Najwyższa Izba Kontroli ocenia, że pomimo wydatkowania w latach 2012-2015 (I połowa) na rozwój czytelnictwa środków publicznych w łącznej wysokości 268 mln zł działania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zapewniły wzrostu poziomu czytelnictwa w Polsce. Liczba osób, które przeczytały co najmniej jedną książkę wzrosła z 39% w 2012 r. do 42% w 2014 r., a 58% osób nie przeczytało w 2014 r. żadnej książki (61% w 2012 r.)[1], jednak tendencje te były nietrwałe. W 2015 r. co najmniej jedną książkę przeczytało 37% osób (spadek o 5 pkt proc.), a liczba osób nieczytających wzrosła do 63%[2].
Warunki do rozwoju czytelnictwa stwarzał przede wszystkim wprowadzony przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w październiku 2013 r. Narodowy Program Rozwoju Czytelnictwa na lata 2014-2020 oraz realizowane w jego ramach działania. Dodatkowo, poprzez upowszechnianie i promocję czytelnictwa, jego rozwój wspierały takie instytucje jak: Biblioteka Narodowa, Instytut Książki oraz Narodowe Centrum Kultury. W ramach Narodowego Programu Rozwoju Czytelnictwa na lata 2014-2020, w 2014 r. realizowano 15, a w 2015 r. 20 programów, priorytetów i działań proczytelniczych.
Bardzo ważnym kierunkiem promowania czytelnictwa były działania inicjujące zainteresowanie książką wśród najmłodszych czytelników oraz ich rodzin w formie tzw. „Bookstart”[3], takie jak np. wydanie i dystrybucja książki pt. Pierwsza książka mojego dziecka. Zdaniem NIK właśnie ten kierunek działań promocyjnych wymaga większego zaakcentowania i informowania w społeczeństwie. Badania i wyniki ekspertyz w zakresie czytelnictwa dzieci i młodzieży, wskazują bowiem, że po książki częściej sięgają i czytają właśnie te osoby, które polubiły ich czytanie w dzieciństwie.
NIK zwraca uwagę, że działania upowszechniające czytelnictwo w niewielkim stopniu dotyczyły książek w formie elektronicznej (e-booków i audiobooków). Mimo braku odrębnych działań w tym zakresie w ramach NPRCz, czytelnictwo książek w formie elektronicznej w latach 2012-2014 wzrosło w większym stopniu, niż książek w formie papierowej (o 15 pkt procentowych w przypadku audiobooków i o 5 pkt procentowych w przypadku e-booków). Dlatego też NIK wskazuje na konieczność zainicjowania i intensyfikowania działań związanych z upowszechnianiem i promocją książek w formie elektronicznej.
Zdaniem NIK dotychczasowe działania w zakresie promocji czytelnictwa były niewystarczające. Za wyjątkiem działań realizowanych w latach 2012-2014 przez Narodowe Centrum Kultury (wyłączone w 2014 r. z realizacji NPRCz) oraz Instytut Książki zabrakło stałej i aktywnej promocji czytelnictwa w Internecie, w tym w mediach społecznościowych.
Pomimo przeznaczania znacznych środków budżetowych na wspieranie bibliotek publicznych (w latach 2012-2014 w kwocie ogółem ok. 63,5 mln zł) oraz prowadzenia wielokierunkowych działań wsparcia bibliotek i bibliotekarzy, wciąż odnotowuje się w nich spadek wskaźników czytelniczych. Spadek liczby zarejestrowanych czytelników, liczby wypożyczeń na 100 mieszkańców, zakupu książek w woluminach na 100 mieszkańców nastąpił również w części bibliotek publicznych corocznie dofinansowywanych w ramach programu Zakup nowości wydawniczych do bibliotek w latach 2012-2014 (odpowiednio w 55%, 57%, 42% bibliotek)[4]. Negatywne tendencje potwierdzają także badania przeprowadzone w krajach UE, z których wynika, że w 2013 r. w Polsce tylko ok. 25% badanych korzystało z bibliotek publicznych, podczas gdy w Szwecji - 75%, w Finlandii - 66%, w Danii - 63% badanych.
Zdaniem NIK modernizacja bibliotek publicznych w ramach Priorytetu Biblioteka+. Infrastruktura bibliotek Programu Wieloletniego Kultura+, realizowana w latach 2011-2015, przyczynia się jednak stopniowo do rozwoju bibliotek publicznych i czytelnictwa. Trzeba pamiętać, że jest to długotrwały proces. W modernizowanych w ramach priorytetu bibliotekach nastąpił już nieznaczny wzrost liczby zarejestrowanych czytelników oraz liczby wypożyczeń księgozbioru. W 54% objętych badaniem zmodernizowanych bibliotek wzrosła liczba czytelników, zaś w 29% - liczba wypożyczeń księgozbioru.
W ocenie NIK zapoczątkowana w 2014 r. współpraca bibliotek publicznych i bibliotek szkolnych, w zakresie wykorzystania zakupionych nowości wydawniczych oraz ich promocji wśród dzieci i młodzieży, powinna być stale i w różnych formach rozwijana w przyszłości.
W Ministerstwie oraz instytucjach zarządzających w większości prawidłowo dokonywano oceny wniosków i wyboru beneficjentów oraz terminowo i prawidłowo rozliczano dofinansowania.
NIK stwierdziła jednak nieprawidłowości w zakresie działań realizowanych w latach 2012-2015 (I połowa), w tym w przygotowaniu i realizacji NPRCz zarówno w Ministerstwie, jak i w instytucjach zarządzających (Bibliotece Narodowej oraz Narodowym Centrum Kultury), m.in.:
- Przewodniczący Zespołu do spraw promocji i upowszechniania czytelnictwa, powołanego przez Ministra do opracowania założeń NPRCz, nie składał Ministrowi kwartalnych sprawozdań z wyników prac Zespołu za 2013 i 2014 r., co stanowiło naruszenie § 4 zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 września 2013 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw promocji i upowszechniania czytelnictwa[5].
- Dyrektor Departamentu Mecenatu Państwa MKiDN zaniechał sporządzenia kart oceny instytucji zarządzającej, zawierających ocenę strategiczną i organizacyjną wniosków o dofinansowanie w priorytecie Czasopisma w 2013, 2014 i 2015 r., co było niezgodne z załącznikiem nr 5 do regulaminów priorytetu Czasopisma.
- instytucje zarządzające udzieliły dofinansowania na podstawie wniosków niespełniających wymogów formalnoprawnych, podlegających odrzuceniu: w 2014 r. w ramach programu Zakup nowości wydawniczych do bibliotek w kwocie 116 tys. zł (Biblioteka Narodowa) oraz w 2015 r. w ramach programu Ojczysty - dodaj do ulubionych w kwocie 24 tys. zł (Narodowe Centrum Kultury).
Ponadto NIK sformułowała uwagi, które dotyczyły m.in.:
- zaniechania przez Zespół do spraw promocji i upowszechniania czytelnictwa oceny i weryfikacji programów, priorytetów oraz działań realizowanych przed wprowadzeniem NPRCz oraz nie określenia przez Ministra zadań, obowiązków i uprawnień koordynatora działań NPRCz na lata 2015-2020.
- niewłaściwego zaplanowania przez Ministerstwo i Instytut Książki wskaźników w NPRCz na 2014 i 2015 r. dla trzech priorytetów programu Ministra Promocja literatury i czytelnictwa, tj. Czasopisma, Literatura, Promocja czytelnictwa, które nie mierzyły efektów realizowanych zadań.
- nie określenia przez Ministerstwo wartości wskaźników dla ośmiu priorytetów, programów i działań na 2014 r. i sześciu na 2015 r. oraz niewystarczającego monitorowania efektów priorytetu Czasopisma w latach 2012-2014, tj. za pomocą określonych przez beneficjentów wskaźników projektów, które nie stanowiły oceny efektów rzeczowych priorytetu.
- nie zapewnienia przez Ministra właściwego nadzoru nad ewaluacją NPRCz, poprzez zaniechanie wprowadzenia w Planie badań i ewaluacji rozwoju czytelnictwa na lata 2014-2020 badania realizacji celów i wskaźników mierzących efekty priorytetów programu Ministra Promocja literatury i czytelnictwa, programów własnych, działań oraz zaniechanie ich ewaluacji w Raporcie z badania czytelnictwa i ewaluacji NPRCz za 2014 r.
NIK wskazuje również na ryzyko związane z problemem identyfikacji marki „Narodowy Program Rozwoju Czytelnictwa” oraz rozproszeniem środków publicznych na dofinansowanie działań mających na celu zapewnienie wzrostu czytelnictwa w Polsce. Od 6 października 2015 r. funkcjonują dwa programy rozwoju czytelnictwa pod tą samą nazwą: program Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pn. Narodowy Program Rozwoju Czytelnictwa na lata 2014-2020 oraz opracowany we współpracy z Ministrem Edukacji Narodowej i przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 6 października 2015 r. rządowy program wieloletni pn. Narodowy Program Rozwoju Czytelnictwa na lata 2016-2020, który przewiduje wsparcie bibliotek publicznych oraz bibliotek szkolnych i pedagogicznych. Program przyjęty w dniu 6 października 2015 r. był trzecim projektem programu wieloletniego opracowanym w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego na przestrzeni kilku lat, jednakże pierwszym, który uzyskał akceptację Rady Ministrów, co zdaniem NIK świadczy o niskiej skuteczności działań Ministerstwa w tym zakresie. Funkcjonowanie dwóch odrębnych programów pod tą samą nazwą, w ocenie NIK, stwarza ryzyko braku spójności w realizacji działań na rzecz czytelnictwa.
Uwagi końcowe i wnioski
Czytelnictwo to ważna społeczna aktywność w obszarze kultury i dziedzictwa narodowego. Państwo powinno, więc stwarzać warunki do rozwoju oraz wzrostu czytelnictwa w społeczeństwie.
Jednym z ważnych elementów wpływającym na poprawę stanu czytelnictwa jest promocja czytelnictwa w społeczeństwie. Narodowy Program Rozwoju Czytelnictwa wymaga stałej obecności i promocji we wszystkich kanałach informacyjnych, w szczególności w Internecie i mediach społecznościowych oraz zamieszczania informacji o NPRCz na dofinansowanych ze środków publicznych produktach (efektach rzeczowych). Ponadto w procesie poprawy stanu czytelnictwa niezmiernie ważna jest rola bibliotek publicznych oraz ich ścisła współpraca z bibliotekami szkolnymi, jako podstawowymi miejscami kontaktu czytelnika (dzieci i młodzieży oraz osób dorosłych) z książką.
Zdaniem NIK należy korzystać z dobrych praktyk oraz sposobów promocji czytelnictwa stosowanych w krajach europejskich o wysokim poziomie czytelnictwa i korzystania z bibliotek publicznych, w których realizowane są programy przekazywania pozytywnych wzorców i nawyków czytania dzieciom, zwłaszcza chłopcom (Niemcy - Mój tata czyta na głos, Norwegia - Przeczytaj mi tato!), programy współpracy z trenerami w klubach sportowych (Szwecja).
Dalsza realizacja programów ministerialnych i programu rządowego wspierających rozwój czytelnictwa w Polsce w ocenie NIK wymaga usprawnienia.
Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przy zachowaniu komplementarności działań wobec rządowego programu wieloletniego powinien:
- podjąć działania mające na celu promocję idei czytelnictwa oraz marki „NPRCz” poprzez utworzenie odrębnego portalu internetowego Narodowy Program Rozwoju Czytelnictwa, wspólnego dla programu Ministra i rządowego programu wieloletniego, zawierającego m.in. informacje o realizowanych programach, priorytetach i działaniach proczytelniczych, wydarzeniach czytelniczych i promocyjnych, programach telewizyjnych i radiowych promujących czytanie, polecanych pozycjach książkowych i czasopismach dla dzieci i młodzieży według grup wiekowych, ich rodziców oraz dla osób dorosłych,
- zwiększyć rozpoznawalność w społeczeństwie Narodowego Programu Rozwoju Czytelnictwa i marki „NPRCz” poprzez obowiązkowe zamieszczanie przez beneficjentów informacji o NPRCz, w tym adresu portalu internetowego NPRCz na dofinansowanych produktach (efektach rzeczowych), m.in. nowościach wydawniczych do bibliotek, pozycjach literatury, tytułach czasopism,
- promować czytelnictwo w rodzinach oraz zapewnić wydawanie i dystrybucję książek przeznaczonych dla dzieci najmłodszych (tzw. „Bookstart”),
- zwiększyć aktywność w zakresie promowania czytelnictwa w audycjach telewizyjnych, radiowych oraz w Internecie (w mediach społecznościowych) poprzez angażowanie w akcjach promocyjnych znanych postaci z życia publicznego oraz organizowanie konkursów i gier dla czytelników,
- zapewnić w większym stopniu dofinansowanie książek w formie elektronicznej, w tym promocji czytelnictwa e-booków i słuchania audiobooków.
Ponadto, zdaniem NIK Minister powinien we współpracy z Dyrektorem Biblioteki Narodowej oraz Dyrektorem Instytutu Książki - przeprowadzić ewaluację i dokonać oceny skuteczności realizowanych w ramach NPRCz w latach 2014-2015 programów, priorytetów i działań, obejmujących wsparcie bibliotek publicznych i bibliotekarzy (m.in. priorytetu Partnerstwo publiczno-społeczne, programów Zakup nowości wydawniczych do bibliotek, programów Dyskusyjne Kluby Książki, Programów szkoleń dla bibliotekarzy).
W celu zahamowania w bibliotekach publicznych spadku liczby czytelników, liczby wypożyczeń księgozbioru na zewnątrz oraz udostępnień księgozbioru na miejscu Minister powinien również podjąć działania w zakresie zapewnienia lepszej komunikacji bibliotek z czytelnikami, w tym z dziećmi, młodzieżą i ich rodzicami, opracowania i wprowadzenia mechanizmów stałej współpracy bibliotek publicznych z bibliotekami szkolnymi oraz wspierać niekonwencjonalne działania promujące czytelnictwo (np. książkobus, hapenningi czytelnicze, promocja w środkach komunikacji publicznej, sieciach kinowych, na koncertach i festiwalach muzycznych).
[1] Dane Biblioteki Narodowej na podstawie przeprowadzonych w 2012 i 2014 r. badań czytelnictwa na losowej, ogólnopolskiej, reprezentatywnej próbie 3000 obywateli Polski w wieku 15 lat i więcej.
[2] Dane Biblioteki Narodowej na podstawie przeprowadzonych w listopadzie 2015 r. badań czytelnictwa na ogólnopolskiej, reprezentatywnej próbie 3049 obywateli Polski w wieku 15 lat i więcej.
[3] Z języka angielskiego, w wolnym tłumaczeniu oznacza „książkę na start”, „książkę na początek”.
[4] Spadek wskaźników w bibliotekach publicznych w 2014 r. w stosunku do roku 2013 potwierdzają dane Głównego Urzędu Statystycznego w raporcie Kultura w 2014 r., tj. liczby czytelników (o 2%), liczby wypożyczeń księgozbioru na zewnątrz (o 3%) oraz liczby udostępnień księgozbioru na miejscu (o 12%).
[5] Dz. Urz. MKiDN z 2013 r., poz. 34, dalej: „zarządzenie w sprawie powołania Zespołu do spraw promocji i upowszechniania czytelnictwa”.
