Logo Najwyższej Izby Kontroli

NIK o kształtowaniu cen za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków

2016-08-18 08:05:00

Postawione w potrójnej roli: właściciela przedsiębiorstwa, regulatora i przedstawiciela konsumentów samorządy nie wykorzystywały skutecznie swoich uprawnień i nie chroniły mieszkańców przed systematycznym wzrostem cen za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. W ciągu ośmiu lat ceny te wzrosły o ponad 60 proc., co istotnie odbiegało od poziomu inflacji w Polsce. Także wzrost nakładów na modernizację i rozbudowę sieci wodociągowo-kanalizacyjnej – choć znaczący – nie był wystarczającym uzasadnieniem skali wzrostu cen.

NIK zwraca uwagę, że obciążenie budżetów domowych konsumentów kosztami dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Polsce należy do najwyższych w Unii Europejskiej i osiągnęło już poziom, powyżej którego zostanie naruszona unijna zasada dostępności cenowej usług.

W latach 2011-2016 ceny usług wodociągowo-kanalizacyjnych w pięciu objętych kontrolą dużych przedsiębiorstwach wzrosły od 18 proc. do 42 proc. Biorąc pod uwagę siłę nabywczą waluty, w Polsce ceny za dostarczenie wody i odprowadzenie ścieków należą do najwyższych w UE. Obciążenie budżetów domowych kosztami usług przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych osiągnęło już poziom, powyżej którego zostanie naruszona, wynikająca m.in. z traktatu akcesyjnego, zasada dostępności cenowej usług (przyjmuje się, że obciążenia budżetu rodziny z tytułu opłat za wodę i ścieki nie powinny przekroczyć 3 proc. dochodów netto). W przypadku kilku gmin wymusiło to stosowanie przez nie dopłat. Dodatkowo NIK zauważa, że nie został jednoznacznie określony próg dostępności cenowej, ani metodologia jego obliczania. Powoduje to ryzyko dużej dowolności przy wyznaczaniu cen za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w poszczególnych gminach.

 Średnie ceny usług wodociągowo-kanalizacyjnych a inflacja (link do opisu pod grafiką)

Opis wykresu

Zmiany cen za świadczenie usług dostawy wody i odprowadzanie ścieków dla gospodarstw domowych (link do opisu pod grafiką)

Opis wykresu

Samorząd nie wykorzystywał skutecznie posiadanych narzędzi regulacyjnych, w postaci m.in. prawa do weryfikacji wniosków taryfowych oraz zatwierdzania taryf. Sposób stosowania obowiązujących przepisów preferował ochronę interesów przedsiębiorstw. Dostępności cenowej usług dla obywateli nie traktowano jako równie ważnego zagadnienia.

Taryfy opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, przed przekazaniem radom miast do zatwierdzenia, nie były poddawane szczegółowej analizie: nie sprawdzano m.in. zasadności wliczania do cen płaconych przez mieszkańców kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa. W efekcie w niektórych przypadkach obciążano nabywców usług kosztami, które na cenę za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w ogóle nie powinny mieć wpływu, m.in. kosztami promocji obejmującymi np. wspieranie organizacji i klubów sportowych, finansowanie wydarzeń kulturalnych (spektakli teatralnych, koncertów, turniejów recytatorskich, imprez plenerowych), czy festynów osiedlowych.  

NIK wskazuje także, że w objętych kontrolą urzędach nie wypracowano procedur weryfikacji wniosków taryfowych. Weryfikacja projektów nie była dokumentowana w sposób pozwalający na odtworzenie ścieżki decyzyjnej. Zadania związane z weryfikacją wniosków były powierzane doraźnie pracownikom, którzy jednocześnie zajmowali się w urzędach innymi licznymi zadaniami. Ponadto decyzje mające wpływ na stopień obciążenia mieszkańców kosztami funkcjonowania przedsiębiorstw podejmowane były wyłącznie w oparciu o materiały przygotowane przez przedsiębiorstwa, tj. bez badania dokumentów źródłowych. Podczas kontroli stwierdzono nawet przypadki, w których projekty uchwał taryfowych przedkładanych radom miast przez prezydentów były w całości - łącznie z uzasadnieniami - przygotowywane przez przedsiębiorstwa. Często zdarzało się także, że rady gmin w ogóle odstępowały od procedowania tych uchwał, dzięki czemu taryfy wchodziły w życie w formie proponowanej przez przedsiębiorstwa.

Zyski przedsiębiorstw przeznaczane były głównie na zwiększenie kapitałów zapasowych (249 mln zł za lata 2013-2014). Ponadto z zysków finansowano cele niezwiązane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków.

NIK wskazuje źródła problemu: samorząd pełni jednocześnie trzy funkcje, tj. właściciela przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, regulatora rynku oraz przedstawiciela odbiorców usług. Może to generować konflikt interesów, gdyż gmina nadzoruje podmiot zarządzający jej własnym majątkiem, a jednocześnie jest zobowiązana do ochrony interesów mieszkańców. Negatywne skutki dodatkowo pogłębia fakt występowania monopolu sieciowego, co daje przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym możliwość nadużywania pozycji.

Zagrożeniem dla interesów konsumentów może też być traktowanie przez samorządy usług wodociągowo-kanalizacyjnych jako źródła dochodów dla ich własnych budżetów i możliwość przeznaczania tych pieniędzy na cele niezwiązane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, np. na wypłatę dywidendy lub wspieranie fundacji sportowych. Biorąc pod uwagę monopolistyczny charakter rynku oraz pogarszającą się kondycję finansową samorządów NIK zwraca uwagę, że ryzyko to jest istotne z uwagi na brak uregulowań prawnych ustalających limit marży / zysku oraz zasad jego wykorzystania przez gminy.

NIK skontrolowała 5 urzędów miast (w Krakowie, Lublinie, Poznaniu, Szczecinie i Wrocławiu) oraz 5 przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych z siedzibą w tych miastach. Wykorzystano również wyniki kontroli przeprowadzonej przez delegaturę NIK w Szczecinie w urzędach miast Szczecinek, Biały Bór i Borne Sulinowo, Urzędzie Gminy Szczecinek oraz w przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym w Szczecinku.

Wnioski i uwagi NIK

W celu poprawy funkcjonowania systemu kształtowania cen za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, w ocenie NIK konieczne jest aby Minister Infrastruktury i Budownictwa podjął działania zmierzające do:

  1. Ustanowienia funkcji zewnętrznego regulatora rynku na poziomie centralnym lub regionalnym (np. na poziomie samorządu województwa), do którego zadań należałoby np. prowadzenie analiz w oparciu o dane uzyskiwane z przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, dzięki czemu możliwe byłoby ustalanie wieloletnich limitów taryf w układzie regionalnym z uwzględnieniem kategoryzacji gmin. System powinien uwzględniać możliwość czasowych odstępstw - w uzasadnionych przypadkach - od ustalonych limitów. Jednocześnie zatwierdzanie taryf nie musiałoby się odbywać corocznie.
  2. Ustalenia progu dostępności cenowej usług i metodologii jego obliczania, przy jednoczesnym wprowadzeniu mechanizmu dokonywania dopłat do ceny usług, w przypadku przekroczenia limitu obciążenia konsumentów opłatami za usługi (przekroczenia limitu dostępności cenowej).
  3. Uszczegółowienia zasad dotyczących ujmowania we wnioskach taryfowych amortyzacji środków trwałych, których nabycie lub wytworzenie było finansowane bezzwrotnymi środkami.
  4.  Wprowadzenia ograniczeń dot. możliwości przeznaczania zysku z działalności wodociągowo - kanalizacyjnej na cele niezwiązane z tą działalnością.

Ponadto NIK sformułowała wnioski o zmianę prawa, tj. podjęcie działań przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zmierzających do:

  1. Określenia limitu marży zysku ustalanej we wnioskach taryfowych.
  2. Wprowadzenia wymogu uwzględniania przez przedsiębiorstwo w przychodach kolejnego roku taryfowego, nadwyżek osiągniętych zysków w stosunku do założeń wniosku taryfowego.

„Prawo do bezpiecznej i czystej wody pitnej i urządzeń sanitarnych jest prawem człowieka, niezbędnym do pełnego cieszenia się życiem i korzystania ze wszystkich praw człowieka.” (Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ z dnia 3 sierpnia 2010r.)

„Woda nie jest produktem handlowym takim jak każdy inny, ale raczej dziedzictwem, które musi być chronione, bronione i traktowane jako takie.” (Ramowa dyrektywa wodna Unii Europejskiej)

Wygenerowano: 2019-07-22 08:11:32