NIK o działalności Centralnego Instytutu Ochrony Pracy

Centralny Instytut Ochrony Pracy – Państwowy Instytut Badawczy realizował w latach 2017-2019 nowe rozwiązania techniczne i organizacyjne, mające optymalnie kształtować warunki pracy. Umożliwiał to Program Wieloletni „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy”. Niestety realizacja Programu nie przyczyniła się skutecznie do osiągnięcia jego celów. Ustalenie, w jakim stopniu efektywnie były realizowane projekty w ramach Programu było niemożliwe z uwagi na brak zbiorczych informacji, dotyczących osiągnięcia zakładanych wskaźników. Na realizację czterech etapów Programu Wieloletniego (2008-2019) wydano ogółem 404 mln zł. Jednak brak właściwego nadzoru nad Programem i wdrażaniem jego wyników przez ministra właściwego ds. pracy, stwarza wysokie ryzyko wydatkowania tych środków niecelowo i nieoszczędnie.

Centralny Instytut Ochrony Pracy – Państwowy Instytut Badawczy (CIOP-PIB) prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe dotyczące ochrony pracy, bezpieczeństwa i higieny pracy, ergonomii oraz wdrażania ich wyników by eliminować lub ograniczać przyczyny wypadków przy pracy i choroby zawodowe. W Polsce stan bezpieczeństwa i higieny pracy wciąż nie dorównuje osiągniętemu w wielu krajach Unii Europejskiej. W wypadkach przy pracy, każdego roku ginie około 300 osób, zaś niemal 500 tys. pracuje w warunkach przekroczenia dopuszczalnych wartości ekspozycji zawodowej. W 2019 r. wydatki związane z wypadkami przy pracy i chorobami zawodowymi wyniosły ponad 5 mld zł.

Wydatki z funduszu wypadkowego ZUS w latach 2009-2019 (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Wydatki z funduszu wypadkowego ZUS w latach 2009-2019

  • 2009 - 4,95 mld zł
  • 2010 - 5,07 mld zł
  • 2011 - 5,13 mld zł
  • 2012 - 5,21 mld zł
  • 2013 - 5,24 mld zł
  • 2014 - 5,19 mld zł
  • 2015 - 5,18 mld zł
  • 2016 - 5,11 mld zł
  • 2017 - 5,07 mld zł
  • 2018 - 5,14 mld zł
  • 2019 - 5,08 mld zł

Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych ZUS

Realizacja Programu Wieloletniego „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy” miała przyczynić się do znacznego ograniczenia liczby osób zatrudnionych w warunkach narażenia na czynniki niebezpieczne, szkodliwe, uciążliwe oraz ograniczenia związanych z nimi wypadków przy pracy, chorób zawodowych i wynikających z tego strat ekonomicznych i społecznych oraz wydłużenia aktywności zawodowej. Program realizowany jest od 2008 r. w trzyletnich etapach. Do tej pory zrealizowano cztery etapy. Piąty będzie realizowany w latach 2020-2022.

Cele szczegółowe Programu Wieloletniego „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy” (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Cele szczegółowe Programu Wieloletniego „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy”

  • Stworzenie możliwości spełnienia wymagań wynikających z nowych dokumentów strategicznych dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy oraz postanowień dyrektyw Unii Europejskiej
    oraz
    Opracowywanie i doskonalenie rozwiązań umożliwiających rozwój i zachowanie zdolności do pracy w celu zapobiegania wykluczeniu z rynku pracy, ze szczególnym uwzględnieniem osób starszych wiekiem i niepełnosprawnych
  • Rozwój metod i narzędzi do zapobiegania i ograniczania ryzyka zawodowego w środowisku pracy, z uwzględnieniem nowych oraz narastających czynników ryzyka
  • Poszerzenie stanu wiedzy o przyczynach oraz skutkach wypadków przy pracy i chorób związanych z praca oraz o opłacalności ekonomicznej działań prewencyjnych na poziomie państwa i przedsiębiorstwa
  • Kształtowanie i promocja kultury bezpieczeństwa przez doskonalenie zarzadzania bezpieczeństwem i higiena pracy oraz rozwój nowoczesnego systemu edukacji i informacji społeczeństwa w powiazaniu z całym cyklem życia

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie Programu Wieloletniego „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy”

NIK skontrolowała Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS), Centralny Instytut Ochrony Pracy – Państwowy Instytut Badawczy (CIOP-PIB) i dziesięć jednostek naukowych w Gdańsku, Lublinie, Łodzi i Warszawie. Kontrola objęła lata 2017-2020 (I półrocze).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Podstawą działalności CIOP-PIB są opiniowane corocznie przez Radę Naukową Instytutu plany działalności naukowo-badawczej. W I/II kwartałach lat 2017-2019 Instytut pracował mając jedynie wersje robocze planu. Plan na 2017 r. został zaopiniowany dopiero w drugiej połowie maja, a plany na 2018 r. i 2019 r. z końcem marca. W Instytucie przyjęto zasadę przedstawiania Radzie Naukowej do zaopiniowania plan działalności w wersji ostatecznej. Świadczyć to może o tym, że dokument ten nie odgrywał istotnej roli w planowaniu. Zdaniem NIK, roczne plany działalności Instytutu powinny być przedstawiane Radzie Naukowej i organowi nadzorującemu w terminie umożliwiającym ich zaopiniowanie i zatwierdzenie przed początkiem roku, w którym ma być realizowany.

W latach 2017-2019 Instytut realizował łącznie 233 projekty, z czego 158 dotyczyło IV etapu Programu Wieloletniego. W większości były to projekty dwu- i trzyletnie. O prawie 20% zmniejszyła się liczba projektów badawczych, wzrosła zaś (17,1%) liczba projektów rozwojowych. Decyzje o komercjalizacji wyników badań i prac rozwojowych podejmuje Dyrektor Instytutu. W okresie objętym kontrolą, Instytut nie występował do Ministra o zgodę na tworzenie spółek kapitałowych. Oznacza to, że w latach 2017-2019 nie wdrożono wyników żadnych z zakończonych badań naukowych i prac rozwojowych. W omawianym okresie Instytut uzyskał 26 patentów na wynalazki oraz zawarł 19 umów (sześć w 2017 r., po cztery w latach 2018-2019 i pięć w 2020 r.), jednak dotyczyły one projektów realizowanych przed 2017 r. W 2019 r. przychody z działalności wdrożeniowej stanowiły zaledwie 0,2% przychodów ogółem.

Program Wieloletni „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy” realizowano w dwóch częściach:

  • A - program realizacji zadań przez służby państwowe;
  • B - program realizacji badań naukowych i prac rozwojowych.

Koordynatorem Programu i Głównym Wykonawcą został CIOP-PIB. Zgodnie z Programem Wieloletnim, obowiązki Koordynatora miały określić umowy zawarte pomiędzy ówczesnym Ministerstwem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej i CIOP-PIB, Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (NCBR) i CIOP-PIB oraz wykonawcami zewnętrznymi projektów i CIOP-PIB. Ani w umowie pomiędzy MRPiPS a CIOP-PIB, ani też w umowie pomiędzy NCBR a CIOP-PIB nie określono obowiązków Instytutu, jako Koordynatora Programu. W szczególności dotyczyło to zasad i trybu monitorowania celów Programu, dla których nie określono szczegółów ani sposobu realizacji tego zadania, np. częstotliwości zbierania danych czy też rodzajów raportów w tym zakresie. Nie zawarto też odrębnej umowy z CIOP-PIB, jako Koordynatorem Programu, w której mogłyby być określone zasady i tryb monitorowania celów Programu. W ocenie NIK, nieokreślenie zadań Koordynatora Programu uniemożliwiło ocenę prawidłowości wykonywania przez CIOP-PIB tej funkcji. Instytut wykonywał szereg różnych obowiązków związanych z realizacją Programu Wieloletniego, np. zawierał umowy z wykonawcami projektów, koordynował realizację projektów, udzielał wykonawcom finansowania na realizację projektów czy też przeprowadzał komisyjną ocenę sprawozdań etapowych. Nie były to jednak obowiązki określone, jako obowiązki Koordynatora Programu.

Struktura systemu zarządzania Programem Wieloletnim „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy” (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Struktura systemu zarządzania Programem Wieloletnim „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy”

  • MPiPS - Organ Nadzorujący Program, MNiSW - współpraca, wsparcie: NCBR
  • PEŁNOMOCNIK ORGANU NADZORUJACEGO, wsparcie: Zespół Koordynacyjny
  • KOORDYNATOR PROGRAMU, wsparcie: Sekretarz Naukowy Programu
  • LIDERZY
  • GRUP TEMATYCZNYCH (1, 2, 3, 4)
    • Wykonawcy zadań służb państwowych
    • PRZEDSIĘWZIEĆ (I, II, III, V)
      • Opiekunowie (CIOP-PIB)
        • Wykonawcy projektów

      Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie Programu Wieloletniego „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy”

      W części A Programu obejmującej realizację zadań przez służby państwowe wykonawcą wszystkich 90 zadań był CIOP-PIB. Przewidziano wykonanie łącznie 2031 produktów podzielonych na 18 kategorii. Łączna liczba zrealizowanych produktów była o 21,4% wyższa od zaplanowanej. Produkty miały różnorodny charakter. Były to rozwiązania techniczne i organizacyjne wspierające eliminowanie lub ograniczanie przyczyn wypadków przy pracy i chorób zawodowych, wytyczne, programy i materiały edukacyjne, strony internetowe, programy i aplikacje komputerowe, bazy danych, wydawnictwa zwarte, artykuły naukowe i popularnonaukowe. Instytut sporządzał sprawozdania merytoryczne z zakończonych etapów. Zaplanowane wartości wskaźników produktu w ramach całego Programu Wieloletniego zostały osiągnięte.

      W części B Programu obejmującej badania naukowe i prace rozwojowe projekty realizowane były na podstawie umowy między instytutem a NCBR oraz dziesięcioma uczelniami i instytutami naukowymi. Przewidziano wykonanie 651 produktów podzielonych na 15 kategorii. Łączna liczba zrealizowanych produktów była wyższa o prawie 43% od zakładanej. NIK objęła kontrolą wykonanie 31 projektów. W trzech przypadkach nie wykonano produktów. W 13 nie zrealizowano wskaźnika produktu w kategorii „Publikacje naukowe i popularnonaukowe”. Mimo niepełnej realizacji projektów CIOP-PIB wykazał ponad pięciokrotne przekroczenie liczby produktów planowanych: „Seminaria, konferencje, warsztaty, konkursy, wystawy” oraz niemal dwukrotne przekroczenie w kategorii „Referaty, doniesienia, plakaty, prezentacje”. W czterech kategoriach Instytut wykazał liczbę zrealizowanych produktów równą z zaplanowaną. Mniejszą od założonej liczbę zrealizowanych produktów wykazano w kategorii „Projekty norm polskich”. W części B Programu Wieloletniego zamiast 13 produktów zrealizowano 12, przekroczono jednak zaplanowaną liczbę w tej kategorii w części A Programu i łącznie wykazano realizację o 22 więcej projektów norm niż zakładano.

      Ocena skuteczności Programu, zdaniem NIK, jest utrudniona. Koordynator Programu został zobowiązany do jego monitorowania w okresie pięciu lat po zakończeniu finansowania etapu. Dla oceny skutków wdrażania II, III i IV etapu programu określono wskaźniki zapisane w Programie. Źródłem dla ich opracowania były dane GUS i ZUS. Przyjęte wskaźniki nie odnoszą się do opracowanych innowacyjnych rozwiązań organizacyjnych i technicznych w ramach zrealizowanych projektów, których wdrożenie zaplanowano w ciągu pięciu lat po zakończeniu finansowania etapu Programu. Jedynie wskaźnik „liczba osób zatrudnionych w warunkach zagrożenia na 1000 zatrudnionych” odnosi się do bieżącego stanu BHP. Przyjęte wskaźniki umożliwiają jedynie powierzchowne określenie strat związanych ze złymi warunkami pracy. Zmniejszanie się liczby osób zatrudnionych w warunkach zagrożenia czy liczby śmiertelnych i ciężkich wypadków przy pracy może być wynikiem np. zmian procesu produkcyjnego, stosowanych rozwiązań produkcyjnych, technologicznych, unowocześnienia wyposażenia, a nie wprowadzenia innowacyjnych rozwiązań będących skutkiem realizacji zadań i projektów Programu Wieloletniego.

      NIK zwraca uwagę, że wskaźniki docelowe oparte na danych GUS mierzą stopień realizacji celu głównego w sposób pośredni. Wartości osiągane przez poszczególne wskaźniki w kolejnych latach wynikają z różnorodnych uwarunkowań, w tym również czynników losowych. Realizacja Programu odpowiada tylko w części za obserwowany zakres ich zmienności. Tym samym wzrost lub spadek ich wartości nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o faktyczną skuteczność działania Programu.

      Monitorowanie realizacji celów Programu (część A i B) z wykorzystaniem założonych wskaźników produktów oraz rezultatów było niejednolite. W umowie zawartej pomiędzy CIOP-PIB a NCBR (dot. części B Programu) wskazano rodzaje raportów składanych po upływie dwóch i pięciu lat od daty zakończenia realizacji Programu. Miały być one wykorzystywane do monitorowania wyników z realizacji poszczególnych projektów i efektów ich wdrożeń (osiągnięcie zakładanych wskaźników rezultatu i oddziaływania). Natomiast dla części A nie przewidziano sporządzenia takich raportów. W wyniku kontroli przeprowadzonych u wykonawców realizujących część B Programu Wieloletniego oraz CIOP-PIB, stwierdzono, że nie zostały złożone raporty z wykorzystania wyników Programu w ramach III etapu, pomimo że wykonawcy zobowiązani byli przedkładać je po upływie dwóch lat od daty jego zakończenia. W konsekwencji brak jest dokumentacji, w jakim zakresie zrealizowano wskaźniki rezultatu (pokazujące zmiany, jakie nastąpiły po wcieleniu w życie danego przedsięwzięcia oraz sytuację beneficjenta projektu) i oddziaływania (pokazujące trwałe zmiany, jakie spowodowały wdrożone projekty) dla II i III etapu Programu. Tym samym, w ocenie NIK, są one praktycznie nieweryfikowalne. Ograniczona wiarygodność tych wskaźników lub ich brak zniekształca obraz rzeczywistości i może stać się przyczyną niewłaściwych i nietrafnych decyzji.

      NIK skontrolowała 20 wskaźników rezultatu, które miały być osiągnięte przez CIOP-PIB po zakończeniu realizacji etapów Programów, nie później niż do 2018 r. Z tego 16 wskaźników rezultatu dotyczyło II etapu zakończonego w 2013 r., a cztery wskaźniki miały być uzyskane w ciągu dwóch lat po zakończeniu w 2016 r. III etapu Programu. W projektach z II i III etapu nie osiągnięto dziewięciu wskaźników dotyczących pięciu projektów. Z kolei kontrola 12 projektów realizowanych w ramach II i III etapu Programu (pięć w ramach II etapu i siedem w ramach III etapu) u wykonawców, również wykazała, że w żadnym z badanych projektów do końca 2018 r. nie osiągnięto wskaźników oddziaływania.

      NIK krytycznie oceniła nadzór ministra właściwego ds. pracy, odpowiedzialnego za nadzór nad CIOP-PIB i Programem oraz za wdrożenie jego wyników. Minister dwukrotnie w badanym okresie przeprowadził kontrolę Instytutu i corocznie analizował i zatwierdzał sprawozdania finansowe CIOP-PIB oraz propozycje podziału zysku netto. Minister nie sprawował jednak całościowego nadzoru nad Instytutem. Nie określił zasad, form czy zakresu nadzoru nad Instytutem. Nie podejmował i nie dokumentował czynności nadzorczych dotyczących prowadzenia działalności podstawowej Instytutu tj. prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, przystosowywania wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki i wdrażania wyników badań naukowych i prac rozwojowych.

      Niewystarczający był tez nadzór ministra nad realizacją Programu i wdrażaniem jego wyników. Minister powołał w 2017 r. Pełnomocnika Organu Nadzorującego IV etap Programu Wieloletniego oraz za jego pośrednictwem, Zespół Koordynacyjny. Pełnomocnik akceptował opinie Zespołu zawierające pozytywną ocenę realizacji Programu za lata 2017-2018 oraz za cały okres jego wykonania (2017-2019), mimo, że w przedłożonych opiniach Zespołu nie zawarto żadnych informacji, w jakim zakresie zostały zrealizowane wskaźniki wykonania założone w IV etapie. Minister nie określił też zadań Koordynatora oraz zasad monitorowania realizacji celów. Po zakończeniu II i III etapu Programu (odpowiednio lata 2011-2013 i 2014-2016) minister nie ocenił, w ramach sprawowanego nadzoru, stopnia zrealizowania oddziaływania Programu na osiągnięcie założonych wskaźników celów, a tym samym na poprawę bezpieczeństwa i warunków pracy.

      Zainteresowanie Ministra Programem Wieloletnim kończyło się z chwilą wydatkowania środków i opracowania produktów (wyników końcowych). Tymczasem produkty te miały zostać w ciągu dwóch lat po zakończeniu Programu wdrożone (m.in. komercyjnie), a tym samym miały być osiągnięte wskaźniki rezultatu. To z kolei miało doprowadzić do poprawy sytuacji w poszczególnych obszarach (miały zostać osiągnięte wskaźniki oddziaływania). Wyniki kontroli wskazują, że wiele projektów realizowanych w ramach Programu kończyło się wyłącznie na opracowaniu produktów, co świadczy, zdaniem NIK, o słabości nadzoru ministra nad wdrażaniem wyników Programu.

      Wnioski

      Do ministra właściwego do spraw pracy o:

      • Wzmocnienie nadzoru nad Instytutem w zakresie przystosowywania wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki oraz ich wdrażania.
      • Ustalenie zasad i relacji finansowania projektów motywujących wnioskodawców do wdrożenia wyników realizowanych projektów, a także możliwości skutecznego egzekwowania od wnioskodawców projektów wywiązywania się ze zobowiązań w tym zakresie, przy czym wniosek dotyczy kolejnych etapów Programu Wieloletniego „Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy”.
      • Jednoznaczne powiązanie wskaźników realizacji Programu z celem głównym, tak, by było możliwe przeprowadzenie ewaluacji Programu.
      • Określenie trybu i zasad monitorowania celów Programu w okresie pięciu lat po zakończeniu jego finansowania.
      • Określenie zadań Koordynatora Programu.
      • Opracowanie, w uzgodnieniu z CIOP-PIB, wzorów sprawozdań etapowych, raportów okresowych i końcowych, raportów z wykorzystania wyników Programu oraz raportów „ex-post”.
      • Dokumentowanie działań podejmowanych w ramach sprawowanego nadzoru nad CIOP-PIB.
      • Wzmocnienie nadzoru ministra nad wdrażaniem wyników Programu Wieloletniego, w tym całościowe rozliczenie Programu – ustalenie jednoznacznych kryteriów i zasad oceny wykorzystania wyników końcowych Programu (produktów), w tym osiągnięcia zakładanych wskaźników rezultatu i oddziaływania.

      Do dyrektora Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego o:

      • Zwiększenie wykorzystania wyników badań w praktyce, w tym wzmocnienie współpracy z podmiotami zainteresowanymi zastosowaniem wyników badań Instytutu w prowadzonej działalności.
      • Dokonanie, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, przeglądu obecnie obowiązujących wskaźników realizacji celu głównego i celów szczegółowych, tak, aby skutecznie monitorować efekty realizacji Programu Wieloletniego Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy.
      • Precyzyjne określenie w umowach zawieranych z ministrem właściwym ds. pracy, NCBR i wykonawcami projektów, celów szczegółowych i przypisanych im wskaźników produktu i wskaźników rezultatu, którymi powinni posługiwać się Główny Wykonawca Programu, jak i wykonawcy.
      • Egzekwowanie od wykonawców projektów obowiązków sprawozdawczych określonych w umowach w sprawie realizacji projektów.

      Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

      Informacje o artykule

      Data utworzenia:
      26 kwietnia 2021 09:30
      Data publikacji:
      27 kwietnia 2021 08:00
      Wprowadził/a:
      Andrzej Gaładyk
      Data ostatniej zmiany:
      05 maja 2021 12:21
      Ostatnio zmieniał/a:
      Andrzej Gaładyk

      Przeczytaj treść ponownie