NIK o Międzynarodowym Rezerwacie Biosfery „Karpaty Wschodnie”

Międzynarodowy Rezerwat Biosfery „Karpaty Wschodnie”, uznany przez UNESCO w 1998 r., był pierwszym trójstronnym rezerwatem biosfery na świecie i jest jednym z dziesięciu rezerwatów biosfery położonych w całości lub częściowo na terenie Polski.

Międzynarodowy Rezerwat Biosfery „Karpaty Wschodnie” obejmuje sześć dużych obszarów chronionych, przylegających do siebie w strefie przygranicznej na terytoriach trzech państw: Polski, Słowacji i Ukrainy. Po stronie polskiej w skład Rezerwatu wchodzą Bieszczadzki Park Narodowy (BPN), Ciśniańsko-Wetliński Park Krajobrazowy oraz Park Krajobrazowy Doliny Sanu.

NIK oceniła, że działania, podejmowane na obszarze Rezerwatu „Karpaty Wschodnie” w latach 2012-2016 przez parki współtworzące ten Rezerwat po stronie polskiej, wpisywały się w katalog przedsięwzięć, przewidzianych i zalecanych przez UNESCO dla realizacji trzech funkcji rezerwatu biosfery: ochronnej, rozwojowej i wspierania logistycznego. Działania parków przebiegały w specyficznych uwarunkowaniach prawnych i organizacyjnych, bowiem zadania rezerwatu biosfery nie były wprost zdefiniowane w prawodawstwie krajowym ani w żadnym dokumencie, stanowiącym podstawę funkcjonowania tych parków.

Realizacja zadań ochronnych nie wynikała z żadnych wspólnych strategii lub skoordynowanych działań na rzecz ochrony w strefie centralnej Rezerwatu. Brak takich strategii oznacza, że nie w pełni realizowane są „Rekomendacje z Pampeluny” (2000) w zakresie opracowania zalecanych wspólnych lub skoordynowanych strategii na rzecz ochrony w strefie centralnej Rezerwatu, np. strategii ochronnej dla gatunków zwierząt, o których wiadomo, że migrują na tereny innych krajów. Brak usytuowania rezerwatu biosfery w polskim systemie prawa sprawia, że taki podmiot uznać można jedynie za nieformalną formę ochrony przyrody, a dokumenty UNESCO, odnoszące się do jego funkcjonowania, za niewiążące prawnie.

Realizowane przez parki zadania wynikały przede wszystkim z przepisów ustawy o ochronie przyrody, jednak ze względu na ich rodzaj, charakter i zakres NIK uznała, że służyły realizacji trzech zasadniczych funkcji rezerwatu biosfery, określonych w Ramowym Statucie, w „Rekomendacjach z Pampeluny” oraz w „Strategii Sewilskiej”. Ustalenia kontroli wskazują, że na obszarze Rezerwatu „Karpaty Wschodnie” funkcja rozwojowa i funkcja wspierania logistycznego były przez kontrolowane parki wypełniane, bowiem ich zakres w znacznej części występuje w zadaniach statutowych tych parków. Funkcje ochronna i wspierania logistycznego realizowane były w strefie centralnej i strefie buforowej Rezerwatu, obejmującej BPN, zaś funkcja rozwojowa przede wszystkim w strefie przejściowej Rezerwatu, zlokalizowanej w dwóch Parkach Krajobrazowych (PK). W ocenie NIK, należyte wypełnianie funkcji ochronnej jest w Rezerwacie utrudnione, bowiem strefa przejściowa w Rezerwacie przylega do strefy centralnej, wbrew określonym w Ramowym Statucie zasadom strefowania.

W ocenie NIK, współpraca w zakresie wspólnie realizowanych przedsięwzięć i zarządzania, pomiędzy polskimi parkami w obrębie Rezerwatu (jak też transgraniczna z parkami po stronie słowackiej i ukraińskiej) miała wymiar bardziej formalny niż praktyczny. Nie stwierdzono współdziałania w zakresie planowania i wykonywania ustawowych zadań, nie podejmowano żadnych przedsięwzięć, realizowanych wspólnie na rzecz Rezerwatu „Karpaty Wschodnie” - ani pomiędzy polskimi parkami, ani w wymiarze transgranicznym, mimo deklaracji wspólnego działania każdej ze stron, tworzących Rezerwat.

Nie ma aktualnej wspólnej mapy, określającej m.in. zakres przestrzenny strefy centralnej, co  kwestionuje kompleksowość dotychczasowego wskazania zasobu gatunków, które winny być w niej chronione. W ocenie NIK, ustalenie granic poszczególnych stref rezerwatu pozwoli na określenie rzeczywistej powierzchni każdej strefy oraz na dokładne określenie przedmiotu i zakresów (standardów) ochrony, jakie na tych obszarach powinny być realizowane.

Z racji braku umocowania prawnego Rezerwatu jego Rada Koordynacyjna, powołana przez dyrektorów tworzących go parków, jest w ocenie NIK organem nieformalnym, bo nieumocowanym w prawodawstwie żadnego z trzech państw, zatem bez szans na skuteczne zarządzanie. Rada nie ma uprawnień i kompetencji - nadanych przez zainteresowane strony - do koordynowania wspólnych przedsięwzięć i projektów oraz skutecznego nadzorowania realizacji zaplanowanych wspólnie zadań na obszarach krajowych części tego Rezerwatu. W sytuacji, gdy ustalenia z Schengen oddzielają część ukraińską od polskiej i słowackiej, a każdy kraj ma na swoich obszarach Rezerwatu odmienne przepisy, kompetencje i systemy finansowania - Rada nie może spełnić wymagań z „Rekomendacji z Pampeluny”, określonych dla organu koordynującego.

Działania BPN podejmowane w ramach krajowej formy ochrony przyrody były tożsame z zadaniami sugerowanymi dla rezerwatu biosfery w „Rekomendacjach z Pampeluny” w celu zapewnienia ochrony bioróżnorodności oraz umożliwienia prowadzenia badań, monitoringu, szkoleń, turystyki i edukacji ekologicznej.

Działania, podejmowane przez PK wchodzące w skład MRB KW, wpisywały się w katalog zadań zalecanych w „Rekomendacjach z Pampeluny” i umożliwiały prowadzenie szkoleń, edukacji ekologicznej i monitoringu oraz sprzyjały zrównoważonym formom rozwoju gospodarczego i dziedzictwa kulturowego.

Współpraca BPN z organami władz samorządowych i innymi instytucjami w pełni zabezpieczała interesy ochrony przyrody Rezerwatu na obszarze tego parku w zakresie określonym w „Ramowym Statucie” i „Rekomendacjach z Pampeluny”, pozwalała też na realizację celów określonych w tych dokumentach. Stwierdzono, że prowadzenie działań kontrolnych z udziałem służb nadleśnictw sprzyjało prawidłowej realizacji zadań ochronnych.

Proponowane zalecenia

NIK nie formułowała wniosków pokontrolnych w zakresie odnoszącym się bezpośrednio do funkcjonowania MRB KW z uwagi na to, że rezerwat biosfery nie został wprowadzony do krajowego porządku prawnego i nie posiada definicji legalnej.

NIK uważa jednak, że wskazane jest podjęcie działań przez Ministra Środowiska w celu zawarcia porozumienia - umowy międzynarodowej - z ministrami właściwymi do spraw ochrony przyrody w Republice Słowackiej i na Ukrainie w sprawie funkcjonowania Rezerwatu. Porozumienie takie byłoby podstawą do powołania organu zarządzającego Rezerwatem, odpowiedzialnego za opracowanie i realizację wspólnych lub skoordynowanych strategii na rzecz ochrony, zgodnie z wymogami UNESCO oraz organu nadzorującego prawidłowość realizacji celów i funkcji Rezerwatu.

Innym, równoległym i niezbędnym działaniem, w ocenie NIK, winna być inicjatywa legislacyjna, mająca na celu wprowadzenie do krajowego porządku prawnego regulacji dot. rezerwatu biosfery, w tym podania legalnej definicji tego pojęcia. Umożliwiłoby to określanie środków finansowych niezbędnych do realizacji zadań w poszczególnych krajach przez wszystkie jednostki wchodzące w skład Rezerwatu. Pozwoliłoby to również na ubieganie się o środki z innych źródeł, w tym również z UE10. Pozyskanie takich środków umożliwiłoby rzeczywistą realizację wspólnych zadań przez partnerów z Ukrainy, Słowacji i Polski.