NIK o działalności Centralnego Instytutu Ochrony Pracy

Centralny Instytut Ochrony Pracy – Państwowy Instytut Badawczy realizował w latach 2017-2019 nowe rozwiązania techniczne i organizacyjne, mające optymalnie kształtować warunki pracy. Umożliwiał to Program Wieloletni „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy”. Niestety realizacja Programu nie przyczyniła się skutecznie do osiągnięcia jego celów. Ustalenie, w jakim stopniu efektywnie były realizowane projekty w ramach Programu było niemożliwe z uwagi na brak zbiorczych informacji, dotyczących osiągnięcia zakładanych wskaźników. Na realizację czterech etapów Programu Wieloletniego (2008-2019) wydano ogółem 404 mln zł. Jednak brak właściwego nadzoru nad Programem i wdrażaniem jego wyników przez ministra właściwego ds. pracy, stwarza wysokie ryzyko wydatkowania tych środków niecelowo i nieoszczędnie.

Centralny Instytut Ochrony Pracy – Państwowy Instytut Badawczy (CIOP-PIB) prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe dotyczące ochrony pracy, bezpieczeństwa i higieny pracy, ergonomii oraz wdrażania ich wyników by eliminować lub ograniczać przyczyny wypadków przy pracy i choroby zawodowe. W Polsce stan bezpieczeństwa i higieny pracy wciąż nie dorównuje osiągniętemu w wielu krajach Unii Europejskiej. W wypadkach przy pracy, każdego roku ginie około 300 osób, zaś niemal 500 tys. pracuje w warunkach przekroczenia dopuszczalnych wartości ekspozycji zawodowej. W 2019 r. wydatki związane z wypadkami przy pracy i chorobami zawodowymi wyniosły ponad 5 mld zł.

Realizacja Programu Wieloletniego „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy” miała przyczynić się do znacznego ograniczenia liczby osób zatrudnionych w warunkach narażenia na czynniki niebezpieczne, szkodliwe, uciążliwe oraz ograniczenia związanych z nimi wypadków przy pracy, chorób zawodowych i wynikających z tego strat ekonomicznych i społecznych oraz wydłużenia aktywności zawodowej. Program realizowany jest od 2008 r. w trzyletnich etapach. Do tej pory zrealizowano cztery etapy. Piąty będzie realizowany w latach 2020-2022.

NIK skontrolowała Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS), Centralny Instytut Ochrony Pracy – Państwowy Instytut Badawczy (CIOP-PIB) i dziesięć jednostek naukowych w Gdańsku, Lublinie, Łodzi i Warszawie. Kontrola objęła lata 2017-2020 (I półrocze).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Podstawą działalności CIOP-PIB są opiniowane corocznie przez Radę Naukową Instytutu plany działalności naukowo-badawczej. W I/II kwartałach lat 2017-2019 Instytut pracował mając jedynie wersje robocze planu. Plan na 2017 r. został zaopiniowany dopiero w drugiej połowie maja, a plany na 2018 r. i 2019 r. z końcem marca. W Instytucie przyjęto zasadę przedstawiania Radzie Naukowej do zaopiniowania plan działalności w wersji ostatecznej. Świadczyć to może o tym, że dokument ten nie odgrywał istotnej roli w planowaniu. Zdaniem NIK, roczne plany działalności Instytutu powinny być przedstawiane Radzie Naukowej i organowi nadzorującemu w terminie umożliwiającym ich zaopiniowanie i zatwierdzenie przed początkiem roku, w którym ma być realizowany.

W latach 2017-2019 Instytut realizował łącznie 233 projekty, z czego 158 dotyczyło IV etapu Programu Wieloletniego. W większości były to projekty dwu- i trzyletnie. O prawie 20% zmniejszyła się liczba projektów badawczych, wzrosła zaś (17,1%) liczba projektów rozwojowych. Decyzje o komercjalizacji wyników badań i prac rozwojowych podejmuje Dyrektor Instytutu. W okresie objętym kontrolą, Instytut nie występował do Ministra o zgodę na tworzenie spółek kapitałowych. Oznacza to, że w latach 2017-2019 nie wdrożono wyników żadnych z zakończonych badań naukowych i prac rozwojowych. W omawianym okresie Instytut uzyskał 26 patentów na wynalazki oraz zawarł 19 umów (sześć w 2017 r., po cztery w latach 2018-2019 i pięć w 2020 r.), jednak dotyczyły one projektów realizowanych przed 2017 r. W 2019 r. przychody z działalności wdrożeniowej stanowiły zaledwie 0,2% przychodów ogółem.

Program Wieloletni „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy” realizowano w dwóch częściach:

• A - program realizacji zadań przez służby państwowe;
• B - program realizacji badań naukowych i prac rozwojowych.

Koordynatorem Programu i Głównym Wykonawcą został CIOP-PIB. Zgodnie z Programem Wieloletnim, obowiązki Koordynatora miały określić umowy zawarte pomiędzy ówczesnym Ministerstwem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej i CIOP-PIB, Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (NCBR) i CIOP-PIB oraz wykonawcami zewnętrznymi projektów i CIOP-PIB. Ani w umowie pomiędzy MRPiPS a CIOP-PIB, ani też w umowie pomiędzy NCBR a CIOP-PIB nie określono obowiązków Instytutu, jako Koordynatora Programu. W szczególności dotyczyło to zasad i trybu monitorowania celów Programu, dla których nie określono szczegółów ani sposobu realizacji tego zadania, np. częstotliwości zbierania danych czy też rodzajów raportów w tym zakresie. Nie zawarto też odrębnej umowy z CIOP-PIB, jako Koordynatorem Programu, w której mogłyby być określone zasady i tryb monitorowania celów Programu. W ocenie NIK, nieokreślenie zadań Koordynatora Programu uniemożliwiło ocenę prawidłowości wykonywania przez CIOP-PIB tej funkcji. Instytut wykonywał szereg różnych obowiązków związanych z realizacją Programu Wieloletniego, np. zawierał umowy z wykonawcami projektów, koordynował realizację projektów, udzielał wykonawcom finansowania na realizację projektów czy też przeprowadzał komisyjną ocenę sprawozdań etapowych. Nie były to jednak obowiązki określone, jako obowiązki Koordynatora Programu.

W części A Programu obejmującej realizację zadań przez służby państwowe wykonawcą wszystkich 90 zadań był CIOP-PIB. Przewidziano wykonanie łącznie 2031 produktów podzielonych na 18 kategorii. Łączna liczba zrealizowanych produktów była o 21,4% wyższa od zaplanowanej. Produkty miały różnorodny charakter. Były to rozwiązania techniczne i organizacyjne wspierające eliminowanie lub ograniczanie przyczyn wypadków przy pracy i chorób zawodowych, wytyczne, programy i materiały edukacyjne, strony internetowe, programy i aplikacje komputerowe, bazy danych, wydawnictwa zwarte, artykuły naukowe i popularnonaukowe. Instytut sporządzał sprawozdania merytoryczne z zakończonych etapów. Zaplanowane wartości wskaźników produktu w ramach całego Programu Wieloletniego zostały osiągnięte.

W części B Programu obejmującej badania naukowe i prace rozwojowe projekty realizowane były na podstawie umowy między instytutem a NCBR oraz dziesięcioma uczelniami i instytutami naukowymi. Przewidziano wykonanie 651 produktów podzielonych na 15 kategorii. Łączna liczba zrealizowanych produktów była wyższa o prawie 43% od zakładanej. NIK objęła kontrolą wykonanie 31 projektów. W trzech przypadkach nie wykonano produktów. W 13 nie zrealizowano wskaźnika produktu w kategorii „Publikacje naukowe i popularnonaukowe”. Mimo niepełnej realizacji projektów CIOP-PIB wykazał ponad pięciokrotne przekroczenie liczby produktów planowanych: „Seminaria, konferencje, warsztaty, konkursy, wystawy” oraz niemal dwukrotne przekroczenie w kategorii „Referaty, doniesienia, plakaty, prezentacje”. W czterech kategoriach Instytut wykazał liczbę zrealizowanych produktów równą z zaplanowaną. Mniejszą od założonej liczbę zrealizowanych produktów wykazano w kategorii „Projekty norm polskich”. W części B Programu Wieloletniego zamiast 13 produktów zrealizowano 12, przekroczono jednak zaplanowaną liczbę w tej kategorii w części A Programu i łącznie wykazano realizację o 22 więcej projektów norm niż zakładano.

Ocena skuteczności Programu, zdaniem NIK, jest utrudniona. Koordynator Programu został zobowiązany do jego monitorowania w okresie pięciu lat po zakończeniu finansowania etapu. Dla oceny skutków wdrażania II, III i IV etapu programu określono wskaźniki zapisane w Programie. Źródłem dla ich opracowania były dane GUS i ZUS. Przyjęte wskaźniki nie odnoszą się do opracowanych innowacyjnych rozwiązań organizacyjnych i technicznych w ramach zrealizowanych projektów, których wdrożenie zaplanowano w ciągu pięciu lat po zakończeniu finansowania etapu Programu. Jedynie wskaźnik „liczba osób zatrudnionych w warunkach zagrożenia na 1000 zatrudnionych” odnosi się do bieżącego stanu BHP. Przyjęte wskaźniki umożliwiają jedynie powierzchowne określenie strat związanych ze złymi warunkami pracy. Zmniejszanie się liczby osób zatrudnionych w warunkach zagrożenia czy liczby śmiertelnych i ciężkich wypadków przy pracy może być wynikiem np. zmian procesu produkcyjnego, stosowanych rozwiązań produkcyjnych, technologicznych, unowocześnienia wyposażenia, a nie wprowadzenia innowacyjnych rozwiązań będących skutkiem realizacji zadań i projektów Programu Wieloletniego.

NIK zwraca uwagę, że wskaźniki docelowe oparte na danych GUS mierzą stopień realizacji celu głównego w sposób pośredni. Wartości osiągane przez poszczególne wskaźniki w kolejnych latach wynikają z różnorodnych uwarunkowań, w tym również czynników losowych. Realizacja Programu odpowiada tylko w części za obserwowany zakres ich zmienności. Tym samym wzrost lub spadek ich wartości nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o faktyczną skuteczność działania Programu.

Monitorowanie realizacji celów Programu (część A i B) z wykorzystaniem założonych wskaźników produktów oraz rezultatów było niejednolite. W umowie zawartej pomiędzy CIOP-PIB a NCBR (dot. części B Programu) wskazano rodzaje raportów składanych po upływie dwóch i pięciu lat od daty zakończenia realizacji Programu. Miały być one wykorzystywane do monitorowania wyników z realizacji poszczególnych projektów i efektów ich wdrożeń (osiągnięcie zakładanych wskaźników rezultatu i oddziaływania). Natomiast dla części A nie przewidziano sporządzenia takich raportów. W wyniku kontroli przeprowadzonych u wykonawców realizujących część B Programu Wieloletniego oraz CIOP-PIB, stwierdzono, że nie zostały złożone raporty z wykorzystania wyników Programu w ramach III etapu, pomimo że wykonawcy zobowiązani byli przedkładać je po upływie dwóch lat od daty jego zakończenia. W konsekwencji brak jest dokumentacji, w jakim zakresie zrealizowano wskaźniki rezultatu (pokazujące zmiany, jakie nastąpiły po wcieleniu w życie danego przedsięwzięcia oraz sytuację beneficjenta projektu) i oddziaływania (pokazujące trwałe zmiany, jakie spowodowały wdrożone projekty) dla II i III etapu Programu. Tym samym, w ocenie NIK, są one praktycznie nieweryfikowalne. Ograniczona wiarygodność tych wskaźników lub ich brak zniekształca obraz rzeczywistości i może stać się przyczyną niewłaściwych i nietrafnych decyzji.

NIK skontrolowała 20 wskaźników rezultatu, które miały być osiągnięte przez CIOP-PIB po zakończeniu realizacji etapów Programów, nie później niż do 2018 r. Z tego 16 wskaźników rezultatu dotyczyło II etapu zakończonego w 2013 r., a cztery wskaźniki miały być uzyskane w ciągu dwóch lat po zakończeniu w 2016 r. III etapu Programu. W projektach z II i III etapu nie osiągnięto dziewięciu wskaźników dotyczących pięciu projektów. Z kolei kontrola 12 projektów realizowanych w ramach II i III etapu Programu (pięć w ramach II etapu i siedem w ramach III etapu) u wykonawców, również wykazała, że w żadnym z badanych projektów do końca 2018 r. nie osiągnięto wskaźników oddziaływania.

NIK krytycznie oceniła nadzór ministra właściwego ds. pracy, odpowiedzialnego za nadzór nad CIOP-PIB i Programem oraz za wdrożenie jego wyników. Minister dwukrotnie w badanym okresie przeprowadził kontrolę Instytutu i corocznie analizował i zatwierdzał sprawozdania finansowe CIOP-PIB oraz propozycje podziału zysku netto. Minister nie sprawował jednak całościowego nadzoru nad Instytutem. Nie określił zasad, form czy zakresu nadzoru nad Instytutem. Nie podejmował i nie dokumentował czynności nadzorczych dotyczących prowadzenia działalności podstawowej Instytutu tj. prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, przystosowywania wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki i wdrażania wyników badań naukowych i prac rozwojowych.

Niewystarczający był tez nadzór ministra nad realizacją Programu i wdrażaniem jego wyników. Minister powołał w 2017 r. Pełnomocnika Organu Nadzorującego IV etap Programu Wieloletniego oraz za jego pośrednictwem, Zespół Koordynacyjny. Pełnomocnik akceptował opinie Zespołu zawierające pozytywną ocenę realizacji Programu za lata 2017-2018 oraz za cały okres jego wykonania (2017-2019), mimo, że w przedłożonych opiniach Zespołu nie zawarto żadnych informacji, w jakim zakresie zostały zrealizowane wskaźniki wykonania założone w IV etapie. Minister nie określił też zadań Koordynatora oraz zasad monitorowania realizacji celów. Po zakończeniu II i III etapu Programu (odpowiednio lata 2011-2013 i 2014-2016) minister nie ocenił, w ramach sprawowanego nadzoru, stopnia zrealizowania oddziaływania Programu na osiągnięcie założonych wskaźników celów, a tym samym na poprawę bezpieczeństwa i warunków pracy.

Zainteresowanie Ministra Programem Wieloletnim kończyło się z chwilą wydatkowania środków i opracowania produktów (wyników końcowych). Tymczasem produkty te miały zostać w ciągu dwóch lat po zakończeniu Programu wdrożone (m.in. komercyjnie), a tym samym miały być osiągnięte wskaźniki rezultatu. To z kolei miało doprowadzić do poprawy sytuacji w poszczególnych obszarach (miały zostać osiągnięte wskaźniki oddziaływania). Wyniki kontroli wskazują, że wiele projektów realizowanych w ramach Programu kończyło się wyłącznie na opracowaniu produktów, co świadczy, zdaniem NIK, o słabości nadzoru ministra nad wdrażaniem wyników Programu.

Wnioski

Do ministra właściwego do spraw pracy o:

• Wzmocnienie nadzoru nad Instytutem w zakresie przystosowywania wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki oraz ich wdrażania.
• Ustalenie zasad i relacji finansowania projektów motywujących wnioskodawców do wdrożenia wyników realizowanych projektów, a także możliwości skutecznego egzekwowania od wnioskodawców projektów wywiązywania się ze zobowiązań w tym zakresie, przy czym wniosek dotyczy kolejnych etapów Programu Wieloletniego „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy”.
• Jednoznaczne powiązanie wskaźników realizacji Programu z celem głównym, tak, by było możliwe przeprowadzenie ewaluacji Programu.
• Określenie trybu i zasad monitorowania celów Programu w okresie pięciu lat po zakończeniu jego finansowania.
• Określenie zadań Koordynatora Programu.
• Opracowanie, w uzgodnieniu z CIOP-PIB, wzorów sprawozdań etapowych, raportów okresowych i końcowych, raportów z wykorzystania wyników Programu oraz raportów „ex-post”.
• Dokumentowanie działań podejmowanych w ramach sprawowanego nadzoru nad CIOP-PIB.

• Wzmocnienie nadzoru ministra nad wdrażaniem wyników Programu Wieloletniego, w tym całościowe rozliczenie Programu – ustalenie jednoznacznych kryteriów i zasad oceny wykorzystania wyników końcowych Programu (produktów), w tym osiągnięcia zakładanych wskaźników rezultatu i oddziaływania.

Do dyrektora Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego o:

• Zwiększenie wykorzystania wyników badań w praktyce, w tym wzmocnienie współpracy z podmiotami zainteresowanymi zastosowaniem wyników badań Instytutu w prowadzonej działalności.
• Dokonanie, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, przeglądu obecnie obowiązujących wskaźników realizacji celu głównego i celów szczegółowych, tak, aby skutecznie monitorować efekty realizacji Programu Wieloletniego Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy.
• Precyzyjne określenie w umowach zawieranych z ministrem właściwym ds. pracy, NCBR i wykonawcami projektów, celów szczegółowych i przypisanych im wskaźników produktu i wskaźników rezultatu, którymi powinni posługiwać się Główny Wykonawca Programu, jak i wykonawcy.
• Egzekwowanie od wykonawców projektów obowiązków sprawozdawczych określonych w umowach w sprawie realizacji projektów.