NIK o dokonywaniu oceny wpływu w ramach rządowego procesu legislacyjnego

2018-03-05 08:00:00

Zaledwie w co trzecim zbadanym przez NIK rządowym procesie legislacyjnym dokonano oceny wpływu w sposób pozwalający na stwierdzenie, że dostarczyła ona wiarygodnych informacji na temat skutków (kosztów i korzyści) przyjmowanych regulacji prawnych. W pozostałych przypadkach ocena wpływu była obarczona uchybieniami lub brakami, co w różnym stopniu wpływało na jakość całej oceny lub jej poszczególnych elementów, bądź też w ogóle nie pełniła zakładanej dla niej roli narzędzia wspomagającego proces decyzyjny, stanowiąc głównie realizację wymogu formalnego.

NIK skontrolowała dokonywanie oceny wpływu w rządowym procesie legislacyjnym. Kontrolą objęto cztery ministerstwa: Ministerstwo Finansów (MF), Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiP), Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW), Ministerstwo Rozwoju (MR) oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów (KPRM). W latach 2015-2016 procedowały one łącznie 125 projektów ustaw i założeń do projektów ustaw, w tym: w MRPiPS - 24, w MF - 44, w MRiRW - 30 a w MR - 27.

Przygotowanie regulacji - praktyka krajowa

Wyniki kontroli wykazały, że pomimo ustanowienia w Polsce w latach 2001-2015 relatywnie kompleksowego systemu oceny skutków regulacji, dokonywanie oceny wpływu nie jest powszechnie postrzegane jako instrument doskonalenia prawa, wspomagający podejmowanie przez decydentów politycznych decyzji w zakresie rozwiązań regulacyjnych. W sytuacjach, w których ma miejsce przewaga aspektu politycznego, prowadzenie oceny wpływu potrafi stanowić głównie realizację wymogu formalnego. Jednocześnie należy podkreślić, że  ocena wpływu dokonywana prawidłowo dostarcza wiarygodnych informacji na temat skutków (kosztów i korzyści) przyjmowanych regulacji prawnych. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku sześciu  z 20 objętych kontrolą NIK procesów legislacyjnych.

Ocena wpływu, nazywana również oceną skutków regulacji i analizą oddziaływania regulacji jest procesem analitycznym powszechnie stosowanym w krajach wysokorozwiniętych. Ma wspomagać podejmowanie decyzji w zakresie proponowanych rozwiązań prawnych  poprzez systematyczne dostarczanie możliwie pełnej informacji na temat wariantów rozwiązań konkretnego problemu państwa oraz potencjalnych skutków (kosztów i korzyści) ich wprowadzenia. Badania OECD i Banku Światowego pokazały, że ocena wpływu może mieć istotne znaczenie dla gospodarki, bowiem nieadekwatne regulacje, m.in: obniżają poziom wewnętrznych i zewnętrznych inwestycji, hamują wzrost gospodarczy, zmniejszają konkurencyjność gospodarki.

Ocena wpływu ma cztery główne zadania. Ma się przyczyniać do zwiększenia wśród rządzących świadomości, co do konsekwencji - zarówno korzyści, jak i kosztów - ich decyzji i działań. Ma służyć integracji różnych obszarów polityki, wskazując na powiązania pomiędzy różnymi dziedzinami i umożliwiając ich koordynację. Kolejnym zadaniem oceny wpływów jest zwiększanie przejrzystości oraz doskonalenie procesu konsultacji. Ma także służyć zwiększeniu odpowiedzialności rządzących za podejmowane decyzje poprzez informowanie społeczeństwa o ich konsekwencjach.

Ranking państw Opracowanie własne NIK, Źródło: SIG 2017, Fundacja Bertelsmanna

Na trudności w stosowaniu oceny wpływu wskazuje m.in. pozycja Polski w rankingach poświęconych otoczeniu regulacyjnemu. W  prowadzonym przez Fundację Bertelsmanna rankingu SG (Sustainable Governance Indicators), w punkcie dotyczącym stosowania mechanizmów badających potrzeby, cele i skutki społeczno-gospodarcze wprowadzanych nowych regulacji prawnych Polska zajmowała w 2017 r. - 37. miejsce wśród 41 ujętych w rankingu państw.

Dla sześciu zbadanych ustaw  działania podejmowane w ramach dokonywania oceny wpływu polegały w zasadzie na poszukiwaniu i prezentowaniu informacji oraz danych dla przyjętych uprzednio konkretnych rozwiązań i gotowych projektów ustaw, wynikających z wcześniej podjętych przez kierownictwa ministerstw decyzji. W efekcie, ocena wpływu nie pełniła zakładanej dla niej roli narzędzia wspomagającego proces decyzyjny, poprzez dostarczenie możliwie pełnej informacji na temat wariantów rozwiązań konkretnego problemu, bowiem ograniczała się wyłącznie do jednego zaproponowanego z nich.

W przypadku pozostałych ośmiu projektów dokonywanie oceny wpływu było obarczone uchybieniami lub brakami, co w różnym stopniu wpływało na całą jej jakość lub na jakość jej poszczególnych elementów. Najwięcej trudności kontrolowanym jednostkom sprawiało prawidłowe przeprowadzenie analizy kosztów i korzyści dla wybranej opcji działania oraz określenie planu wdrażania i ewaluacji ustaw.

Dokonywanie oceny wpływu w ramach badanych procesów legislacyjnych. Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.

Struktura organizacyjna jak i regulacje wewnętrzne dwóch z czterech kontrolowanych ministerstw stwarzały ramy dla prawidłowego dokonywania oceny wpływu, jednak ostateczny wpływ na jej jakość miała stosowana w tym zakresie praktyka, w szczególności wykorzystanie tworzonych w ministerstwach w celu zapewnienia jakości oceny wpływu - Zespołów ds. Oceny Skutków Regulacji. Istotne znaczenie miało również przygotowanie pracowników uczestniczących w tym procesie. W każdym z kontrolowanych ministerstw powołano Zespoły ds. Oceny Skutków Regulacji przy czym, choć ich zadania, skład oraz sposób funkcjonowania były zróżnicowane, w żadnym przypadku nie pełniły one w sposób wystarczająco skuteczny roli podmiotu, który wpływałby na poprawę jakości oceny wpływu i sporządzanych w ramach tego procesu dokumentów towarzyszących. W praktyce ciężar dokonywania oceny wpływu spoczywał na pracownikach departamentów odpowiedzialnych za przygotowanie projektów ustaw. Kontrola wykazała jednocześnie brak odpowiedniego przygotowania pracowników ministerstw uczestniczących w procesie oceny wpływu. W efekcie ograniczona rola Zespołów, oraz braki w przygotowaniu pracowników skutkowały nieprawidłowościami zarówno w dokonywaniu czynności składających się na ten proces, jak i sporządzaniu dokumentów towarzyszących. Sytuacja taka miała miejsce w trzech ministerstwach.

Wyniki kontroli wskazują również na ograniczone stosowanie, opracowanych w 2015 r. przez Ministerstwo Gospodarki wraz z Kancelarii Premiera Rady Ministrów „Wytycznych do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego”, określających zasady - jakie zgodnie z przepisami Regulaminu pracy Rady Ministrów - należy stosować w zakresie przeprowadzania oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych regulacji oraz konsultacji publicznych projektów aktów normatywnych i projektów założeń projektów ustaw. Pracownicy odpowiedzialni za dokonywanie oceny wpływu nie stosowali Wytycznych, bądź stosowali je w ograniczonym zakresie. Przyczynami tego były: brak wiedzy o istnieniu takiego dokumentu (sporadycznie), brak przeszkolenia z zakresu jego stosowania, ale również przekonanie o niemożliwości stosowania Wytycznych w pełnym zakresie ze względu na presję czasu i brak takich oczekiwań ze strony przełożonych. W efekcie miały miejsce sytuacje, w których Wytyczne nie były postrzegane jako narzędzie pomocnicze w dokonywaniu oceny wpływu, a jako dokument zawierający szereg wymogów, które trzeba spełnić z powodów formalnych.

W sposób ograniczony korzystano z możliwości jakie niosą ze sobą konsultacje publiczne. O ile wymogi formalne dotyczące sposobu prowadzenia i przebiegu procesu konsultacji publicznych określone w Regulaminie pracy Rady Ministrów  były w większości wypełniane, to wiele rekomendacji dotyczących ich prowadzenia, ujętych w dokumentach niemających rangi powszechnie obowiązujących nie było stosowanych. Stwierdzone przypadki skracania terminów na przedstawianie stanowisk, ograniczenie konsultacji wyłącznie do etapu prac nad gotowym projektem regulacji, korzystanie z wąskiego katalogu form konsultacji, nie odnoszenie się lub odnoszenie z dużym opóźnieniem do zgłoszonych stanowisk świadczyć może, iż konsultacje traktowane są jako obowiązek spowalniający proces tworzenia prawa, przy jednoczesnym braku przekonania, że mogą dostarczyć istotnych informacji.

Sporadycznie planowano również przeprowadzenie oceny funkcjonowania ustaw (OSR ex-post). Choć w przeciwieństwie do obowiązku przeprowadzenia oceny skutków społeczno-gospodarczych na etapie poprzedzającym opracowanie projektu ustawy, przeprowadzenie oceny jej funkcjonowania  nie jest obowiązkowe, to nieprowadzenie analiz na tym etapie może utrudniać ocenę efektywności aktu prawnego jak i jego założeń.

NIK oceniła pozytywnie realizację przez KPRM zadań z zakresu oceny wpływu w ramach rządowego procesu legislacyjnego, tj. opiniowanie Oceny Skutków Regulacji, koordynację ich sporządzania, monitorowanie konsultacji publicznych. Prawidłową realizację tych zadań umożliwiała przyjęta struktura organizacyjna tej jednostki oraz  podział zadań między poszczególne komórki organizacyjne i ich współpraca.  Na podkreślenie zasługują również działania KPRM w zakresie organizacji specjalistycznych szkoleń analitycznych dla pracowników administracji rządowej oraz organizacji staży w zagranicznych instytucjach realizujących zadania z zakresu oceny wpływu.

Przedstawiciele Polskiego Towarzystwa Legislacji zapoznali się z głównymi ustaleniami raportu NIK na temat dokonywania oceny wpływu w ramach rządowego procesu legislacyjnego.

Podczas spotkania podkreślono, że ocena wpływu jest bardzo ważnym procesem analitycznym, mającym wspomagać podejmowanie decyzji w zakresie rozwiązań regulacyjnych poprzez systematyczne dostarczenie możliwie pełnej informacji na temat wariantów rozwiązań konkretnego problemu oraz potencjalnych skutków ich wprowadzenia.

Zwrócono także uwagę, że badania OECD i Banku Światowego pokazały, że ocena wpływu może mieć istotne znaczenie dla gospodarki, ponieważ nieadekwatne regulacje obniżają poziom wewnętrznych i zewnętrznych inwestycji, hamują wzrost gospodarczy oraz zmniejszają konkurencyjność gospodarki.

Polskie Towarzystwo Legislacji powstało w 1995 roku. Celem stowarzyszenia jest popieranie rozwoju praktyki oraz nauki tworzenia prawa, upowszechnianie wiedzy o legislacji, zwłaszcza wśród prawników praktyków i naukowców, a także przyczynianie się do doskonalenia procesu tworzenia prawa oraz technik legislacyjnych.

Wygenerowano: 2018-06-18 12:16:10