NIK o realizacji "Oświęcimskiego strategicznego programu rządowego – Etap V 2016-2020"

Oświęcimski strategiczny program rządowy (OSPR) został ustanowiony w 1996 roku z zamiarem uporządkowania sprawy byłego obozu KL Auschwitz-Birkenau i jego strefy ochronnej, z uwzględnieniem potrzeb znacznej liczby zwiedzających, a jednocześnie stworzenia warunków dla zaspokojenia potrzeb miasta i jego mieszkańców, związanych w szczególności z rozwojem działalności handlowej i usługowej. W związku z szerokim zakresem działań, długą perspektywą czasową i koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych podjęto decyzję o ustanowieniu programu rządowego.

Program ten był realizowany w pięciu etapach. W 2010 roku NIK przeprowadziła kontrolę etapu III (2007-2011), w wyniku której negatywnie oceniono stan jego realizacji oraz uznano, że założenia III etapu nie w pełni odpowiadały celom, jakie legły u podstaw uchwalenia Programu w 1996 r. Jednocześnie jako celowe i uzasadnione uznano kontynuowanie Programu, który miał pomóc w rozwiązywaniu problemów pojawiających się w związku z ochroną obiektów Muzeum oraz zapewnieniem bezpiecznego dostępu do nich.

Celem kontroli przeprowadzonej w 2021 roku była ocena przyczyniania się zadań sfinansowanych w ramach OSPR Etap V (2016-2020) do realizacji celu strategicznego, dotyczącego zapewnienia spokoju społecznego wokół byłego obozu koncentracyjnego Auschwitz-Birkenau. W trakcie kontroli oceniono ustanowienie Programu i sposób doboru zadań w V etapie, planowanie i realizację zadań przez podmioty uczestniczące w Programie oraz osiągnięcie zaplanowanych dla nich celów, a także zarządzanie OSPR Etap V, w tym nadzór nad jego realizacją oraz skuteczność przyczynienia się wykonanych zadań do osiągnięcia celów Programu.

Kontrolą objęto sześć jednostek samorządu terytorialnego realizujących OSPR Etap V oraz jednostki zarządzające i nadzorujące, tj. Małopolski Urząd Wojewódzki oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Oświęcimski strategiczny program rządowy – Etap V 2016-2020 (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Oświęcimski strategiczny program rządowy – Etap V 2016-2020

PODMIOTY ZARZADZAJACE I NADZORUJACE:

  • Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
  • Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie

PODMIOTY REALIZUJACE PROGRAM: samorząd województwa małopolskiego, powiat oświęcimski, miasto Oświęcim, gmina Oświęcim, gmina Brzeszcze oraz gmina Chełmek.

Źródło: opracowanie własne NIK.

Analiza procesu planowania zakresu zadań wskazuje, że polegało ono głównie na zgłoszeniu zadań przez jednostki realizujące Program. Realizacja Programu w każdym roku rozpoczynała się od zgłoszenia przez uczestników Programu gotowości do realizacji zadań, poprzez zabezpieczenie środków finansowych i wykonanie zadań oraz działania nadzorcze, a kończyła się sprawozdawczością rzeczowo-finansową.

OSPR Etap V został ustanowiony przez Radę Ministrów uchwałą nr 146/2015 z dnia 18 sierpnia 2015 r., a następnie zmieniony uchwałą nr 208/2017 Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2017 r. Zmiana dotyczyła przede wszystkim zwiększenia nakładów na realizację Programu i włączenia dwóch nowych podmiotów realizujących Program (gmin Brzeszcze i Chełmek).

OSPR Etap V miał zdefiniowany cel strategiczny i był realizowany w pięciu priorytetach, którym były przyporządkowane cele szczegółowe.

CEL GŁÓWNY (STRATEGICZNY) PROGRAMU

zapewnienie pokoju społecznego wokół byłego niemieckiego nazistowskiego obozu koncentracyjnego Auschwitz-Birkenau dla tworzenia warunków godnego upamiętnienia największego w Europie i świecie miejsca pamięci masowej zagłady, wpisanego na listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, głównie przez wsparcie działań jednostek samorządu terytorialnego Ziemi Oświęcimskiej na rzecz zagwarantowania godnych warunków upamiętnienia (ofiar) masowej zagłady, odpowiedniej dostępności miejsc pamięci i bezkonfliktowego funkcjonowania Muzeum, przy jednoczesnym tworzeniu warunków dla harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego lokalnych wspólnot samorządowych.

PRIORYTET 1 - Uporządkowanie i zagospodarowanie terenów PRIORY IEI 1 w otoczeniu Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau

Cele szczegółowe:

  • rewaloryzacja najbliższego sąsiedztwa terenów muzealnych
  • poprawa estetyki otoczenia
  • przywrócenie lub podwyższenie stanu technicznego obiektów, w tym dojść i dojazdów do miejsc historycznych

PRIORYTET 2 - Poprawa dostępności komunikacyjnej Oświęcimia dla osób odwiedzających miejsce pamięci masowej zagłady oraz społeczności lokalnych

Cele szczegółowe:

  • poprawa zewnętrznego układu komunikacyjnego Oświęcimia (w szczególności warunków dojazdu od strony Krakowa i Aglomeracji Górnośląskiej)
  • wyprowadzenie ruchu tranzytowego z sąsiedztwa Muzeum
  • zapewnienie sprawnych połączeń drogowych umożliwiających wygodny dostęp do obiektów Muzeum i innych obiektów zabytkowych
  • uporządkowanie wewnętrznego układu komunikacyjnego Oświęcimia i gminy Oświęcim
  • poprawa funkcjonalności sieci drogowej i bezpieczeństwa ruchu drogowego

PRIORYTET 3 - Rozwój działalności edukacyjnej w obszarze szkolnictwa wyższego w Oświęcimiu

Cele szczegółowe:

  • kształtowanie nowego wizerunku Oświęcimia poprzez rozwój funkcji edukacyjnych miasta
  • rozbudowa i modernizacja obiektów na potrzeby Uczelni oraz rozwój związanej z nią infrastruktury miejskiej, umożliwiające rozszerzenie prowadzonej działalności dydaktycznej i oferty edukacyjnej
  • budowa Centrum Edukacyjno-Sportowego, które umożliwi organizowanie regionalnych i ogólnopolskich imprez sportowych oraz zjazdów, szkoleń i sympozjów, zapewniając zarazem powiększenie bazy noclegowej dla studentów uczelni oraz turystów odwiedzających Muzeum i Ziemię Oświęcimską

PRIORYTET 4 - Poprawa atrakcyjności turystycznej Oświęcimia poprzez renowację obiektów i infrastruktury o charakterze zabytkowym

Cele szczegółowe:

  • poprawa warunków obsługi ruchu turystycznego w Oświęcimiu, w tym dostępności obiektów zabytkowych Starego Miasta, w tym Rynku Głównego, Zamku, Centrum Żydowskiego, kościoła pw. Najświętszej Marii Panny, zespołu kościoła i kaplicy Salezjanów, stanowiących centralne punkty ścisłej strefy konserwatorskiej w układzie urbanistycznym Starego Miasta, wpisanym do rejestru zabytków
  • rewitalizacja obiektów zabytkowych, związanych z bogatą 800-letnią historią Oświęcimia i dokumentujących tradycję harmonijnego współżycia na przestrzeni wieków wielokulturowej i wielowyznaniowej społeczności jego mieszkańców

PRIORYTET 5 - Poprawa dostępności i zagospodarowanie otoczenia obiektów byłych podobozów KL Auschwitz-Birkenau w powiecie oświęcimskim

Cele szczegółowe:

  • zapewnienie dojść i dojazdów, w tym sprawnych połączeń drogowych, umożliwiających wygodny dostęp, w tym dla osób niepełnosprawnych, do obiektów byłych podobozów KL Auschwitz-Birkenau w powiecie oświęcimskim oraz miejsc historycznych związanych z ich funkcjonowaniem
  • poprawa funkcjonalności sieci drogowej i bezpieczeństwa ruchu drogowego w ich sąsiedztwie
  • rewaloryzacja i poprawa estetyki otoczenia obiektów i miejsc historycznych
  • poprawa warunków obsługi ruchu turystycznego związanego z pamięcią ofiar podobozów KL Auschwitz-Birkenau w powiecie oświęcimskim

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie OSPR Etap V.

Większość zadań wybranych i sfinansowanych w ramach OSPR Etap V służyła osiągnięciu celu strategicznego, dotyczącego zapewnienia pokoju społecznego wokół byłego obozu koncentracyjnego Auschwitz-Birkenau. Zdecydowana większość zadań była jednak związana z rozwojem społeczno-gospodarczym samorządów i V Etap OSPR w znacznie mniejszym zakresie odnosił się do otoczenia obiektów Muzeum oraz ułatwienia komunikacji i dostępu odwiedzających je turystów. Planując kolejny etap OSPR ani Minister, ani wojewoda małopolski nie konsultowali przydatności zgłaszanych przedsięwzięć, pod kątem celów i priorytetów Programu, z władzami Muzeum, jak również w ograniczonym stopniu wzięli pod uwagę opinię Ministra Kultury.

Cel strategiczny został zakreślony tak szeroko, iż w praktyce realizować go można poprzez większość działań inwestycyjno-remontowych na terenie gmin, w obrębie których zlokalizowany jest były Obóz lub związane z nim historycznie obiekty. Jedenaście spośród 31 zadań zostało zakwestionowanych przez NIK ponieważ nie były one związane z priorytetami, bądź wykraczały poza zakres priorytetu, w ramach którego zostały zgłoszone. Nie kwestionując zasadności podjęcia zadań w kontekście ich znaczenia dla społeczności lokalnej, NIK zwróciła uwagę, że ujęcie zadań w ramach OSPR wymagało wskazania ich powiązania z założeniami i celami Programu, a w szczególności z priorytetami, w ramach których były realizowane.

Do tej pory nie powstała całościowa koncepcja sposobu realizacji Programu, która mogłaby być modyfikowania na jego kolejnych etapach. Nie opracowano docelowej koncepcji rozwoju komunikacji wokół obiektów Muzeum, a żadna z kontrolowanych gmin nie opracowała w ogóle koncepcji rozwoju dróg wymaganej odrębnymi przepisami. W ocenie NIK dowodzi to, że inwestycje drogowe, stanowiące blisko 90% zadań, zgłaszane do realizacji w ramach Programu były wybierane ad hoc, według bieżących potrzeb, a nie skorelowane z wieloletnim planem rozwoju. Proces planowania V etapu OSPR nie odnosił się także do oceny efektów poprzednich etapów Programu i ich wpływu na realizację jego celów.

Na realizację 31 zadań w ramach OSPR Etap V wykorzystano środki budżetu państwa w łącznej wysokości 45 711,8 tys. zł i dochowano założonych proporcji finansowania z budżetów jednostek i budżetu państwa.

Nakłady poniesione na realizację zadań Programu (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Nakłady poniesione na realizację zadań Programu

Priorytet Nakłady całkowite (tys. zł) Dotacja z budżetu państwa (tys. zł) Wkład własny jednostek (tys. zł) Liczba zadań i realizujące jednostki
1 31725,7 23105,2 (72,8%) 8620,5 (27,2%) 17 (11 gmina Oświęcim, 3 powiat oświęcimski, 3 miasto Oświęcim)
2 19033,7 11267,2 (59,2%) 7766,5 (40,8%) 6 (4 powiat oświęcimski, 1 miasto Oświęcim, 1 samorząd województwa małopolskiego)
3 3760,3 2060 (54,8%) 1700,3 (45,2%) 1 (powiat oświęcimski)
4 5068,6 2916,3 (57,5%) 2152,3 (42,5%) 3 (miasto Oświęcim)
5 11210,9 6363,1 (56,8%) 4847,8 (43,2%) 4 (3 gmina Brzeszcze, 1 gmina Chełmek)
Łącznie 70799,2 45711,8 (64,6%) 25087,4 (35,4%) 31 zadań

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie ustaleń kontroli w jednostkach realizujących OSPR Etap V.

Podmioty realizujące OSPR Etap V na ogół prawidłowo wykonywały przypisane im zadania, zapewniły środki własne na ich współfinansowanie, a także formalne i organizacyjne warunki ich wykonania. Zastrzeżenia dotyczyły niepełnej realizacji i nieosiągnięcia celu trzech zadań, pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, uchybień w zamówieniach publicznych oraz niepodjęcia działań w celu wyegzekwowania kary umownej. Minister oraz wojewoda małopolski prawidłowo zrealizowali przypisane im zadania dotyczące zarządzania Programem i nadzoru nad jego realizacją.

Przyjęty wskaźnik realizacji celów Programu, tj. liczba wykonanych zadań (w podziale na lata i priorytety) był nieadekwatny do przyjętych celów i nie pozwalał na dokonanie oceny wpływu wykonywanych zadań na realizację celów Programu. Nieopracowanie koncepcji sposobu wykonania Programu i przyjęcie takiego wskaźnika realizacji jego celów uniemożliwiało monitorowanie, czy podmioty uczestniczące w OSPR Etap V skutecznie dążyły do osiągnięcia zakładanych celów, a także czy środki publiczne wydatkowane były w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Na problem niewystarczającego opomiarowania efektów i osiągnięcia celów Programu zwracano uwagę w kontroli OSPR etap III, przeprowadzonej w 2010 r., i wnioskowano do Ministra o przyjęcie mierników efektywności wydatkowanych środków i osiągania zakładanych celów.

Program nie przewidywał i Minister nie przeprowadził całościowej ewaluacji etapu V OSPR w celu oceny stopnia przyczynienia się sfinansowanych zadań do realizacji celu strategicznego Programu oraz do podjęcia decyzji o jego kontynuacji w kolejnych latach. Ocena podsumowująca osiągnięte efekty realizacji etapu V Programu sporządzona przez Wojewodę w marcu 2021 r. zawierała omówienie realizacji poszczególnych zadań oraz ocenę etapu V Programu, jednak z uwagi na brak odwołania się do mierników lub wskaźników realizacji zadań, nieprzedstawienie szczegółowych danych, badań lub analiz, nie stanowiła ona podstawy do rzetelnej oceny stopnia osiągnięcia celów przypisanych zadaniom.

Kontrola została podjęta z inicjatywy własnej NIK, a uzasadnieniem dla jej przeprowadzenia były wyniki kontroli przeprowadzonej w 2010 roku dotyczącej etapu III OSPR, a także fakt, że wydatki na zadania realizowane w ramach tego programu rządowego stanowią jedną z największych pozycji wydatków majątkowych w corocznym budżecie wojewody małopolskiego.

Wnioski

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i Wojewoda Małopolski

W przypadku podjęcia decyzji o kontynuacji Programu w kolejnych latach:

  • zainicjowanie za pośrednictwem wojewody małopolskiego współpracy pomiędzy uczestnikami i beneficjentami Programu skutkującej wspólnym opracowaniem przez uczestników Programu – jednostki samorządu terytorialnego, na terenie których położone są obiekty Muzeum, a także inne obiekty objęte celami Programu, dwóch rodzajów dokumentów:
    • analizy dotychczasowych przedsięwzięć, w tym drogowych i komunikacyjnych realizowanych w ramach OSPR pod kątem realizacji wypracowanej koncepcji i zaplanowania zadań do kolejnych edycji Programu,
    • wieloletniej koncepcji rozwoju inwestycji i modernizacji sieci komunikacyjnej pod kątem dostępności do obiektów Muzeum (ewentualnie innych obiektów historycznych), ochrony lokalnej społeczności przed obciążeniami wynikającymi ze wzmożonego (ciągłego lub okresowego) ruchu turystycznego wokół obiektów byłego obozu;
  • zweryfikowanie założeń Programu pod kątem realizacji jego celu głównego z uwzględnieniem modyfikacji priorytetów i przypisanych im celów szczegółowych oraz dotychczasowych efektów Programu i aktualnych potrzeb.

W związku z kontynuacją Programu w ramach etapu VI, Najwyższa Izba Kontroli zwróciła również uwagę na konieczność ustalenia mierników i wskaźników realizacji zadań w ramach poszczególnych priorytetów, umożliwiających ocenę stopnia realizacji celów Programu.

Podmioty realizujące Program

Rekomendacja podjęcia współpracy pomiędzy podmiotami samorządowymi biorącymi udział w OSPR dotyczącej analizy dotychczasowych przedsięwzięć oraz przyszłych zadań zgłaszanych do kolejnych etapów Programu, pod kątem realizacji jego głównych celów.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
18 maja 2022 14:30
Data publikacji:
19 maja 2022 08:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
19 maja 2022 13:03
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie