Logo Najwyższej Izby Kontroli

Czy osiągnięto główny cel części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu? Najnowszy raport ETO

2018-07-19 13:35:00

W celu ograniczenia wymogów w zakresie korekt Komisja Europejska korzystała z bardzo dużej swobody decyzyjnej, zarówno ustanawiając przepisy wykonawcze, jak i w odniesieniu do indywidualnych decyzji. Zdaniem Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w efekcie nie nadała wystarczająco dużego znaczenia osiągnięciu głównego celu rozporządzenia w sprawie części zapobiegawczej. Budzi to szczególne obawy w przypadku kilku państw członkowskich o wysokim poziomie długu publicznego, który może wywołać problemy na rynku związane z brakiem stabilności finansów publicznych tych państw podczas kolejnej recesji. Wyniki raportu ETO zaprezentował w NIK Janusz Wojciechowski, polski członek Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

Pakt stabilności i wzrostu to zbiór przepisów mający zapewnić, by państwa członkowskie dążyły do osiągnięcia zrównoważonych finansów publicznych i skoordynowały politykę fiskalną, z uwzględnieniem faktu, że kryzys finansów publicznych w jednym państwie członkowskim może wywołać problemy w innych. Pakt stabilności i wzrostu składa się z dwóch elementów:

  • powszechnie znanej „części naprawczej" lub procedury nadmiernego deficytu, której cel polega głównie na zmniejszeniu deficytu nominalnego państw członkowskich do poziomu poniżej 3% PKB;
  • mniej znanej „części zapobiegawczej", która wymaga od państw członkowskich dostosowania strukturalnego salda budżetowego (tj. bez uwzględnienia efektów cykli koniunkturalnych) do celów poszczególnych państw określanych jako średniookresowe cele budżetowe.

Główny cel rozporządzenia w sprawie części zapobiegawczej polega na tym, by państwa członkowskie dokonywały, w granicach racjonalności, szybkiej konwergencji w kierunku średniookresowych celów budżetowych. Osiągnięcie tych celów zapewni, że: 1) państwa członkowskie będą miały pole do manewru w wypadku recesji; 2) wskaźniki zadłużenia w wysoko zadłużonych państwach członkowskich zmniejszą się, zbliżając się do pułapów określonych w Traktacie. Przepisy wykonawcze i wzorce określone przez Komisję nie gwarantują jednak osiągnięcia tych celów w racjonalnych ramach czasowych, nawet w normalnych warunkach gospodarczych.

- Wprowadzone przez Komisję przepisy w sprawie elastyczności nie zostały ograniczone do okresu występowania kryzysu i ich stosowanie zaszło zbyt daleko - oświadczył Neven Mates, członek Europejskiego Trybunału Obrachunkowego odpowiedzialny za sprawozdanie. - W efekcie w okresie ożywienia i ekspansji (lata 2014-2018) salda strukturalne kilku wysoko zadłużonych państw albo odbiegały od odnośnych średniookresowych celów budżetowych, albo zbliżały się do nich w tak powolnym tempie, że zapewnienie znaczącej poprawy przed następną recesją jest wielce wątpliwe.

Kontrolerzy wykryli też, że odstępstwa z tytułu reform strukturalnych nie są powiązane z faktycznym kosztem budżetowym tych reform, a zamiast tego Komisja używa ich jako „instrumentu zachęt". Rozporządzenie w sprawie części zapobiegawczej nie zaleca takiej praktyki. Ponadto klauzula inwestycyjna nie zapewnia wzrostu wskaźnika określającego stosunek inwestycji publicznych do PKB w tym roku, w odniesieniu do którego taki wzrost został zatwierdzony - wymaga ona wzrostu tylko w wartościach nominalnych. Zezwala w dodatku na wzrosty w wydatkach o charakterze innym niż inwestycyjne w kolejnych latach. Prowadzi to do kilkuletnich opóźnień w osiąganiu średniookresowych celów budżetowych.

Wiarygodność części zapobiegawczej dodatkowo podważyły zmiany w części naprawczej, która została wdrożona w taki sposób, że jej wymogi mogą zostać w pełni spełnione wyłącznie dzięki cyklicznemu ożywieniu gospodarki. W rezultacie państwa członkowskie objęte procedurą nadmiernego deficytu nie muszą spełniać wymogów dotyczących poprawy salda strukturalnego, które musiałyby spełniać, gdyby podlegały części zapobiegawczej.

Trybunał wykrył również, że odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów przyjęte przez Radę nie wyjaśniają w wystarczającym stopniu przyczyn nałożenia korekt budżetowych ani zagrożeń pojawiających się w sytuacji, gdy państwa członkowskie ich nie zrealizują.

Kontrolerzy sformułowali szereg zaleceń mających na celu wzmocnienie systemu w sposób skoordynowany:

  • Komisja powinna rozwiązać problem powtarzających się odchyleń od wymaganej ścieżki dostosowania na przestrzeni kilku lat.
  • Powinna zapewnić, by średniookresowe cele budżetowe były osiągane w rozsądnym czasie, a wysoko zadłużone państwa członkowskie podlegały bardziej rygorystycznym przepisom.
  • Odstępstwo z tytułu reform powinno obejmować jedynie bezpośrednie koszty związane z reformami, a odstępstwo dotyczące wydarzeń nadzwyczajnych powinno, na podobnej zasadzie, obejmować jedynie koszty bezpośrednio związane z tymi wydarzeniami. Odstępstwo z tytułu inwestycji nie powinno dopuszczać wzrostów w wydatkach o charakterze innym niż inwestycyjne w kolejnych latach.
  • Korekty wymagane w ramach części naprawczej i zapobiegawczej powinny zostać zharmonizowane: korekty wymagane w ramach części naprawczej nie powinny być niższe niż korekty wymagane w ramach części zapobiegawczej.
  • Zalecenia dla poszczególnych krajów powinny zawierać jasno uzasadnione, jednoznaczne wymagania, a także przedstawiać zagrożenia mogące się pojawić w przypadku braku realizacji tych zaleceń.
  • Komisja powinna zapewnić, by programy stabilności i konwergencji państw członkowskich zawierały więcej informacji na temat działań po stronie dochodów i wydatków.

Kontrolerzy są zdania, że w obecnie obowiązujących przepisach zapewniono Komisji pewien zakres możliwości, by zrealizowała wszystkie zalecenia Trybunału, z uwzględnieniem tego, że główny cel rozporządzenia powinien mieć większy priorytet niż opcje elastyczności.

Pakt stabilności i wzrostu został ustanowiony w 1997 r., a zreformowany w 2005 i 2011 r. Stanowi on prawnie wiążące porozumienie zawarte pomiędzy wszystkimi państwami członkowskimi UE na temat

wdrażania postanowień traktatu z Maastricht w sprawie zrównoważonego rozwoju polityki fiskalnej państwa członkowskiego. Uzasadnieniem dla ustanowienia takiego nadzoru jest fakt, iż polityka fiskalna jednego kraju może wpływać negatywnie na inne kraje, co szczególnie wyraźnie widać w uniach walutowych.

Trybunał przedstawia swoje sprawozdania specjalne Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE, a także innym z zainteresowanym stronom, takim jak parlamenty narodowe, podmioty związane z danym sektorem i przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego.

Sprawozdanie specjalne nr 18/2018 pt. „Czy osiągnięto główny cel części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu?" (strona internetowa ETO)

Opracowanie: Europejski Trybunał Obrachunkowy

Wygenerowano: 2019-12-12 02:59:24