NIK ocenia budżet państwa

Sejmowe wystąpienie Prezesa NIK

Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!

Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli budżet państwa w 2011 roku został wykonany prawidłowo i zgodnie z ustawą budżetową.

Jest to ocena, która wynika z 330 kontroli wykonania budżetu państwa przeprowadzonych w jednostkach sektora finansów publicznych oraz własnych analiz.

Budżet Państwa z 2011 roku

Budżet państwa został zrealizowany lepiej niż zakładano. Dochody były wyższe od zaplanowanych, a wydatki niższe od ustawowego limitu. W rezultacie deficyt budżetu państwa, planowany na 40,2 mld zł wyniósł 25,1 mld zł. Deficyt budżetu środków europejskich był również niższy od limitu ustawowego i wyniósł 12,2 mld zł. Niższe niż planowano deficyty przyczyniły się do ograniczenia dynamiki wzrostu długu publicznego.

Pozytywne są także wyniki audytu sprawozdań budżetowych. Najwyższa Izba Kontroli potwierdza, że sprawozdanie Rady Ministrów przekazuje prawdziwy obraz wykonania budżetu państwa za rok 2011. Stwierdzone przez NIK nieprawidłowości w sprawozdaniach zostały usunięte w trakcie kontroli lub nie miały istotnego znaczenia.

Wysoki Sejmie!

Dobremu wykonaniu budżetu państwa sprzyjała korzystna sytuacja gospodarcza kraju. Gospodarka polska w 2011 r. okazała się odporna na kryzys finansowy w gospodarce światowej.

Wzrost gospodarczy należał do najwyższych wśród państw Unii Europejskiej i w cenach stałych wyniósł 4,3%, wobec prognozowanych 3,5%.

Budżet państwa wykonywany był przy wyższej niż przewidywano inflacji. Średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych wyniósł 4,3%, a zakładano 2,3%. Wysoka inflacja spowodowała, że tempo wzrostu płac realnych było niewielkie. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto było realnie o 1,2% wyższe niż przed rokiem. Średni roczny kurs euro wzrósł w skali roku o 3,1%, a dolara amerykańskiego zmniejszył się nieznacznie. Kursy walut ulegały jednak dużym wahaniom.

Wzrost liczby zatrudnionych w gospodarce narodowej nie zahamował wzrostu liczby bezrobotnych. Stopa bezrobocia na koniec roku 2011 wyniosła 12,5%.

Była ona o 2,6 punktu procentowego wyższa niż zakładano. Mimo wysokiej stopy bezrobocia, w 2011 roku zmniejszone zostały dwukrotnie wydatki z Funduszu Pracy na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu. Ograniczało to zakres prowadzonej polityki aktywizacji bezrobotnych, mimo że Fundusz Pracy dysponował wolnymi środkami.

Wysoki Sejmie!

Pozytywne efekty dla sytuacji finansów publicznych przyniosła konsolidacja fiskalna. Mam tu na myśli ograniczenie wzrostu wydatków budżetu państwa o charakterze uznaniowym, wprowadzenie obowiązku lokowania wolnych środków na rachunku Ministra Finansów, obniżenie składki przekazywanej do Otwartych Funduszy Emerytalnych, zmiany stawek VAT.

W wyniku tych działań wyraźnie zmniejszyła się nierównowaga sektora finansów publicznych. Zmniejszyło się też tempo przyrostu długu publicznego. Ważne jest, żeby tendencje te okazały się trwałe.

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB zmniejszył się z 7,8% w 2010 r. do 5,1% w 2011 r. Na jego zmniejszenie wpłynęła przede wszystkim poprawa wyniku podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym.

Pogorszyła się sytuacja finansowa Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nierównowaga między przychodami i kosztami Funduszu stanowi zagrożenie dla finansów publicznych. Stan Funduszu, w ciągu roku 2011 obniżył się o ponad 5,7 mld zł, mimo zaciągnięcia kredytów, uzyskania nieoprocentowanej pożyczki z budżetu państwa oraz zasilenia środkami Funduszu Rezerwy Demograficznej.

Wysoki Sejmie!

Poprawę stanu ogólnej równowagi finansów publicznych osiągnięto dzięki wysokiemu wzrostowi dochodów przy niskim wzroście wydatków. Wydatki publiczne były realnie niższe niż w roku 2010 o około 0,5%, a dochody wyższe o 5,1%. Zmniejszenie deficytu sektora publicznego wystąpiło w sytuacji, gdy istotna część wzrostu dochodów publicznych spowodowana została czynnikami jednorazowymi oraz napływem środków z budżetu Unii Europejskiej. Oznacza to, że utrzymanie w kolejnych latach dynamiki wzrostu dochodów z roku 2011 nie będzie łatwe.

Tempo przyrostu państwowego długu publicznego wyniosło 9,0% i było niższe niż w 2010 r., kiedy wynosiło 11,9%. Na koniec roku państwowy dług publiczny wyniósł ponad 815 mld zł i w relacji do PKB stanowił 53,5%. Relacja długu do PKB, podobnie jak w 2010 roku, przekroczyła 50%, tj. pierwszy próg „ostrożnościowy” wynikający z ustawy o finansach publicznych.

W roku 2011 przyrost długu, liczonego według metodologii unijnej, był niższy niż w dwóch poprzednich latach. Dług ten stanowił 56,3% PKB i w stosunku do 2010 r. relacja ta uległa zwiększeniu o 1,5 punktu procentowego.

Dla porównania w krajach Unii Europejskiej relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wyniosła 82,5% i była o 2,5 punktu procentowego wyższa niż w roku poprzednim. W 14 krajach Unii Europejskiej relacja ta przekraczała 60%.

Wysoki poziom państwowego długu publicznego pozostaje poważnym zagrożeniem dla stabilności finansów publicznych.

Szczególnej uwagi i analizy wymaga szybko rosnące zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza dużych miast. Niemal niezmienny od ośmiu lat pozostaje poziom zadłużenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Od 2007 r. systematycznie wzrasta różnica między wielkością długu publicznego  liczonego według metodologii krajowej i unijnej. Stosowanie różnych metod ustalania wysokości długu publicznego, a także deficytu sektora finansów publicznych, na potrzeby krajowe i zagraniczne, zniekształca rzeczywisty obraz finansów publicznych.

Wysoki Sejmie!

Prognoza dochodów budżetu państwa na rok 2011 okazała się bardzo trafna. Dochody wyniosły ponad 277 mld zł i były wyższe o 1,6% od planowanych. W porównaniu do roku 2010, dochody były wyższe prawie o 11%. Dochody niepodatkowe były wyższe od planowanych o 15,1%. Decydujący wpływ na uzyskanie wyższych niż planowano dochodów miały wpłaty z zysku NBP.

Dochody podatkowe wyniosły ponad 243 mld zł, a dochody niepodatkowe - ponad 32 mld zł. Najwyższe dochody, podobnie jak w roku poprzednim zrealizowano z tytułu VAT i podatku akcyzowego. Dochody z podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych wykonano na poziomie planowanym.

Najwyższa Izba Kontroli dobrze ocenia pracę w 2011 roku służb podatkowych i Ministerstwa Finansów. Nastąpiła poprawa podstawowych wskaźników efektywności egzekucji zaległości podatkowych.

Kwota wyegzekwowanych zaległości wzrosła o 7,3%, przy wzroście o 3,8% kwoty objętej tytułami wykonawczymi. Poprawił się wskaźnik efektywności egzekucji w urzędach skarbowych. Poprawa wskaźnika efektywności egzekucji nie przyczyniła się jednak do zmniejszenia zaległości podatkowych. Zaległości podatkowe na koniec roku 2011 wyniosły prawie 23 mld zł i w ciągu roku wzrosły o ponad 11%. Przeprowadzone przez NIK kontrole wskazały, że organy podatkowe mają możliwość poprawy skuteczności odzyskiwania należnych podatków przez dokonywanie na szerszą skalę i w odpowiednim czasie ich zabezpieczeń.

Wydatki budżetu państwa były o 10,7 mld zł niższe od kwoty ustalonej w ustawie budżetowej.

Niższe niż planowano były wydatki na koszty obsługi długu publicznego i składkę do budżetu Unii Europejskiej. Nie rozdysponowano w pełni planowanych wydatków ujętych w rezerwach celowych. Wydatki budżetu państwa, w porównaniu do roku 2010, wzrosły tylko o 2,6%, czyli realnie nastąpiło ich obniżenie. Dotyczyło to w głównej mierze wydatków o charakterze uznaniowym.

Na finansowanie i dofinansowanie inwestycji lub zakupów inwestycyjnych z budżetu państwa wydatkowano ponad 16 mld zł, tj. o 2,5% mniej niż w roku 2010. Limit wydatków wykonano w 88,9%. Niepełne wykorzystanie limitu było spowodowane najczęściej nierealnym lub nierzetelnym zaplanowaniem zadań, nieprawidłowościami powstałymi na etapie prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych.

Ponad 64% wydatków bieżących jednostek budżetowych przeznaczono na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń. W porównaniu do roku 2010 w państwowych jednostkach budżetowych, objętych ustawą o kształtowaniu wynagrodzeń, wydatki na wynagrodzenia wzrosły tylko o 1,7%, a przeciętne miesięczne wynagrodzenie o 1,4%.

Oznacza to, że w 2011 r. nastąpił spadek realnych wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych, podczas gdy przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej było realnie wyższe niż w 2010 r.

Najbardziej, spośród grup wydatków, wzrosły koszty obsługi długu publicznego. Wydatki te były o 5,3% wyższe niż w poprzednim roku. Tempo ich wzrostu było jednak niższe niż w roku 2010. Wzrost kosztów obsługi zadłużenia zagranicznego był wyższy niż zadłużenia krajowego, co w głównej mierze wynikało z osłabienia złotego.

Nie występowały trudności w regulowaniu zobowiązań przez państwowe jednostki budżetowe. Na koniec 2011 r. zobowiązania wyniosły 3,3 mld zł, ale ich występowanie jest rzeczą normalną. W porównaniu do roku poprzedniego zobowiązania zmniejszyły się o 6,4%. Zobowiązania wymagalne w kwocie niespełna 6 mln zł były ponad trzykrotnie niższe niż na koniec roku 2010.

Wyższe niż prognozowano dochody i niższe od planowanych wydatki spowodowały, że deficyt budżetu państwa w roku 2011 był, jak już wspomniałem, niższy od limitu ustalonego w ustawie budżetowej i wyniósł 25,1 mld zł. Podobnie jak w latach poprzednich, znaczna część operacji finansowych była ujmowana poza rachunkiem wydatków, a tym samym deficytu. Z rozchodów budżetu państwa przekazano 9,1 mld zł do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na refundację składek do Otwartych Funduszy Emerytalnych oraz udzielono temu funduszowi pożyczki w kwocie 5 mld zł. Taki sposób finansowania transferów, chociaż zgodny z przepisami, zaburza przejrzystość finansów publicznych i powoduje przyrost długu publicznego.

W budżecie środków europejskich na rok 2011 zaplanowano o wiele wyższy wzrost dochodów i wydatków niż w budżecie państwa. Było to działanie ostrożne zapewniające duży margines bezpieczeństwa przy korzystaniu ze środków Unii Europejskiej. Zrealizowano prawie 49 mld zł dochodów i wydatkowano ponad 60 mld zł. W porównaniu do roku 2010 dochody te wzrosły o prawie 29%, a wydatki o ponad 26%. Niższa niż zaplanowano realizacja dochodów wynikała z niewykonania planowanych wydatków podlegających refundacji oraz decyzji Ministra Finansów o pozostawieniu środków na rachunkach programowych, a także z opóźnień w realizacji wydatków w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013.

Deficyt w budżecie środków europejskich w kwocie ponad 12 mld zł wystąpił w sytuacji, gdy na rachunkach programowych na 31 grudnia 2011 r. pozostawała kwota ponad 14 mld zł (3,2 mld euro) z tytułu refundacji poniesionych wcześniej wydatków.  Mimo to, część płatności została sfinansowana z rozchodów budżetu państwa. Oznacza to, że budżet środków europejskich w 2011 roku mógł być nawet zrównoważony.

Saldo bieżących rozliczeń Polski z Unią Europejską w 2011 r., po raz kolejny było dodatnie i wyższe niż w roku poprzednim. Wyniosło ono 10,5 mld euro. Z budżetu Unii Europejskiej Polska otrzymała 14,3 mld euro, a do budżetu Unii Europejskiej wpłaciła 3,8 mld euro.

Z otrzymanych środków 7,8 mld euro przekazano na płatności dotyczące programów Narodowej Strategii Spójności a 4,3 mld euro na Wspólną Politykę Rolną, w tym 2,4 mld euro na płatności bezpośrednie.

Wysoki Sejmie!

Łączne dochody budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich wyniosły 326 mld zł i były wyższe niż w 2010 r. o 13%, a wydatki 363 mld zł, tj. o 6% więcej niż w roku poprzednim. Deficyt wyniósł w sumie ponad 37 mld zł i był o 32,1% niższy niż w 2010 r. Zmniejszenie deficytu wpłynęło na obniżenie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.

Potrzeby pożyczkowe netto budżetu państwa okazały się ponad dwukrotnie niższe niż w 2010 r. i dwukrotnie niższe od kwoty planowanej. Głównymi ich składowymi były nadal deficyty budżetu państwa i budżetu środków europejskich, refundacja Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych składek przekazywanych do Otwartych Funduszy Emerytalnych oraz sfinansowanie pożyczki dla FUS na uzupełnienie środków na wypłaty świadczeń gwarantowanych przez państwo.

W wyniku obniżenia składki, na rzecz OFE przekazano o 8,8 mld zł mniej niż planowano. Oznaczało to zmniejszenie potrzeb pożyczkowych i obniżenie wysokości długu publicznego.

Zmniejszająco na potrzeby pożyczkowe oddziaływało także wykorzystanie środków pozyskanych na zarządzanie płynnością, które zastąpiły emisję skarbowych papierów wartościowych. Pozytywny wpływ konsolidacji środków na obniżenie długu w roku 2011 został oszacowany na ponad 23 mld zł. Naszym zdaniem konsolidacja nie spowodowała utrudnień w gospodarce finansowej jednostek sektora finansów publicznych, które przekazały czasowo wolne środki Ministrowi Finansów.

Minister Finansów zapewnił finansowanie potrzeb pożyczkowych w pełnej wysokości. Stan wszystkich środków zgromadzonych na rachunkach złotowych i walutowych budżetu państwa wyniósł na koniec roku prawie 32 mld zł. Poziom tych środków pokrywał około 90% deficytu budżetu państwa zaplanowanego na rok 2012.

Wysoki Sejmie!

NIK przeprowadziła kontrolę wykonania budżetu państwa w 330 jednostkach. Skontrolowaliśmy 93 dysponentów części budżetowych oraz wybranych dysponentów niższego stopnia, w tym dysponentów realizujących programy finansowane z udziałem środków europejskich. Kontrolowane były państwowe fundusze celowe, agencje wykonawcze, państwowe osoby prawne oraz wybrane jednostki samorządu terytorialnego. W 39 częściach budżetu państwa zakres kontroli był mniejszy niż w pozostałych. Były to części, które w ostatnich trzech latach otrzymały ocenę pozytywną wykonania budżetu państwa i pozytywną opinię o ewidencji księgowej lub których udział wydatków w wydatkach budżetu państwa ogółem był niewielki.

Badanie ksiąg rachunkowych przeprowadziliśmy w 193 podmiotach. Wydatki zostały wybrane do kontroli w większości podmiotów kontrolowanych z zastosowaniem metody monetarnej. Zbadano około 30.000 dowodów księgowych o łącznej wartości transakcji prawie 8 mld zł. Sprawdzana była też legalność, celowość i gospodarność tych wydatków.

Skala i waga nieprawidłowości stwierdzonych w wykonaniu budżetu, podobnie jak w ostatnich latach, nie była duża. Najczęściej polegały one na przekroczeniu upoważnień do dokonywania wydatków, nieegzekwowaniu zwrotu niewykorzystanych dotacji, nierzetelnym planowaniu dochodów i wydatków, niedochodzeniu należności budżetowych, nieprzestrzeganiu procedur w postępowaniach o udzielanie zamówień publicznych, błędach w prowadzeniu ksiąg rachunkowych i sporządzaniu sprawozdań budżetowych.

Wyniki kontroli zostały przedstawione w 92 informacjach przekazanych właściwym komisjom sejmowym. W ogólnej liczbie ocen przeważają, podobnie jak w roku poprzednim, oceny pozytywne. Negatywnie oceniliśmy tylko wykonanie planu finansowego Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych, z uwagi na niski stopień realizacji zadań ustawowych. Naszym zdaniem wątpliwa jest zasadność istnienia tego Funduszu.

Przeprowadziliśmy także kontrolę wdrażania budżetu w układzie zadaniowym. Zdaniem NIK, brak bezpośredniego powiązania procesu planowania i monitorowania zadań z odpowiedzialnością za ich realizację, ogranicza możliwość osiągnięcia celów wdrożenia budżetu zadaniowego, w tym przede wszystkim zwiększenia efektywności zarządzania i wydatkowania środków publicznych. Istnieje wysokie ryzyko, że proces wdrażania układu zadaniowego nie zakończy się do 31 grudnia 2012 r.

Wysoki Sejmie!

Realizację założeń polityki pieniężnej NIK oceniła pozytywnie. Organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Rada Polityki Pieniężnej podejmowały działania zgodne z uchwalonymi Założeniami Polityki Pieniężnej, odpowiednio do występującej sytuacji.

Kontynuowano realizację ciągłego celu inflacyjnego ustalonego na poziomie 2,5% z symetrycznym przedziałem odchyleń plus minus jeden punkt procentowy. Inflacja kształtowała się powyżej celu inflacyjnego, jak i powyżej górnej granicy przedziału odchyleń od celu. W poszczególnych miesiącach wynosiła od 3,6% do 5%. Średnioroczna inflacja wyniosła 4,3%. Największy wpływ na jej wzrost miały ceny żywności, nośników energii i paliw. Czynniki te o charakterze podażowym i zewnętrznym, pozostawały poza bezpośrednim oddziaływaniem krajowej polityki pieniężnej.

Pani Marszałek! Wysoki Sejmie!

Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w czerwcu podjęło uchwalę, w której wyraziło pozytywną opinię w sprawie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium za rok 2011.

Oceniając pozytywnie wykonanie budżetu państwa w 2011 roku oraz rozpoczęte reformy systemowe, Kolegium NIK uznało, że podjęte przez rząd działania, choć idą w dobrym kierunku, to  wciąż są niewystarczające do rozwiązania występujących problemów. Dlatego też dalsze reformowanie finansów publicznych powinno być kontynuowane.

Dziękuję za uwagę.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
24 lipca 2012 15:04
Data publikacji:
25 lipca 2012 09:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
05 lipca 2013 08:56
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie