Mimo zmian w prawie rosną długi wobec funduszu alimentacyjnego

Niemal 2 mln złotych dziennie. W takim tempie, w badanym przez NIK okresie rósł w Polsce dług osób zobowiązanych do płacenia alimentów. Mimo wielokrotnej zmiany przepisów, system jego egzekucji wciąż miał tak wiele luk, że dłużnicy, bez problemu mogli uchylać się od płacenia alimentów i unikać konsekwencji. W efekcie, w połowie 2021 r. kwota ich zadłużenia wobec funduszu alimentacyjnego wyniosła prawie 13 mld zł. Kontrola, jaką NIK przeprowadziła w województwie opolskim, pokazała, że średnia kwota należności głównej (bez odsetek i kosztów egzekucji), przypadająca na jednego dłużnika alimentacyjnego wzrosła tam z 38,5 tys. zł w 2017 r. do 44,6 tys. zł w 2020 r.

Uporczywe uchylanie się od płacenia alimentów jest formą przemocy ekonomicznej, a jej konsekwencje ponosi całe społeczeństwo. Funkcjonowanie funduszu alimentacyjnego opiera się bowiem na założeniu, że skoro organy państwa, mimo prawomocnych orzeczeń nie są w stanie doprowadzić do wyegzekwowania zasądzonych alimentów, co sprawia, że osoby którym się one należą znajdują się w trudnej sytuacji ekonomicznej, to państwo ma obowiązek takim osobom pomóc. Należności za dłużników wypłaca fundusz alimentacyjny, ale nie więcej niż 500 zł miesięcznie i tylko tym, którzy spełniają odpowiednie kryteria dochodowe – obecnie 900 zł na osobę w rodzinie. Następnie podejmowane są działania w celu odzyskania od dłużników tych sum, co generuje kolejne koszty. Egzekucja należności jest prowadzona przez komorników sądowych wspieranych przez gminy zajmujące się pomocą społeczną oraz powiaty mające przeciwdziałać bezrobociu i aktywizować zawodowo dłużników alimentacyjnych.

Celem kontroli przeprowadzonej przez NIK w województwie opolskim była ocena skuteczności działań samorządów. I choć w badanym okresie – od stycznia 2019 r. do końca czerwca 2021 r. – wzrosła kwota odzyskanych świadczeń, to jednak nie był to głównie efekt działań kontrolowanych urzędów i ośrodków pomocy społecznej (OPS), a wzrostu liczby dłużników alimentacyjnych i zmniejszającej się z roku na rok kwoty wypłacanych z funduszu świadczeń. W badanym okresie w regionie wyegzekwowano większą część należności niż w skali kraju, jednak odsetek ten nie przekraczał nawet 10%.

Wynikało to zdaniem NIK, zarówno z ograniczonej skuteczności przyjętych rozwiązań prawnych, mimo dokonywanych w ostatnich latach zmian legislacyjnych, jak i nieprawidłowości stwierdzonych w objętych kontrolą urzędach i OPS.

Co się zmieniło w przepisach?

Doprecyzowanie zasad odpowiedzialności karnej za uchylanie się od płacenia alimentów nastąpiło w 2017 r. Z Kodeksu karnego zniknęło wówczas niejednoznaczne pojęcie ‘’uporczywego’’ uchylania się od obowiązku alimentacyjnego. W efekcie, odpowiedzialności karnej w postaci grzywny, ograniczenia lub pozbawienia wolności do lat 2 podlega dłużnik, którego zaległości wynoszą równowartość trzech miesięcznych świadczeń. Sprawca uniknie kary, jeśli w ciągu 30 dni od pierwszego przesłuchania w charakterze podejrzanego, uiści zaległe alimenty w całości (tzw. czynny żal).

Kolejne zmiany przepisów miały miejsce w 2018 r. Wprowadzono m.in. możliwość egzekucji długów alimentacyjnych z diet uzyskiwanych w związku z podróżami służbowymi. Chodziło głównie o kierowców w transporcie międzynarodowym, którzy często otrzymywali wynagrodzenie minimalne, ale uzyskiwali znaczne dochody właśnie dzięki dietom. Z kolei karę grzywny przewidziano dla pracodawców, którzy nielegalne zatrudniają dłużników alimentacyjnych lub wypłacają im wyższe wynagrodzenie niż przewiduje umowa o pracę (od grudnia 2021 r. dotyczy to już tylko pracowników ujawnionych w Krajowym Rejestrze Zadłużonych). Nowe przepisy nakazują także w pierwszej kolejności kierować do robót publicznych właśnie bezrobotnych dłużników alimentacyjnych.  

Jak pokazują statystyki w latach 2017-2020 wskaźnik skuteczności dochodzenia należności wobec funduszu alimentacyjnego wzrósł w skali kraju z 24,9% do 43,2%. Zdaniem NIK nie był to jednak w głównej mierze efekt zmian w przepisach i podjętych wobec dłużników działań. Powodem był przede wszystkim sukcesywny spadek wydatków funduszu alimentacyjnego - skoro mniej wydawano, na każdą wypłaconą złotówkę przypadało więcej odzyskanych środków, co w konsekwencji zawyżało poziom ściągalności długów.

O ograniczonej skuteczności egzekwowania takich należności świadczy fakt, że wartość zwrotów dokonywanych w 2020 r. przez dłużników alimentacyjnych stanowiła 3,7% należnych kwot, co w porównaniu do 2017 r. oznaczało wzrost jedynie o 0,4%.

Egzekucja długów – dlaczego wciąż tak mało skuteczna?

Sześć gmin, w których NIK prowadziła kontrolę, wypłaciło z funduszu alimentacyjnego w badanym okresie 2,5 mln zł, z tego dłużnicy zwrócili 0,6 mln zł. Na koniec I półrocza 2021 r. dług z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu wyniósł tam ok. 11 mln 300 tys. zł.

Egzekucja należności alimentacyjnych jest prowadzona głównie przez komorników sądowych wspieranych przez samorządy. Zadania gmin obejmują w pierwszej kolejności: ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużników, a także stanu ich zdrowia oraz powodów niepłacenia alimentów. Następny etap to aktywizacja zawodowa bezrobotnych dłużników, a jeśli zostaną uznani za uchylających się od zobowiązań, wnioskowanie o ściganie ich za przestępstwo niealimentacji oraz o zatrzymanie prawa jazdy.

Jak pokazała kontrola NIK, jedną z przyczyn niewielkiej skuteczności w egzekwowaniu długów alimentacyjnych wobec funduszu był fakt, że wszystkie działania, określone w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów skontrolowane gminy podjęły jedynie, wobec co czwartego dłużnika.

Spośród działań, do podjęcia których zobowiązany jest OWD (wójt, burmistrz lub prezydent miasta), czyli organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, najczęściej stosowano wywiad alimentacyjny wraz z odebraniem oświadczenia majątkowego. Wynikało to z faktu, że czynności te stanowiły pierwszy etap postępowania wobec dłużnika, a informacje w ten sposób uzyskane przesądzały o kolejnych krokach.

Kontrolerzy NIK badający dokumentację 94 dłużników stwierdzili, że wszyscy zostali wezwani na wywiad alimentacyjny, jednak niemal połowa z nich ze znaczną, nieuzasadnioną zwłoką. W przypadku 17 na 20 spraw rozpatrywanych w Urzędzie Miejskim w Korfantowie ta zwłoka wyniosła od 92 do 535 dni. Jako przyczyny tak dużego opóźnienia urzędnicy podawali znaczne obciążenie innymi obowiązkami oraz zmiany organizacyjne w jednostce. Jednak ponad połowa dłużników w ogóle nie stawiła się na wywiad, a w dwóch urzędach nie wydawano decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

W ponad połowie skontrolowanych wywiadów alimentacyjnych dłużnicy tłumaczyli zaległości brakiem zatrudnienia. W takiej sytuacji OWD powinien ich zobowiązać do zarejestrowania się w ciągu 30 dni w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w charakterze osób bezrobotnych lub poszukujących pracy, a o potrzebie aktywizacji zawodowej tych osób powiadomić PUP. W przypadku kontrolowanych gmin zaniechanie przez OWD co najmniej jednego z tych obowiązków dotyczyło prawie 60% dłużników. Jednak skutecznej aktywizacji nie prowadziły także PUP, o czym świadczy fakt, że jedynie co trzeci dłużnik został wyrejestrowany z ewidencji osób bezrobotnych w związku z podjęciem pracy zarobkowej i że co trzeci został ponownie zarejestrowany w PUP.

Niemal połowa dłużników, z którymi przeprowadzono wywiad, deklarowała, że nie wywiązywała się z obowiązku alimentacyjnego z przyczyn innych niż brak zatrudnienia – z powodu zbyt niskich dochodów, często osiąganych z pracy w niepełnym wymiarze, a także trudnej sytuacji majątkowej czy zdrowotnej. Zdaniem kierowników kontrolowanych placówek istnieje jednak ryzyko, że część tych osób uchylała się od obowiązku alimentacyjnego dzięki nielegalnemu zatrudnieniu (w tym poprzez wykazywanie jedynie jego niepełnego wymiaru) oraz ukrywaniu majątku. Organy właściwe dłużników (OWD) nie mają możliwości weryfikowania informacji dotyczących zatrudnienia dłużników, dlatego zdaniem Najwyższej Izby Kontroli należy wprowadzić mechanizmy umożliwiające taką weryfikację.

Z kolei OWW, czyli organ właściwy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) ze względu na miejsce zamieszkania wierzyciela dłużnika alimentacyjnego ma obowiązek przekazywania do biur informacji gospodarczej wiadomości o zobowiązaniach dłużników alimentacyjnych. Tak się dzieje w przypadku powstania zaległości za okres dłuższy niż sześć miesięcy. Obowiązku tego nie wypełniano lub wypełniano w sposób niewystarczający w pięciu gminach.

Kierownicy kontrolowanych urzędów, mimo że obowiązujące przepisy to umożliwiają, nie podejmowali także działań zmierzających do wystąpienia z powództwem o ustalenie alimentów przeciwko osobom zobowiązanym w dalszej kolejności do realizacji obowiązku alimentacyjnego. I to, mimo że zdaniem tych kierowników jednym z głównych powodów niskiej ściągalności należności alimentacyjnych było ukrywanie przez dłużników majątku, w czym mogło im pomagać najbliższe otoczenie.

Ustalenia kontroli wskazują również na istnienie zależności między wielkością zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, a liczbą dłużników, którzy dokonywali wpłat, bądź od których wyegzekwowano część zadłużenia. Najwięcej dłużników podejmowało próby spłaty zadłużenia w przypadkach, gdy nie przekraczało ono 10 tys. zł. Natomiast w latach 2019-2021 (I połowa) nie wyegzekwowano żadnej kwoty ani nie odnotowano wpłat od dłużników, których zobowiązania alimentacyjne przekraczały kwotę 40 tys. zł. W takich sytuacjach katalog działań przewidzianych prawem był już najczęściej wyczerpany.

Kolejny problem to umarzanie dochodzeń w sprawach dłużników alimentacyjnych z powodu „niewystąpienia znamion przestępstwa”, mimo stwierdzenia zaległości, której wysokość sięgała co najmniej 3 świadczeń lub braku wpłat przez co najmniej z 3 miesiące. Potwierdzają to również dane Policji, z których wynika, że bezpośrednio po nowelizacji Kodeksu karnego, w którym określono karalną wysokość zaległości alimentacyjnych lub opóźnień w regulowaniu należności, liczba wszczętych postępowań wzrosła z 45,3 tys. w 2017 r. do 122,2 tys. w 2018 r., a liczba stwierdzonych przestępstw z 16,9 tys. do 70,4 tys. W kolejnych latach liczby te ulegały zmniejszeniu w stosunku do 2018 r. – w 2019 r. o 25%, a w 2020 r. o 41%. Tym samym pozytywny efekt zaostrzenia przepisów prawa uległ osłabieniu.

Kontrola NIK pokazała również, że w kontrolowanych urzędach nieprawidłowe wykonywanie zadań wobec dłużników alimentacyjnych wynikało głównie z przeciążenia pracą - zbiegiem terminów załatwienia spraw dotyczących świadczeń wychowawczych, świadczeń w ramach programu „Dobry start” oraz świadczeń rodzinnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zadania takie realizowały najczęściej te same osoby. W dodatku w wielu przypadkach pracownicy, którzy z upoważnienia OWD podejmowali działania wobec dłużników alimentacyjnych, nie posiadali wystarczającej wiedzy i/lub doświadczenia, nabyciu których nie sprzyjały zmiany kadrowe i organizacyjne w części skontrolowanych urzędów.

Inne przyczyny niewielkiej skuteczności działań podejmowanych wobec dłużników alimentacyjnych to obawa urzędników przed zaostrzeniem konfliktów rodzinnych, niejednokrotnie i tak już napiętych oraz niewystarczające środki na realizowanie zadań związanych z funduszem alimentacyjnym.

Wnioski NIK wynikające z ustaleń kontroli:

Do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej

• o zainicjowanie prac legislacyjnych zmierzających do zmiany przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegającej na nałożeniu na OWD obowiązku niezwłocznego powiadamiania Państwowej Inspekcji Pracy o każdym przypadku zatrudnienia dłużnika alimentacyjnego w niepełnym wymiarze czasu pracy, w celu przeciwdziałania nielegalnemu zatrudnianiu dłużników alimentacyjnych - w wymiarze większym niż wynikający z umowy o pracę. Informacja taka powinna być wykorzystana przez ww. inspekcję przy analizie ryzyka przeprowadzanej na etapie planowania kontroli przedsiębiorców.
• o przeprowadzenie analizy skuteczności mechanizmu, przewidzianego w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, umożliwiającego umorzenie dłużnikom alimentacyjnym części należności, pod kątem motywowania dłużników do spłaty należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, oraz podjęcie działań na podstawie wniosków sformułowanych w wyniku przeprowadzonej analizy.
• o dostosowanie formularza sprawozdania FA zawartego w Centralnej Aplikacji Statystycznej do wymogów art. 31 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego uzupełnienie o pozycję dotyczącą kosztów obsługi.

Do Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego

• Najwyższa Izba Kontroli rekomenduje przeprowadzenie analizy zmierzającej do ustalenia, czy zmiana przepisu art. 209 ustawy Kodeks karny przyczyniła się do wzmocnienia realizacji obowiązku dostarczania środków utrzymania osobom, które same nie są w stanie ich zaspokoić, jak też poprawy efektywności egzekwowania świadczeń alimentacyjnych. W przypadku stwierdzenia braku znaczącej poprawy w tym obszarze NIK wnioskuje o podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia zmiany tego przepisu, zapewniającej zwiększenie prewencyjnego charakteru przewidzianej w nim kary.

Do Wójtów, Burmistrzów, Prezydentów Miast oraz kierowników ośrodków pomocy społecznej

• o większe zdyscyplinowanie dłużników alimentacyjnych oraz ograniczenie ryzyka uchylania się od obowiązku alimentacyjnego poprzez ukrywanie majątku, należy zwrócić uwagę na możliwość wytaczania powództw przeciwko osobom zobowiązanym do obowiązku alimentacyjnego w dalszej kolejności.

Do Wojewody Opolskiego

• o wzmocnienie nadzoru Wojewody Opolskiego nad działaniami jednostek samorządu terytorialnego z zakresu dochodzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego.