Logo Najwyższej Izby Kontroli

NIK o zawieraniu umów zleceń i o dzieło przez organy władzy publicznej

2016-03-14 11:00:00

Administracja państwowa powszechnie korzystała – część urzędów także przy realizacji zadań podstawowych – z usług firm i osób zaangażowanych na podstawie umów cywilnoprawnych. Wśród skontrolowanych umów stwierdzono przypadki tzw. „śmieciówek”. NIK wskazała także, że kolejne ograniczenia dot. zatrudniania i płac wymusiły na części instytucji (popularne do zakończenia kontroli) pozyskiwanie pracowników za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej. Efekty były jednak odwrotne od zamierzonych: większe koszty zamiast oszczędności i dodatkowo, wątpliwości co do kwalifikacji zatrudnianych osób.

W ostatnich latach, szczególnie w 2011 r., w Polsce nastąpił znaczny wzrost liczby osób pracujących na umowach na zlecenie lub o dzieło. Według Głównego Urzędu Statystycznego w 2014 r. takich osób było aż 1,3 mln. Rozwinęła się również nowa forma - zatrudnianie pracowników poprzez agencje pracy tymczasowej. 

Zjawisko zatrudniania na podstawie umów cywilnoprawnych dotyczy nie tylko przedsiębiorców prywatnych, ale również jednostek sektora finansów publicznych, które od 2010 r. miały zamrożone fundusze na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na umowach o pracę. Dlatego urzędy, ministerstwa, sądy i inne jednostki administracji zaczęły częściej zawierać umowy zlecenia i o dzieło. Wydatki z budżetu państwa na takie wynagrodzenia w ciągu czterech lat (2008- 2011) wzrosły z ponad 658 mln zł do 1 mld zł.  

Według GUS w 2010 r. w administracji publicznej na umowy zlecenia i o dzieło  pracowało 22 tys. osób, które  nigdzie indziej nie były zatrudnione na stałe. W 2014 r. takich osób było już dwa razy więcej (44 tys.). Tymczasem zastępowanie umów o pracę umowami cywilnoprawnymi jest wykroczeniem przeciwko prawom pracownika. Pozbawia go wielu uprawnień, m.in. prawa do urlopu wypoczynkowego, zachowania okresu wypowiedzenia, czy wynagrodzenia za czas choroby. Wpływa także na wielkość kapitału gromadzonego w systemie emerytalno - rentowym i ogranicza wysokość przyszłej emerytury.

Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła umowy zlecenia i o dzieło, zawierane przez organy władzy publicznej w 2014 i w pierwszej połowie 2015 r. Kontrolerzy zwracali uwagę na to, czy zlecanie prac innym podmiotom oraz własnym pracownikom było uzasadnione i przyniosło oczekiwane efekty. Zbadali także, czy umowy o pracę zastępowano tzw. „umowami śmieciowymi”. Skontrolowano 14 jednostek: trzy ministerstwa, dwa urzędy wojewódzkie oraz dziewięć sądów: okręgowych (4) i rejonowych (5).

Wszystkie przebadane przez NIK podmioty zawierały umowy zlecenia i o dzieło. W 2014 i w pierwszej połowie 2015 roku skontrolowane jednostki na realizację zadań na podstawie umów cywilnoprawnych wydały łącznie ponad 409 mln zł, z tego na umowy z własnymi pracownikami - 1,3 mln zł, z innymi osobami fizycznymi - 7 mln zł, z podmiotami gospodarczymi - 400,8 mln zł. Kontrola wykazała przypadki zastępowania umów o pracę tzw. „umowami śmieciowymi”.

W największym stopniu, spośród skontrolowanych jednostek, z pracy osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych korzystało Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (366 umów za 3,5 mln) oraz Ministerstwo Środowiska (843 za 1,2 mln zł). W Ministerstwie Rolnictwa występowały przypadki wielokrotnego zlecania zadań tym samym osobom. W okresie objętym kontrolą w 41 przypadkach z jedną osobą zawarto więcej niż trzy umowy. Rekordem były 33 umowy podpisane z tą samą osobą. W 2014 r. w Ministerstwie, obok 805 pracowników etatowych, różnego rodzaju zadania na podstawie umów zleceń i o dzieło wykonywało przeciętnie 49 osób. Jako przyczyny takiej sytuacji wskazywano nieprzewidziane absencje pracowników, długotrwałe procedury naboru w celu nawiązania stosunku pracy na zastępstwo, spiętrzenie prac w niektórych okresach, takich jak końcówka roku budżetowego lub końcówka danej perspektywy finansowej.

W Ministerstwie Środowiska kontrolerzy stwierdzili, że łącznie 20 umów zlecenia (z tego 8 zawartych za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej) posiadało elementy charakterystyczne dla stosunku pracy. Na podstawie tych umów pracownik był zobowiązany bowiem np. wykonywać pracę na bieżąco i pod ciągłym nadzorem, a jej charakter determinował miejsce i czas jej wykonania (w siedzibie instytucji oraz w określonych godzinach).  Już po kontroli wykonania budżetu państwa w 2014 r. NIK sformułowała, w wystąpieniu pokontrolnym do Ministra Środowiska, wniosek o wyeliminowanie praktyk zawierania z osobami świadczącymi pracę w Ministerstwie umów cywilnoprawnych zamiast umów o pracę.

Spośród kontrolowanych jednostek najmniej umów zleceń i o dzieło zawierało Ministerstwo Finansów: korzystało z nich sporadycznie, a przedmiotem większości było przeprowadzenie szkoleń.

Skontrolowane przez NIK podmioty zawierały umowy o dzieło i na zlecenie także z własnymi pracownikami. Takie praktyki stosowano w 10 jednostkach. Kontrolerzy wykryli przypadki zlecania swoim pracownikom, na zasadzie umów cywilnoprawnych, zadań, które należały do ich obowiązków wykonywanych w ramach umowy o pracę. 26 takich przypadków stwierdzono w Sądzie Okręgowym w Poznaniu. Takie praktyki NIK uważa za niegospodarne.

W 2012 r., po tym jak w 2011 r. zauważalnie (o 33 proc. w stosunku do 2010 r.) wzrosła kwota wydatków na wynagrodzenia bezosobowe w podmiotach państwowych, wprowadzono limity na umowy cywilnoprawne. Spowodowało to okresowe (tylko w 2012 r.) ograniczenie takich form zatrudnienia. Na rynku pojawiły się  firmy specjalizujące się w odpłatnym udostępnianiu pracowników tymczasowych dla administracji. Wśród skontrolowanych przez NIK podmiotów pięć (cztery sądy i Ministerstwo Środowiska)  korzystało z tej formy zatrudniania. Według GUS w latach 2012 - 2014 agencje pracy tymczasowej udostępniły jednostkom administracji publicznej ponad 1 tys. pracowników. NIK zwraca uwagę, że korzystanie z pośrednictwa agencji pracy tymczasowej generuje dodatkowe koszty. Do wynagrodzeń zatrudnianych przez nie pracowników doliczyć należy także marżę agencji i podatek VAT.

Z usług agencji pracy tymczasowej korzystało m.in. Ministerstwo Środowiska, które w okresie objętym kontrolą, wydało na to blisko 493 tys. zł. W ten sposób zatrudniono osiem osób. Kontrola wykazała, że wszystkie osoby zaangażowane przez agencję, w przeszłości wykonywały zadania na rzecz Ministerstwa również na podstawie umów cywilnoprawnych. Marża agencji związana z pośrednictwem w zatrudnieniu tych osób wyniosła ponad 92 tys. zł. W ocenie NIK wydatkowanie tej kwoty było działaniem niegospodarnym.

Wydatki na sfinansowanie umów z agencjami pracy tymczasowej w czterech sądach apelacji warszawskiej pochłonęły łącznie blisko 15 mln zł (ponad 5 proc. wypłaconych przez sądy wynagrodzeń). Zawieranie umów z agencjami miało w tych sądach charakter stałego uzupełniania niedoborów kadrowych. W ten sposób w 2014 r. obsadzono 233 stanowiska pracy, a w I połowie 2015 r. - 258 stanowisk. Pozwalało to zwiększyć rzeczywiste zatrudnienie od 7 do 13 proc. w stosunku do wielkości wykazywanych w sprawozdaniach o zatrudnieniu i wynagrodzeniach. NIK zauważa, że informacje o liczbie osób „użyczonych” z agencji pracy tymczasowej nie są ujawniane w żadnym zestawieniu. Nie sprzyja to przejrzystości finansów publicznych, ponieważ zniekształca dane dotyczące wielkości zatrudnienia i wydatków na wynagrodzenia ponoszone przez sądy. Utrudnia to również ocenę skutków zamrożenia funduszu wynagrodzeń.

NIK oszacowała, że w porównaniu z sytuacją bezpośredniego zatrudnienia pracowników na etatach, skontrolowane sądy w wyniku korzystania z pośrednictwa agencji, wydały więcej o ok. 3,5 mln zł.

Izba zaznacza, że korzystanie z usług agencji pracy tymczasowej przez administrację jest prawnie dopuszczalne, jednak budzi poważne wątpliwości co do oszczędności oraz, w przypadku sądów, co do kwalifikacji osób zatrudnianych poprzez pośrednika. Zdarzało się, że wymagania stawiane pracownikom agencji były niższe niż wobec osób zatrudnionych na stanowiskach asystentów sędziego i urzędników sądowych, pomimo wykonywania podobnych obowiązków. Dodatkowo zadania powierzane pracownikom tymczasowym wymagały dostępu do treści akt sądowych, a brak związania pracowników bezpośrednim stosunkiem pracy, z konsekwencjami wynikającymi z podległości służbowej, w mniejszym stopniu gwarantował zachowanie zasad bezpieczeństwa. Pracownicy tymczasowi zostali wprawdzie zobowiązani do zachowania w tajemnicy informacji dotyczących spraw sądowych oraz innych danych, jednak przy tymczasowym charakterze zatrudnienia i dużej rotacji pracowników ryzyko wycieku danych i informacji wzrasta.  

W lipcu 2015 r. Minister Sprawiedliwości poinformował Prezesa i Dyrektora Sądu Apelacyjnego w Warszawie o decyzji o zakończeniu zatrudniania pracowników w sądach za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej oraz o zamiarze zwiększenia w budżecie na 2016 r. wydatków na utworzenie dodatkowych etatów.

Badanie NIK

NIK, w ramach kontroli, przeprowadziła badanie ankietowe dotyczące zatrudnienia i wynagrodzeń bezosobowych w 2014 r. w podmiotach publicznych, m.in. ministerstwach, urzędach centralnych, wojewódzkich i innych instytucjach państwowych (m.in. ZUS, KRUS, PFRON). Dane przekazały 74 jednostki. Wszystkie, za wyjątkiem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, zawierały umowy zlecenia i o dzieło z osobami fizycznymi. Łącznie w badanych jednostkach w 2014 r. obowiązywało ponad 17,5 tys. umów cywilnoprawnych, z tego blisko 10 tys. umów o dzieło i prawie 8 tys. umów-zleceń. Na ich sfinansowanie wydano 132,5 mln zł. Najwięcej umów cywilnoprawnych zawarła Kancelaria Sejmu  (2.565 umów, w tym 2.128 umów o dzieło (opinie i ekspertyzy) i 437 umów zleceń (obsługa posiedzeń, pisanie stenogramów, nagrania transmisji telewizyjnych), Kancelaria Senatu (1.275 umów, w tym 958 umów o dzieło (opinie i ekspertyzy) i 317 umów zleceń (obsługa posiedzeń, pisanie stenogramów, nagrania transmisji telewizyjnych), Ministerstwo Edukacji Narodowej (1.165 umów, w tym 1030 umów o dzieło) i Narodowy Bank Polski (966 umów, w tym 751 umów o dzieło).

Instytucje zawierające najwięcej i najmniej umów-zleceń i umów o dzieło

Opis wykresu

NIK zwraca uwagę, że z przeprowadzonego badania wynika, iż blisko jedną trzecią umów zleceń jednostki zawarły z osobami niezatrudnionymi nigdzie indziej na podstawie stosunku pracy. Może to wskazywać, że część z tych umów to „umowy śmieciowe”, które zastępują umowy o pracę.

Struktura umów - zleceń według miejsca zatrudnienia zleceniodawcy

Opis wykresu

Struktura umów-zleceń obowiązujących w ministerstwach i urzędach wojewódzkich według miejsca zatrudnienia zleceniobiorc

Opis wykresu

Uwagi końcowe i wnioski

NIK zauważa, że ograniczenie wydatków na wynagrodzenia w niektórych jednostkach budżetowych, w tym przede wszystkim w  sądach warszawskich, w sytuacji dużych zaległości w rozpatrywaniu spraw oraz ciągłym wpływie nowych, zmusiło do poszukiwania rozwiązań, które umożliwiłyby skuteczne sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Kontrola NIK wykazała jednak, że przyjęte rozwiązania powodowały skutek odwrotny od zamierzonego, gdyż zamiast oszczędności generowały one dodatkowe koszty związane z „pośrednictwem” agencji pracy tymczasowej w zatrudnianiu pracowników.

W ocenie NIK konieczna jest kontynuacja podjętych przez Ministra Sprawiedliwości działań odchodzenia od zatrudniania pracowników w sądach powszechnych za pośrednictwem agencji.

Mając na uwadze racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi jednostki budżetowe powinny ograniczyć korzystanie z usług agencji tylko do przypadków niezbędnych do realizowania podstawowych zadań.  

Administracja publiczna powinna ograniczyć także zatrudnianie osób na podstawie umów-zleceń w miejsce umów o pracę, dając tym samym dobry przykład innym pracodawcom.

Wygenerowano: 2019-12-10 03:59:15