Logo Najwyższej Izby Kontroli

Masowy problem

2019-04-08 09:30:00

W ostatnich latach imprezy masowe stały się bardzo popularne. Dużym zainteresowaniem cieszą się koncerty, festiwale, mecze piłkarskie, imprezy motorowe, a także wszelkiego rodzaju imprezy biegowe, jak np. maratony i biegi uliczne. Niestety zdarza się, że władze samorządowe lekceważą obowiązki związane z zapewnieniem bezpieczeństwa podczas imprez masowych i biegów ulicznych. Jak ustaliła Najwyższa Izba Kontroli w ponad połowie badanych urzędów gminy wydawały zgody na organizację takich imprez, mimo braku wymaganych prawem informacji, opinii i dokumentów istotnych dla bezpieczeństwa zgromadzonych. Zezwolenia były też wydawane na krótko przed (nawet na 2-3 dni) imprezami, co utrudniało ich przygotowanie. Organizatorzy, w zdecydowanej większości składali wnioski zaledwie na 3-4 dni przed planowanym terminem wydarzenia (zgodnie z prawem minimum wynosi 30 dni). Dokumenty weryfikowane były pobieżnie, szczególnie dotyczące popularnych i atrakcyjnych imprez. W przypadku biegów ulicznych dodatkowo krótki termin nie pozwalał na skorygowanie tras tak by było one najmniej uciążliwe dla ruchu drogowego.

W ostatnich latach w Polsce z sukcesem zorganizowanych zostało bardzo wiele ważnych, masowych imprez. Wśród nich np. Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej w 2012 r., Mistrzostwa Świata w Siatkówce Mężczyzn w 2014 r. czy Światowe Dni Młodzieży w 2016 r. w Krakowie. Niezależnie od tego, corocznie organizowanych jest wiele mniejszych imprez. Według danych Komendy Głównej Policji w latach 2015 -2017 liczba ochranianych imprez wzrosła o ok. 10 proc.

Liczba imprez masowych w Polsce, w związku z którymi angażowane były siły i środki policyjne. Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych Policji

Najwięcej było imprez artystyczno - rozrywkowych (50-53%), sportowych (poza meczami piłkarskimi (33-35%). Mecze piłki nożnej to 14-15% wszystkich imprez masowych. Przygotowanie imprezy masowej a co za tym idzie zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom to skomplikowane przedsięwzięcie. Z jednej strony pewne zagrożenia się powtarzają, ale każda impreza ma swój indywidualny charakter, stąd też pojawiają się różne inne zagrożenia.

Rodzaje zagrożeń w trakcie imprez masowych. Źródło: opracowanie własne NIK

Mimo podobieństw imprezy masowe i biegi uliczne to różne typy wydarzeń, których organizacja i przebieg są odrębnie uregulowane. Te pierwsze określone są ustawą o bezpieczeństwie imprez masowych. Zezwolenie na nie wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Biegi uliczne opisane są w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Organem wydającym zgodę jest organ zarządzający ruchem na drodze, na której odbywa się impreza. Na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu ruchem zarządza prezydent miasta, a na drogach powiatowych i gminnych - starosta. Za bezpieczeństwo imprezy masowej w miejscu i czasie jej trwania odpowiada organizator, a w przypadku biegów ulicznych także Policja. Niezależnie od przyjętych wprost uregulowań w tym zakresie, zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom imprez jest również kompetencją władz lokalnych, które posiadają określone prerogatywy w tym zakresie, począwszy od wyrażenia zgody bądź odmowy na przeprowadzenie określonych imprez, poprzez ich kontrolę, a skończywszy na możliwości wydania decyzji o zakazie przeprowadzenia imprezy, bądź jej przerwaniu.

Kontrolą objęto 5 urzędów miast wojewódzkich (w Białymstoku, Bydgoszczy, Katowicach, Łodzi i Wrocławiu), 10 urzędów miast na prawach powiatu (w Łomży, Suwałkach, Toruniu, Włocławku, Gliwicach, Częstochowie, Skierniewicach, Piotrkowie Trybunalskim, Jeleniej Górze i Legnicy) oraz 10 urzędów innych miast (w Hajnówce, Augustowie, Inowrocławiu, Świeciu, Żywcu, Cieszynie, Zduńskiej Woli, Uniejowie, Karpaczu, Szklarskiej Porębie). NIK skontrolowała lata 2015 - 2017.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Zgodnie z ustawą o imprezach masowych organizator, nie później niż na 30 dni przed planowanym terminem jej rozpoczęcia musi wystąpić do urzędu z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Ma to dać czas na rzetelne przeanalizowanie złożonego wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Niedotrzymanie trzydziestodniowego terminu może skutkować pobieżnością analizy, zwłaszcza w przypadkach popularnych, czy też szczególnie atrakcyjnych imprez masowych, gdzie organy wykonawcze gmin częstokroć pozostają pod presją lokalnej społeczności, oczekującej że impreza na pewno odbędzie się i to w uprzednio zapowiadanym terminie.

Kontrola NIK wykazała, że spośród 25 objętych kontrolą urzędów w 16 wnioski były składane po terminie. W Augustowie 84% wszystkich wniosków zostało złożonych za późno, jeden z nich został złożony zaledwie na 3 dni przed planowanym terminem imprezy. Burmistrz wyjaśnił, że ”Augustów jest miastem turystycznym, którego promocja wiąże się również z imprezami masowymi. Niewyrażenie zgody na odbycie imprezy masowej byłoby więc większą szkodą dla miasta niż wydanie zezwolenia na jej odbycie”.

Zdaniem NIK opóźnienia w składaniu przez organizatorów wniosków o wydanie zezwoleń istotnie wpływały na możliwość prawidłowego prowadzenia przez organ postępowania, ograniczając czas na rzetelne przeanalizowanie tego wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Co więcej niedochowanie tego terminu - zwłaszcza znaczne - powodowało „efekt domina”, negatywnie oddziaływający na realizację pozostałych zadań burmistrzów i prezydentów miast, a także wojewodów, które obliczone były na zagwarantowanie bezpieczeństwa uczestnikom imprez. Dodatkowo, w przypadku biegów ulicznych rozpatrywanie wniosków zbyt późno złożonych utrudniało często skorygowanie tras biegów, tak by uwzględniać oczekiwania mieszkańców związane z płynnością ruchu drogowego.

W ponad połowie jednostek objętych kontrolą (52%) organy wydawały zezwolenia na organizację imprez masowych, nie wzywając uprzednio wnioskodawców do uzupełnienia braków, mimo że w części lub wszystkich złożonych wnioskach brakowało wymaganych informacji i dokumentów, które bardzo istotnie rzutowały na bezpieczeństwo imprez masowych.

Odsetek skontrolowanych gmin, w których wydano zezwolenia na organizację imprez masowych i biegów ulicznych mimo braków w złożonej dokumentacji. Źródło: opracowanie własne NIK

Zgodnie z prawem urząd powinien wydać zezwolenie lub odmówić jego wydania w terminie nie krótszym niż 7 dni przed planowanym rozpoczęciem imprezy. W ponad połowie objętych kontrolą jednostek termin ten nie został dotrzymany. Zgody były udzielane zaledwie na 2-3 dni przed planowaną datą imprezy lub biegu. Średnio z opóźnieniem wydanych zostało ok. 20 % wszystkich zezwoleń, choć w Świeciu było to aż 74% wszystkich wydanych zezwoleń, w Piotrkowie Trybunalskim 31%, a w Jeleniej Górze 27 %. W konsekwencji organizatorzy nie mieli zagwarantowanego ustawowo czasu na sfinalizowanie  przygotowań  bezpiecznych warunków uczestnictwa.

Odsetek skontrolowanych gmin, w których zezwolenia na organizację imprez masowych i biegów ulicznych wydawano z naruszeniem ustawowego terminu. Źródło: opracowanie własne NIK

Jednocześnie w prawie połowie skontrolowanych urzędów (48%) kopii wydanych zezwoleń nie przekazano w terminie, nie zachowano dowodów ich przekazania lub w ogóle nie przekazano m.in. Policji, Straży Pożarnej oraz wojewodom.

Nie przekazanie kopii utrudniało bądź wręcz uniemożliwiało wojewodom skorzystanie z uprawnienia do zakazania przeprowadzenia planowanej imprezy masowej z udziałem publiczności w wypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Prawo dopuszcza, z wyłączeniem imprezy masowej podwyższonego ryzyka, na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających nie więcej niż 3,5% alkoholu. Sprzedaż i podawanie mogą prowadzić jedynie podmioty posiadające zezwolenie zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości.

Sprzedaż i podawanie alkoholu miało miejsce na terenie imprez organizowanych w 14 spośród 25 skontrolowanych gmin.

NIK ustaliła, że przed wydaniem zezwolenia nie weryfikowano, czy podmiot, który będzie prowadził na imprezie masowej sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, posiadał odpowiednie zezwolenie. Osoby odpowiedzialne wyjaśniały, że przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych nie nakładają na organizatora obowiązku informowania  o tym, jaki podmiot będzie podawał lub sprzedawał napoje alkoholowe podczas imprezy, jak i załączania do wniosku o zgodę informacji o posiadanym przez ten podmiot zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Niedoprecyzowana jest też, zdaniem NIK, sprzedaż alkoholu w bezpośrednim sąsiedztwie imprez masowych. Jakkolwiek jest to zgodne z przepisami prawa, to w praktyce wiązało się z nieograniczonym dostępem do alkoholu - i to wysokoprocentowego.  W Karpaczu na jednej z głównych ulic relatywnie często organizowane są imprezy. Wzdłuż niej znajduje się łącznie 28 punktów sprzedaży alkoholu.  Jakkolwiek w żadnym zezwoleniu wydanym przez Burmistrza na przeprowadzenie imprezy masowej nie wydano zgody na sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych zawierających nie więcej niż 3,5% alkoholu, to bezpośrednie sąsiedztwo licznych punktów sprzedaży napojów alkoholowych z miejscem odbywania się ww. imprez, istotnie zwiększało ryzyko nielegalnego ich spożywania.

Ustawa o imprezach masowych wyróżnia imprezy podwyższonego ryzyka. Są to imprezy masowe, w czasie których istnieje uzasadniona obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji. W takim przypadku gmina ma obowiązek skontrolowania przebiegu imprezy z warunkami określonymi w zezwoleniu. W kontrolowanym okresie na terenie 10 badanych miast zorganizowano 87 takich imprez.  82 z nich zostały skontrolowane, co oznacza, że (z jednym wyjątkiem) gminy rzetelnie wywiązały się z tego obowiązku. W przypadku imprez, które nie są określane jako podwyższonego ryzyka gminy mogą ale nie muszą przeprowadzać kontroli w trakcie ich trwania. Okazało się, że jedynie na terenie 11 z 25 miast gminy skorzystały z tego uprawnienia. Ustalenia gminnych kontroli wykazały szereg istotnych nieprawidłowości w przebiegu imprez, które znacząco rzutowały na bezpieczeństwo ich uczestników np.

  • zbyt małą liczbę pracowników ochrony,
  • wnoszenie na teren imprezy masowej środków pirotechnicznych,
  • wnoszenie napojów alkoholowych (przy wprowadzonym zakazie ich spożywania),
  • niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez organizatora i służby porządkowe,
  • brak opracowanego scenariusza postępowania i działania w określonych sytuacjach powodujących zagrożenie bezpieczeństwa uczestników imprezy.

W trakcie przeprowadzanych kontroli imprez, z jednym wyjątkiem, urzędy nie korzystały z sił i środków Policji, Państwowej Straży Pożarnej, ratownictwa medycznego i państwowego inspektora sanitarnego. W żadnym z urzędów nie opracowano także sformalizowanych zasad takiej współpracy.

Eksperci poproszeni przez NIK o swoją opinię w sprawach bezpieczeństwa, zgodnie zwracali uwagę na omijanie przez organizatorów imprez procedury związanej z uzyskaniem zezwolenia, poprzez informowanie właściwego urzędu, że planowana inicjatywa ma charakter zgromadzenia publicznego. Tym samym organizatorzy zdejmowali z siebie szereg istotnych obowiązków dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa.

Obawy ekspertów, zwłaszcza związanych ze służbami odpowiedzialnymi za zapewnienie bezpieczeństwa, budzi też niezgłaszanie imprez o liczbie uczestników mniejszej niż określona w ustawie, w czasie których dochodzi do niebezpiecznych zdarzeń stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia. W dyskusji ekspertów pojawiły się postulaty dotyczące możliwości wprowadzenia obowiązku zgłaszania do organu wszelkich imprez kulturalnych, rozrywkowych i sportowych organizowanych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, których planowana liczba uczestników przekracza 100 osób, oczywiście z zachowaniem wyłączeń i wyjątków określonych ustawą o imprezach masowych.

Wnioski

NIK, na podstawie wyników kontroli oceniła, że gminy nierzetelnie wywiązywały się z obowiązków zapewnienia bezpieczeństwa podczas imprez masowych i biegów ulicznych.  

Do Ministra odpowiedzialnego za sprawy wewnętrzne:

  1. Wprowadzenie możliwości odmowy wydania zezwolenia w sytuacji przekroczenia terminów przewidzianych na złożenie wniosków o jego wydanie.
  2. Doprecyzowanie regulacji dotyczących sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu na imprezach masowych, poprzez dodanie - do katalogu przesłanek odmowy wydania zezwolenia - przypadku niepodania we wniosku i nieuzupełnienia jego braków w zakresie informacji o rozmieszczeniu miejsc i czasie, w którym będą sprzedawane, podawane lub spożywane napoje alkoholowe.
  3. Uporządkowanie regulacji ujętych w ustawach o bezpieczeństwie imprez masowych oraz o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dotyczących dopuszczalnej zawartości alkoholu określonej w jednorazowych zezwoleniach na jego sprzedaż podczas imprez masowych.

Ponadto NIK wnosi o rozważenie zamieszczenia w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych, analogicznie w Prawie o ruchu drogowym odnośnie biegów ulicznych, obowiązku dokonywania udokumentowanych analiz przebiegu imprez, w celu utworzenia na tej podstawie ogólnokrajowego systemu monitorowania, obliczonego na kompleksowe eliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości.

Do Prezydentów miast i burmistrzów:

  1. Zapewnienie rzetelnego wydawania zezwoleń na organizację imprez masowych oraz biegów ulicznych.
  2. Egzekwowanie od organizatorów imprez masowych i biegów ulicznych przedkładania kompletu dokumentów wymaganych przepisami ustaw.
  3. Wydawanie zezwoleń na organizację imprez masowych i biegów ulicznych w terminach przewidzianych przepisami prawa.
  4. Terminowe przekazywanie kopii zezwoleń na organizację imprez masowych wszystkim uprawnionymi podmiotom.
  5. Kontrolowanie imprez masowych, innych niż podwyższonego ryzyka,  organizowanych na terenie miasta.

Wygenerowano: 2019-12-11 11:29:54