Raport o systemowych ograniczeniach niezależności Najwyższej Izby Kontroli

IDI (z ang. INTOSAI Development Initiative) - niezależny organ międzynarodowej organizacji zrzeszającej instytucje i urzędy kontrolne z całego świata INTOSAI. W ramach Inicjatywy na rzecz rozwoju w Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli INTOSAI ukończył prace nad raportem o systemowych ograniczeniach niezależności NIK dokonywanych przez najważniejsze instytucje państwa polskiego.

Transkrypcja materiału wideo

Wnioski z raportu są druzgocące. Międzynarodowy zespół ekspertów na podstawie zebranych stanowisk i dowodów, analizy przepisów prawa i stanów faktycznych ustalił, że w Polsce powstało zagrożenie naruszenia szeregu istotnych zasad przyjętych w Meksykańskiej Deklaracji Niezależności Najwyższych Organów Kontroli [INTOSAI P-10]. Mowa łącznie o czterech zasadach, tj.

  • Zasada 2 - Niezależności – rozumianej jako niezależność szefów NOK (Najwyższych Organów Kontroli) i członków instytucji kolegialnych, w tym bezpieczeństwo kadencji i immunitet,
  • Zasada 3 - Swobody wykonywania zadań ustawowych - szeroki mandat i swoboda w wykonywaniu funkcji NOK,
  • Zasada 4 - Nieograniczonego dostępu do informacji w toku kontroli,
  • Zasada 8 - Autonomii finansowej i zarządczej/administracyjnej oraz dostępności odpowiednich zasobów ludzkich, materialnych i pieniężnych,

co jest najgorszym wynikiem w dotychczasowej historii funkcjonowania mechanizmu Szybkiej Obrony Niezależności Najwyższych Organów Kontroli – SIRAM.

W ocenie IDI doszło do naruszenia zasad niezależnej kontroli państwowej. W raporcie zwrócono uwagę, że zagrożeniem dla sprawnego funkcjonowania kontroli państwowej w Polsce są następujące kwestie:

Znaczne opóźnienia w wyborze członków Kolegium NIK i Dyrektora Generalnego NIK

Zwrócono uwagę na fakt niepowoływania w skład Kolegium NIK kandydatów zgłaszanych przez Prezesa NIK Mariana Banasia oraz brak powołania Dyrektora Generalnego NIK. W okresie od 30 sierpnia 2019 roku do 11 lipca 2022 roku, Prezes NIK Marian Banaś dziewięć razy zwracał się do Marszałka Sejmu i złożył 34 wnioski o powołanie nowych członków Kolegium NIK. Tylko siedmiu kandydatów uzyskało pozytywne opinie Komisji Kontroli Państwowej i w konsekwencji zostało powołanych przez Marszałka Sejmu do Kolegium NIK. Prezes NIK zwracał się także z wnioskiem o wyrażenie zgody na powołanie Dyrektora Generalnego NIK. W tym wypadku Marszałek Sejmu skierowała wniosek do sejmowej komisji ds. kontroli państwowej w celu wyrażenia przez komisję opinii o zgłoszonym przez Prezesa NIK kandydacie. Tymczasem ustawa o NIK w art. 21 ust. 2 stanowi, że „Prezes Najwyższej Izby Kontroli, za zgodą Marszałka Sejmu powołuje i odwołuje Dyrektora Generalnego...”. Zatem kandydat na stanowisko Dyrektora Generalnego nie podlega opinii sejmowej komisji ds. kontroli państwowej. Na podstawie negatywnej opinii ww. komisji, w dniu 23 lutego 2022 Marszałek Sejmu odrzuciła wniosek Prezesa NIK o powołanie Dyrektora Generalnego NIK.

Z raportu IDI możemy się dowiedzieć, że powyższe działania uniemożliwiają NIK sprawne realizowanie konstytucyjnych i ustawowych powinności opartych na poszanowaniu zasady niezależności. Powyżej wskazana ingerencja w działalność NIK godzi tym samym w praworządność. Wakat na stanowisku Dyrektora Generalnego NIK powoduje, że większość zadań naturalnie przypisanych temu stanowisku, wykonuje Prezes NIK. Oznacza to nadmierne obciążenie Prezesa NIK obowiązkami z obszaru wewnętrznego funkcjonowania Izby, które nie są związane z istotą działania NIK, czyli z kontrolą państwową.

Ingerencja w czynności kontrolne realizowane przez kontrolerów NIK

Zespół badający sprawę w ramach mechanizmu Szybkiej Obrony Niezależności Najwyższych Organów Kontroli – SIRAM zwrócił uwagę także na przypadki ograniczeń jakie napotykają kontrolerzy NIK w przeprowadzaniu kontroli. Chodzi o przypadki utrudniania i udaremniania kontroli w sprawach cieszących się szczególnym zainteresowaniem opinii publicznej. Raport skupia się na dwóch kontrolach P/22/013 Realizacja działań w zakresie poprawy bezpieczeństwa paliwowego w sektorze naftowym oraz P/22/012 Wybrane wydatki spółek z udziałem Skarbu Państwa i fundacji tworzonych przez te spółki oraz gospodarka finansowa i realizacja celów statutowych fundacji tworzonych przez te spółki. Przypadki tych kontroli były szeroko omawiane podczas posiedzenia komisji sejmowej ds. kontroli państwowej i dotyczyły kwestii odmowy udostępnienia poszczególnych dokumentów przez jednostki kontrolowane w ramach kontroli realizowanych między innymi w PKN Orlen i podmiotach powiązanych. Mimo jednoznacznych opinii przedstawicieli doktryny prawa, orzeczeń sądowych i zasad logicznego rozumowania, część dokumentów nadal nie została udostępniona kontrolerom NIK. Zapis przebiegu posiedzenia jest dostępny na stronie sejmowej[1].

Konkluzje raportu IDI bezpośrednio odnoszą się do powyższych problemów. Ograniczenia z jakimi borykają się kontrolerzy NIK we wskazanych kontrolach, według oceny IDI, stanowią naruszenie zasady 3 i 4 Meksykańskiej Deklaracji Niezależności Najwyższych Organów Kontroli.

Ograniczenia finansowe NIK

W raporcie wiele uwagi poświęcono także kwestii zapewnienia finansowej niezależności NIK. Zgodnie z ósmą zasadą Deklaracji z Meksyku w sprawie niezależności najwyższych organów kontroli, najwyższe organy kontroli powinny otrzymać zasoby ludzkie, materialne i finansowe niezbędne do ich właściwej działalności. Tymczasem, 25 października 2022 roku, sejmowa komisja ds. kontroli państwowej wprowadziła poprawkę do budżetu NIK na rok 2023 zmniejszającą wynagrodzenia pracowników NIK o łącznej wartości blisko 51 milionów złotych. W tym samym czasie Państwowa Inspekcja Pracy otrzymała 15% podwyżkę, a budżet Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wzrósł o 80%.

Brak odpowiedniego finansowania wpływa negatywnie na proces rekrutacji w NIK, co ma bezpośrednie przełożenie na prawidłowe funkcjonowanie NIK w kontekście realizacji konstytucyjnych zadań. W 2022 roku nie rozstrzygnięto 21 procesów rekrutacyjnych, co stanowiło ok. 35% wszystkich rekrutacji. Jednym z powodów odrzucenia ofert przez kandydatów było zbyt niskie wynagrodzenie. W ocenie ekspertów IDI – choć nie ma podstaw do formalnego stwierdzenia naruszenia ww. ósmej zasady Deklaracji z Meksyku – to brak zapewnienia NIK odpowiednich środków finansowych może znacznie ograniczyć zdolności NIK do wykonywania swoich obowiązków. Niemniej, IDI w konkluzji raportu rekomenduje, aby właśnie przez wzgląd na rangę NIK jako naczelnego i niezależnego organu kontroli państwowej, zapewnić NIK poziom finansowania adekwatny do realizowanych powinności konstytucyjnych i ustawowych.

Zachęcamy do zapoznania się z pełną treścią raportu w wersji angielskojęzycznej oraz po polsku.

Zachęcamy również do zapoznania się z zapisem wideo przebiegu wspólnego posiedzenia komisji senackich - Komisji Ustawodawczej, Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji oraz Komisji Nadzwyczajnej do Spraw Klimatu na której Prezes Najwyższej Izby Kontroli przedstawił Senatowi informację o przeszkodach w wykonywaniu konstytucyjnych obowiązków w realizacji kontroli państwowej w Polsce wraz z informacją z przeprowadzonych kontroli, które odbyło się 28 czerwca 2023 r.


[1] Zapis przebiegu Komisji do Spraw Kontroli Państwowej z dnia 26 stycznia 2023 r (sejm.gov.pl)

Informacje o artykule

Udostępniający:
Najwyższa Izba Kontroli
Data utworzenia:
19 czerwca 2023 09:13
Data publikacji:
19 czerwca 2023 11:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
17 stycznia 2024 11:54
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie