NIK o pakiecie dla średnich miast

Pakiet dla średnich miast z punktu organizacyjnego był realizowany na ogół zgodnie z przyjętymi założeniami: wprowadzono preferencje dla średnich miast w dostępie do środków finansowych i instrumentów rozwojowych. Jednak nie w pełni osiągano oczekiwane efekty. W szczególności NIK negatywnie oceniła nierozpoczęcie przez Agencję Rozwoju Przemysłu S.A. realizacji Programu Industria, jednego z dziewięciu działań wchodzących w skład Pakietu. Ponadto Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości rozdysponowała tylko 34 proc. planowanego w ramach Pakietu wsparcia z funduszy unijnych dla beneficjentów z miast średnich, głównie z powodu niskiego zainteresowania przedsiębiorców środkami na badania i wdrażanie innowacji. Z badania kwestionariuszowego wynika, że ponad połowa miast średnich nie skorzystała z żadnej formy wsparcia w ramach Pakietu, głównie ze względu na niedopasowanie wsparcia do ich potrzeb lub z powodu niezakwalifikowania projektu do dofinansowania.

Pakiet dla średnich miast jest jednym ze strategicznych projektów Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR). Jego celem jest odbudowa potencjału średnich miast, które tracą funkcje społeczno-gospodarcze oraz wzmocnienie ich roli jako ważnych centrów aktywności społeczno-gospodarczej. Ma to przyczynić się do bardziej zrównoważonego rozwoju kraju. Pakiet miał na celu m.in. pomoc lokalnym i zewnętrznym firmom planującym przeniesienie działalności do miast średnich, co w konsekwencji miało podnieść atrakcyjność tych miast dla biznesu. Pakiet dla średnich miast obejmuje miasta powyżej 20 tys. mieszkańców oraz miasta powyżej 15 tys. mieszkańców będące siedzibami powiatów z wyłączeniem miast wojewódzkich – obecnie 255 lokalizacji. Na szczególne wsparcie mogły liczyć 122 ośrodki, które zgodnie z analizą Polskiej Akademii Nauk w największym stopniu zagrożone były utratą funkcji społeczno-gospodarczych.

Pakiet zakładał realizację szeregu skoordynowanych działań na rzecz średnich miast. Przewidywał m.in.:

  • wsparcie innowacyjnych projektów przedsiębiorstw,
  • zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej miast średnich dla potencjalnych inwestorów,
  • podnoszenie jakości kapitału ludzkiego oraz pobudzanie lokalnych inicjatyw gospodarczych i społecznych, mieszkalnictwa,
  • wsparcie inwestycji samorządowych o charakterze prorozwojowym na zasadach oferowanych w ramach programów krajowych oraz instrumentów kapitałowych Polskiego Funduszu Rozwoju.

Na realizację zaplanowano znaczne środki m.in. z funduszy Unii Europejskiej, innych źródeł wsparcia zagranicznego, ze środków budżetu państwa oraz ze środków własnych Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. (ARP S.A.). Realizację Pakietu przewidziano w dwóch fazach – pierwszej w latach 2017-2023, drugiej od 2020 r.

NIK skontrolowała: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPR, Ministerstwo), Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), Agencję Rozwoju Przemysłu S.A., Sąd Okręgowy w Nowym Sączu, Starostwo w Lidzbarku Warmińskim oraz 11 beneficjentów realizujących projekty współfinansowane z funduszy UE w ramach Pakietu.

Kontrola objęła okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2020 r.

Jednostki objęte kontrolą NIK (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Jednostki objęte kontrolą NIK

  • Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej
  • Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości
  • Agencja Rozwoju Przemysłu Spółka Akcyjna
  • Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo- Usługowe „Anna" Wojciech Bogucki
  • „Lamintex" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
  • Sąd Okręgowy w Nowym Sączu
  • KZWM „Ogniochron" Spółka Akcyjna
  • „Sulimar" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
  • Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo- -Usługowe „FOL-POL" Jacek Borowski
  • Zakład Mechaniczny „Eltech" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
  • Starostwo Powiatowe w Lidzbarku Warmińskim
  • Fabryka Maszyn Spożywczych „Spomasz" Pleszew Spółka Akcyjna
  • Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe „Ewa" Spółka Akcyjna
  • „Bratex" Dachy Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa
  • „Poltra" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
  • „Amberline" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością

Źródło: opracowanie własne NIK

Najważniejsze ustalenia kontroli

Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego odpowiednio zorganizował przygotowanie i rozpoczęcie wdrażania Pakietu dla średnich miast. Należy zauważyć, że mimo upływu trzech lat wdrażania Pakietu nie rozpoczęto realizacji Programu Industria, który miała przygotować ARP S.A.

Kontrola wykazała, że w Ministerstwie nie ustanowiono jednolitych procedur koordynacji oraz zasad monitorowania i sprawozdawczości poszczególnych elementów Pakietu. Monitoring i sprawozdawczość dotyczące projektów finansowanych z funduszy unijnych w ramach prowadzone były zgodnie z przepisami i wytycznymi dotyczącymi tych funduszy. Monitoring strategiczny i operacyjny realizacji Pakietu miał być prowadzony za pomocą jednego narzędzia teleinformatycznego – systemu MonAliZa. NIK stwierdziła, że Ministerstwo nierzetelnie ujmowało dane w kwartalnych i rocznych sprawozdaniach w systemie MonAliZa. Poza tym nie opracowano części dokumentów projektowych, wymaganych obowiązującymi w MFiPR zasadami zarządzania projektami.

Działania Pakietu, w tym proces wyboru i rozliczenia projektów finansowanych z UE, były na ogół realizowane prawidłowo, choć odnotowano niski postęp finansowy w realizacji niektórych działań Pakietu. Jednostki organizujące nabory ukierunkowane na wsparcie beneficjentów z miast średnich (ARP S.A., PARP), należycie wywiązywały się z obowiązków monitorowania i sprawozdawania z postępu na poziomie zarządzanych przez nie działań w ramach Pakietu. Skontrolowane projekty beneficjentów działań Pakietu były na ogół realizowane gospodarnie i zgodnie z przepisami oraz umowami. Stwierdzone nieprawidłowości nie miały zasadniczego wpływu na ich realizację. Ze względu na pandemię COVID-19 realizacja 70% tych projektów została przedłużona.

Wskaźniki realizacji celów Pakietu zostały osiągnięte, jednak odnosiły się one tylko do wprowadzenia preferencji dla miast średnich i beneficjentów z ich terenów w dostępie do środków finansowych, narzędzi i instrumentów przyczyniających się do realizacji celów rozwojowych. Preferencje te wpłynęły na zwiększenie w średnich miastach liczby inwestycji i wartości projektów finansowanych z funduszy UE. W niskim stopniu wykorzystano jednak wsparcie z unijnych funduszy na wdrażanie innowacji (w Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości rozdysponowano 34% środków), z uwagi na nieduże zainteresowanie przedsiębiorców ze średnich miast takim wsparciem.

Stan realizacji poszczególnych działań Pakietu

Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej wskazywało dziewięć przedsięwzięć realizowanych w ramach Pakietu:

  1. Miasta średnie w Funduszach Europejskich (zaplanowano kwotę 3 476 800,0 tys. zł),
  2. spotkania przedinwestycyjne Polskiego Funduszu Rozwoju i Fundusz Inwestycji Samorządowych (zaplanowano kwotę 371,1 tys. zł),
  3. Nowa Polityka Strefowa – Polska Strefa Inwestycji,
  4. rozwój sektora nowoczesnych usług dla biznesu w średnich miastach (zaplanowano 116,9 tys. zł),
  5. Program Fabryka i Program Industria (zaplanowano 84 000,0 tys. zł),
  6. Partnerska Inicjatywa Miast,
  7. wsparcie dla projektów realizowanych w formule Partnerstwa Publiczno-Prywatnego,
  8. konkurs Human Smart Cities (dla 15 miast średnich zaplanowano kwotę 25 072,9 tys. zł),
  9. Program Rozwój Lokalny (zaplanowano kwotę 117 600,0 tys. euro, tj. ok. 535 550 tys. zł, głownie ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego na lata 2014-2021).
Pakiet dla średnich miast – rodzaje beneficjentów (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Pakiet dla średnich miast – rodzaje beneficjentów

  • Miasta średnie w Funduszach Europejskich: miasta średnie, przedsiębiorcy, uczelnie, fundacje/stowarzyszenia, spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe
  • Spotkania przedinwestycyjne Polskiego Funduszu Rozwoju i Fundusz Inwestycji Samorządowych: miasta średnie
  • Nowa Polityka Strefowa – Polska Strefa Inwestycji: przedsiębiorcy
  • Rozwój sektora nowoczesnych usług dla biznesu w średnich miastach: miasta średnie, uczelnie
  • Program Fabryka i Program Industria: miasta średnie
  • Konkurs Human Smart Cities: miasta średnie
  • Program Rozwój lokalny: miasta średnie

Źródło: Opracowanie własne NIK

Kontrola NIK objęła sześć z dziewięciu przedsięwzięć: Miasta średnie w Funduszach Europejskich, Polską Strefę Inwestycji, rozwój sektora nowoczesnych usług dla biznesu w średnich miastach, Programy: Fabryka i Industria, konkurs Human Smart Cities oraz program Rozwój lokalny. Dwa działania, tj. Partnerska Inicjatywa Miast oraz wsparcie dla projektów realizowanych w formule Partnerstwa Publiczno-Prywatnego miały charakter komplementarny do Pakietu i były realizowane w ramach odrębnych projektów SOR.

Zakończono już realizację trzech z dziewięciu inicjatyw Pakietu dotyczących:

  • spotkań przedinwestycyjnych z Polskim Funduszem Rozwoju,
  • rozwoju sektora nowoczesnych usług dla biznesu w średnich miastach,
  • promocji strategicznego projektu SOR pt. Partnerska Inicjatywa Miast.

Pozostałe sześć inicjatyw było w trakcie realizacji.

Miasta średnie w Funduszach Europejskich

W ramach działania „Miasta średnie w Funduszach Europejskich” wprowadzono preferencje w postaci dodatkowego kryterium dostępu dla beneficjentów (np. lokalizacja na terenie miast średnich lub gmin ościennych) oraz przeprowadzano nabory przeznaczone wyłącznie dla beneficjentów z miast średnich lub gmin ościennych (tzw. nabory dedykowane) w czterech programach operacyjnych: Programie Operacyjnym Polska Wschodnia, Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, Programie Operacyjnym Inteligentny Rozwój, Programie Operacyjnym Wiedza Edukacja Rozwój. W ramach tego działania na wsparcie beneficjentów z miast średnich i gmin ościennych zaplanowano 3 476 800,0 tys. zł, z czego wykorzystano 1 446 900,0 tys. zł, tj. 41,6% zaplanowanej kwoty. Główną przyczyną niewykorzystania środków był brak zainteresowania przedsiębiorców z obszarów miast średnich wsparciem projektów z zakresu badań i rozwoju (B+R). Dane te wskazują, że ww. wsparcie z Pakietu w ramach działania „Miasta średnie w Funduszach Europejskich” może nie zostać w pełni wykorzystane.

Wsparcie z krajowych programów operacyjnych w ramach Pakietu średnich miast (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Wsparcie z krajowych programów operacyjnych w ramach Pakietu średnich miast (wg stanu na 30 listopada 2020 r.)

Wsparcie ogółem: zaplanowane - 3476,8 mln zł, wykorzystane 1446,9 mln zł.

  • POIR – Program Operacyjny Inteligentny Rozwój: zaplanowane - 1800 mln zł, wykorzystane - 469,2 mln zł;
  • POIŚ – Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko: zaplanowane - 998 mln zł, wykorzystane - 678,9 mln zł;
  • POWER – Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój: zaplanowane - 418,8 mln zł, wykorzystane - 152,5 mln zł;
  • POPW – Program Operacyjny Polska Wschodnia: zaplanowane - 260 mln zł, wykorzystane - 146,3 mln zł;

Źródło: Opracowanie własne NIK

Spotkania przedinwestycyjne Polskiego Funduszu Rozwoju (PFR) i Fundusz Inwestycji Samorządowych (FIS)

Cel zadania został zrealizowany. Było nim zwiększenie udziału miast średnich w FIS, zarządzanym przez PFR. Wszystkie średnie miasta zostały zaproszone do przedstawienia jednej lub dwóch inwestycji, które miały być poddane analizie eksperckiej PFR pod kątem m.in. możliwych źródeł finansowania. 147 miast zgłosiło 270 inwestycji. Wszystkie miasta miały możliwość odbycia spotkania z ekspertami PFR. Według stanu na 31 października 2020 r. zawarto 5 umów dotyczących nabycia przez PFR udziałów w spółkach komunalnych, dzięki którym miasta pozyskały fundusze na inwestycje:

  • Sądeckie Wodociągi (Nowy Sącz),
  • Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Limanowej (Limanowa),
  • Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Gdyni (Gdynia, Rumia, Reda, Wejherowo),
  • Miejski Zarząd Budynków w Wałbrzychu (Wałbrzych),
  • Tarnobrzeskie Wodociągi (Tarnobrzeg).

Nowa Polityka Strefowa – Polska Strefa Inwestycji (PSI)

Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji zmieniła w 2018 r. dotychczasowe zasady udzielania przedsiębiorcom wsparcia, w postaci ulg podatkowych dla nowych inwestycji. W ramach nowej polityki strefowej (tzw. Polskiej Strefy Inwestycji) zwolnienia podatkowe dostępne są na obszarze całej Polski i uzależnione są od spełnienia odpowiednich kryteriów ilościowych i jakościowych. Wprowadzono preferencje dotyczące 122 miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze. Działanie PSI realizowała m.in. ARP S.A. Spośród 109 przedsiębiorców, uczestniczących w PSI na zarządzanych przez nią dwóch obszarach specjalnych stref ekonomicznych, 35 realizowało projekty w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu nowych inwestycji (na obszarach 18 miast wytypowanych do wsparcia w ramach Pakietu). Szczegółowe badanie dwóch projektów  wykazało, że decyzje ministra właściwego do spraw gospodarki o udzieleniu wsparcia spełniały wymogi określone w ustawie o wspieraniu nowych inwestycji.

Rozwój sektora nowoczesnych usług dla biznesu w średnich miastach

Przedsięwzięcie zostało w pełni zrealizowane. Na podstawie rekomendacji z raportu dotyczącego potencjału inwestycyjnego miast średnich, przygotowanego przez Związek Liderów Sektora Usług Biznesowych, sfinansowanego ze środków z POWER w ramach Pakietu , udzielono wsparcia 33 Państwowym Wyższym Szkołom Zawodowym na programy kształcenia dostosowane do potrzeb rynku pracy.

Program Fabryka

Głównym celem Programu Fabryka wdrażanego przez ARP S.A. miała być aktywizacja potencjałów miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze poprzez zapewnienie warunków rozwoju dla firm sektora nowoczesnych usług biznesowych. Przeprowadzono spotkania z władzami wytypowanych wcześniej miast 38 spośród 122 miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze, których celem było zaprezentowanie założeń Programu i sprawdzenie zainteresowania oraz woli współpracy samorządów przy realizacji tego typu inwestycji. Po uzyskaniu zgody Zarządu ARP S.A., z sześcioma miastami średnimi, które rokowały najszybsze rozpoczęcie inwestycji (Łomżą, Mielcem, Zamościem, Stalową Wolą, Elblągiem i Włocławkiem) podpisano listy intencyjne. Wspólne inwestycje, polegające na budowie powierzchni biurowo-usługowych, rozpoczęto pod koniec 2019 r. tylko z dwoma miastami (Elblągiem i Stalową Wolą). Zaawansowanie tych inwestycji do zakończenia kontroli było niewielkie. Ponadto, w ramach ww. Programu, ARP S.A. realizowała bezpośrednio projekt „Fabryka Broni w Radomiu”, dotyczący utworzenia nowych powierzchni biurowo-usługowych.

Program Industria

Do zakończenia kontroli (23 grudnia 2020 r.), pomimo upływu trzech lat od rozpoczęcia realizacji Pakietu dla średnich miast, ARP S.A. nie podjęła decyzji o przyjęciu Programu Industria do realizacji, co NIK oceniła negatywnie. Według wyjaśnień Agencji, przyczyną była epidemia COVID-19 i włączenie Agencji w działania mające na celu przeciwdziałanie skutkom COVID-19. NIK zwraca uwagę, że Agencja podjęła prace nad Programem Industria dopiero w 2019 r., mimo że Pakiet dla średnich miast był realizowany już od dwóch lat, tak więc przyczyną zwłoki nie mogła być wyłącznie epidemia COVID-19. Nieprzyjęcie Programu oznacza brak wsparcia ARP S.A. dla inwestycji w wytypowanych miastach średnich.

Partnerska Inicjatywa Miast

W przypadku tej inicjatywy działania Ministerstwa polegały jedynie na promowaniu wśród potencjalnych beneficjentów możliwości uczestnictwa miast średnich w tym projekcie. Partnerska Inicjatywa Miast jest odrębnym od Pakietu dla średnich miast projektem strategicznym SOR, dotyczącym rozwoju zrównoważonego.

Konkurs Human Smart Cities

Projekty w miastach średnich, tracących funkcje społeczno-gospodarcze otrzymały dodatkowe punkty w ramach konkursu dotacji, ogłoszonego przez Ministerstwo w lipcu 2017 r. pn. „Inteligentne miasta współtworzone przez mieszkańców”, finansowanego ze środków Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna. Według informacji na 31 października 2020 r. umowy na łączną kwotę dofinansowania z funduszy UE prawie 24 mln zł podpisano z 14 spośród 15 wyłonionych w konkursie miastami średnimi. Termin zakończenia realizacji projektów przewidziano w 2022 r.

Program Rozwój Lokalny

W dniu zakończenia kontroli NIK w Ministerstwie trwała ocena kompletnych propozycji projektów (II etap konkursu), a wybór miast do dofinansowania przewidywany był w I kwartale 2021 r. Pierwszy etap konkursu został przeprowadzony i rozstrzygnięty prawidłowo. Etap ten był dostępny dla wszystkich 255 miast średnich, przy czym 122 miasta średnie tracące funkcje społeczno-gospodarcze otrzymały w nim dodatkowe punkty przy ocenie merytorycznej. Wpłynęło 212 zarysów projektów z miast średnich, spośród których do kolejnego etapu wybrano koncepcje rozwojowe z 54 miast oraz wskazano 13 miast na liście rezerwowej. Miasta złożyły tzw. Kompletne Propozycje Projektów terminowo.

Badanie kwestionariuszowe 255 miast średnich, dotyczące wsparcia z Pakietu

W celu pozyskania informacji i opinii prezydentów i burmistrzów miast średnich na temat korzystania ze wsparcia w ramach Pakietu, NIK skierowała do wszystkich 255 miast zapytanie w formie elektronicznego kwestionariusza. Odpowiedziało 215 miast. 100 miast zadeklarowało skorzystanie przynajmniej z jednego działania w ramach Pakietu. Pozostałe 115 miast średnich (tj. 53%) nie skorzystało z żadnej formy wsparcia, głównie z powodu niezakwalifikowania się projektu do dofinansowania lub ze względu na niedopasowanie wsparcia do ich potrzeb.

Korzystanie przez miasta średnie z form wsparcia w ramach Pakietu wg badania kwestionariuszowego. (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Korzystanie przez miasta średnie z form wsparcia w ramach Pakietu wg badania kwestionariuszowego

  • 53,5% - nie korzystały
  • 22,8% - korzystały z jednego działania
  • 14,4% - korzystały z dwóch działań
  • 9,3% - korzystały z trzech lub więcej działań

Źródło: Opracowanie własne NIK

Spośród miast średnich, które uzyskały wsparcie w ramach Pakietu, największym zainteresowaniem cieszyły się: Program Rozwój lokalny (67 miast średnich), spotkania przedinwestycyjne PFR (32 miasta) oraz Human Smart Cities (27 miast). Najczęstszą przyczyną niekorzystania z pozostałych działań/programów w ramach Pakietu było nie spełnianie potrzeb miasta przez zakres wsparcia pozostałych działań Pakietu (59 odpowiedzi) oraz nie zakwalifikowanie miasta do wsparcia pomimo jego zgłoszenia (40 miast średnich).

Najważniejsze wnioski

Do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej NIK wnioskowała m.in. o zapewnienie kontynuacji i rozważenie rozszerzenia obszarów wsparcia dla średnich miast w kolejnych latach po przeprowadzeniu konsultacji z przedstawicielami miast średnich oraz zapewnienie szerokiej informacji o zakresie możliwego wsparcia w kolejnych latach.

Do Prezesa Zarządu Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. NIK wnioskowała o przeanalizowanie możliwości przyspieszenia prac nad Programem Industria mającym na celu wsparcie miast średnich.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
26 lipca 2021 12:54
Data publikacji:
27 lipca 2021 08:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
09 sierpnia 2021 15:59
Ostatnio zmieniał/a:
Marta Połczyńska

Przeczytaj treść ponownie