Logo Najwyższej Izby Kontroli

Organizacja i warunki pracy pracowników socjalnych w gminach

2019-12-16 07:00:00

Organizacja i warunki pracy pracowników socjalnych nie pozwalają w pełni na skuteczną realizację ich zadań w zakresie pomocy społecznej. Pracowników jest zbyt mało, są przeciążeni zadaniami, pracują w stresie, często narażeni na agresję fizyczną lub słowną. Bywa że niektórzy podopieczni ośrodków uzyskiwali więcej w formie świadczeń z pomocy społecznej niż zarabiał pracownik socjalny.

Ośrodki pomocy społecznej starają się prawidłowo organizować pracę. Jednak liczba zadań własnych i zleconych gmin w tym obszarze przekracza ich możliwości kadrowe i finansowe. W rezultacie pomoc udzielana jest na podstawowym poziomie, niemal wyłącznie dla najbardziej potrzebujących, do kwoty wcześniej zaplanowanych środków budżetowych i w sytuacjach interwencyjnych.

Według danych GUS wskaźniki ubóstwa w Polsce w ostatnich latach spadają. Od 2014 r. spada także poziom tzw. skrajnego ubóstwa. Jednak dochody poniżej minimum socjalnego (określonego przez GUS na poziomie 582 zł na osobę samotnie gospodarującą i 392,75 zł na osobę w rodzinie) wykazało w 2017 roku 4,3 proc. osób w badanych przez GUS gospodarstwach domowych (37 tys.). Oznacza to, że ok. 1 milion 700 tys. osób - przynajmniej oficjalnie - uzyskiwało dochody poniżej progu skrajnego ubóstwa.

Zasięg ubóstwa w Polsce w latach 2008-2017 według przyjętych w danym roku granic ubóstwa (w % osób w gospodarstwach domowych)   Źródło: Raport GUS Zasięg ubóstwa ekonomicznego w Polsce w 2017 r.

Według danych GUS z pomocy społecznej w 2017 r. korzystało ok. 2,2 mln osób, czyli 5,7% ogółu mieszkańców Polski.

Zasięg korzystania z pomocy społecznej w ogólnej liczbie ludności w 2017 r. Źródło: Zbiór Centralny Krajowego Systemu Monitoringu Pomocy Społecznej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. (Raport GUS Beneficjenci pomocy społecznej w 2017 r.).

Zadania z zakresu pomocy społecznej są realizowane głównie przez organy administracji samorządowej. W przyjętym w Polsce systemie pomocy społecznej gminy swoje zadania realizują głównie przez ośrodki pomocy społecznej. Dwa i pół tysiąca ośrodków funkcjonujących w Polsce zatrudnia ok. 19 610 pracowników socjalnych.

NIK sprawdziła, w jakich warunkach pracują pracownicy socjalni oraz czy organizacja i warunki ich pracy w gminach pozwalają im na skuteczną realizację zadań ustawowych. W wyniku porozumienia Prezesa NIK z Generalnym Inspektorem Pracy, kontrola została przeprowadzona równolegle przez obie instytucje.  Inspektorzy pracy weszli w II połowie 2018 r. do ośrodków pomocy społecznej wytypowanych przez NIK i zbadali warunki pracy w nich w zakresie swoich uprawnień.

Kontrola objęła 24 ośrodki pomocy społecznej, w których zatrudnionych było 468 pracowników socjalnych. Ponadto w ogólnopolskim badaniu ankietowym przeprowadzonym przez NIK wzięło udział 4206 z 19 610 pracowników socjalnych, czyli niemal jedna czwarta wszystkich zatrudnionych. To największe tego typu badanie środowiska pracowników socjalnych w Polsce.

Badanie ankietowe pokazało, że mimo dużej odpowiedzialności, która spoczywa na pracownikach socjalnych, często czują się niedoceniani. Większość z nich odczuwa przeciążenie pracą, spowodowane nadmiarem środowisk objętych opieką, rozbudowaną sprawozdawczością oraz ograniczeniami finansowymi. Odbija się to  na jakość i skuteczności ich pracy. Frustrację wywołują też zarobki oraz brak uznania i szacunku społecznego. Aż 64,6% pracowników socjalnych z 4206 ankietowanych przez NIK ocenia, że nie spotyka się z uznaniem i szacunkiem społecznym w związku z wykonywaną pracą.

Pracowników socjalnych jest zbyt mało. Aż 16 z 24 skontrolowanych ośrodków pomocy społecznej nie spełniało wymogu ustawy o pomocy społecznej zatrudnienia jednego pracownika socjalnego na 50 rodzin lub osób samotnie gospodarujących objętych pomocą socjalną. Niektórzy zamiast ustawowymi 50, musieli zajmować się ponad 150 beneficjentami.  Z danych ogólnopolskich Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, że w 2017 r. blisko połowa ośrodków (46 %) przekroczyła ten wskaźnik.

Pracownicy socjalni są przeciążeni pracą. Realizują zadania z kilkudziesięciu ustaw. W każdym miesiącu pracownik socjalny w skontrolowanych ośrodkach przeprowadzał średnio 20-30 wywiadów środowiskowych, kilkadziesiąt razy wychodził w teren, rozpatrywał kilkadziesiąt wniosków, brał udział w kilku interwencjach, kontaktował się z ok. 10 instytucjami oraz uczestniczył w realizacji co najmniej 1-2 programów i projektów gminnych lub krajowych. Na nadmiar pracy biurowej i zbyt dużą liczbę podopiecznych wskazało 84 % z 4206 pracowników socjalnych, którzy wzięli udział w ankiecie NIK. Przez to nie mają wystarczającej ilości czasu na prowadzenie pracy socjalnej.

Obciążenie zadaniami pracownika socjalnego. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych z MRPiPS-03 za rok 2017.

W obecnym systemie pomocy społecznej nie są badane i wykazywane prawdziwe potrzeby społeczne w gminach. Prognozy dotyczące liczby osób wymagających wsparcia na kolejny rok określane są głównie na podstawie statystyk i z góry określonych ram finansowych narzuconych przez władze gminy, a nie rzeczywistego rozpoznania potrzeb społecznych. Nie spełniają swojej roli gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych, głównie z powodu braków merytorycznych w  dziewięciu ze skontrolowanych ośrodków. Nie odzwierciedlały rzeczywistych potrzeb społecznych i nie zawierały wskaźników pozwalających na ocenę realizacji zadań. W dwóch skontrolowanych ośrodkach takich dokumentów w ogóle nie było.  Pomoc udzielana jest głównie na wniosek, ośrodki nie prowadzą rejestru osób potrzebujących, które nie są nią objęte. Zarówno w ośrodkach kontrolowanych jak i w ogólnopolskiej ankiecie pracownicy socjalni przyznawali, że w ich rejonach z różnych powodów są osoby wymagające pomocy, które z niej nie korzystają. Stwierdziło tak aż 60,9% (2263 z 4206) ankietowanych pracowników socjalnych, a kolejne 27,1% (1140) badanych podało, że tego nie wie. Jako główne przyczyny nieudzielania pomocy wskazali niechęć potrzebujących, którzy nie składają wniosków oraz niedostosowane procedury do realiów.

System pomocy społecznej nie może też być uznany za skuteczny. Świadczy o tym odsetek  od 30 do 88% osób,  korzystających z pomocy społecznej w skontrolowanych ośrodkach w sposób długotrwały (powyżej trzech lat). Oznacza to, że były stałymi podopiecznymi gminy. W ciągu ostatnich dwóch lat statystyki wykazywały spadek liczby osób korzystających z pomocy społecznej, ale ich usamodzielnianie się rzadziej następowało w wyniku pracy socjalnej, a częściej z powodu poprawy sytuacji finansowej, m.in. z tytułu pobierania świadczenia 500+, uzyskania prawa do emerytury lub renty, osiągnięcia wieku 18 lat i wyjazdu za granicę.

Wyposażenie i narzędzia pracy pracowników socjalnych nie wystarczają do sprawnego wykonywania zadań. Tylko 22 % ankietowanych potwierdziło, że ma do dyspozycji służbowy telefon komórkowy,  14 % nie ma własnego komputera. Aż 22 % napisało ankietach, że nie ma dostępu do elektronicznych baz pozwalających na ustalanie i weryfikowanie informacji o wnioskodawcach. Pozostali mieli dostęp do poszczególnych baz, ale w ograniczonym zakresie. Respondenci wskazywali jednocześnie na zawodność i częste zawieszanie się systemu informatycznego.

Praca pracownika socjalnego, zarówno w biurze jak i w terenie wiąże się z wieloma zagrożeniami. W 10 (z 24) ośrodkach warunki pracy były niezgodne z przepisami BHP. W jednej z jednostek kontroler NIK w związku ze złym stanem budynku, w którym mieścił się OPS, zawiadomił kierownika jednostki oraz inspektora nadzoru budowlanego o zagrożeniu dla życia i zdrowia ludzi. W swojej pracy, zarówno w biurze jak i w terenie, pracownicy socjalni byli narażeni na kontakt z agresją fizyczną (prawie 50% ankietowanych), ale głównie werbalną (86%). W biurze  37% nie czuło się bezpiecznie, a aż 66% w terenie. Prawie jedna piąta (19%) zaraziło się podczas pracy różnymi chorobami.

Najczęstsze formy agresji werbalnej. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie ankiet wypełnionych przez pracowników socjalnych.

Tymczasem aż w 17 z 24 skontrolowanych OPS pracodawca nie opracował ocen ryzyka zawodowego dla tego stanowiska pracy. Nie zapewnił też podstawowych środków bezpieczeństwa. Tylko w sześciu skontrolowanych ośrodkach zainstalowano monitoring wizyjny, a w 10 przycisk antynapadowy. W dziewięciu nie stosowano żadnych zabezpieczeń. Ponadto w 16 jednostkach brakowało rozwiązań na rzecz przeciwdziałania mobbingowi i dyskryminacji.

Środki bezpieczeństwa stosowane przez ośrodki pomocy społecznej. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie ankiet wypełnionych przez pracowników socjalnych.

Pracownicy socjalni maja zbyt niskie wynagrodzenia, nieadekwatne do wykonywanych zadań i niekonkurencyjne na rynku pracy. Aż 99% ankietowanych przez NIK pracowników socjalnych stwierdziło, że ich wynagrodzenie wraz z dodatkiem za pracę w terenie i nagrodami nie spełnia roli motywującej do lepszej pracy. Wg badań MRPiPS przeciętne miesięczne wynagrodzenie pracownika socjalnego w 2017 r. wyniosło 3292 zł. Wynagrodzenia tej grupy zawodowej nie były konkurencyjne na rynku pracy. Niektórzy podopieczni ośrodków uzyskiwali więcej w formie świadczeń z pomocy społecznej niż zarabiał pracownik socjalny. Jeden z podopiecznych otrzymał miesięczne świadczenia w łącznej wysokości 8362 zł. 

W skontrolowanych OPS pracownicy socjalni posiadali wymagane prawem kwalifikacje. Niewystarczająco zapewniano im jednak warunki rozwoju zawodowego. W 21 ośrodkach NIK stwierdziła brak poradnictwa oraz szkoleń, zwłaszcza w zakresie rozwoju osobistego i superwizji.

Wnioski

W wyniku kontroli NIK zwróciła się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o zainicjowanie zmian w prawie polegających m. in. na:

  1. Ograniczeniu liczby obowiązkowych dokumentów przedstawianych corocznie przez ośrodki pomocy społecznej radzie gminy,
  2. Określenie w art. 16a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej takiego terminu przekazywania radzie gminy przez kierownika ośrodka pomocy społecznej Oceny zasobów pomocy społecznej, by zawierała ona aktualne informacje i rekomendacje,
  3. Zapewnienie odpowiedniej liczby superwizorów z certyfikatami przewidzianymi w tym artykule ustawy, umożliwiającej organizację przez ośrodki pomocy społecznej superwizji dla pracowników socjalnych.
  4. Zracjonalizowanie zasad i częstotliwości sporządzania przez pracowników socjalnych aktualizacji rodzinnych wywiadów środowiskowych
  5. Usprawnienie systemu teleinformatycznego, w ten sposób, aby stanowił realne wsparcie i pomoc dla pracowników socjalnych w realizacji ich obowiązków, w tym sporządzaniu wywiadów środowiskowych i ich aktualizacji w celu uniknięcia niepotrzebnych działań biurokratycznych.
  6. Opracowanie lub udostępnienie na zasadach dobrych praktyk wzoru gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych,
  7. Wprowadzenie w rozporządzeniu MRPiPS w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego obowiązku każdorazowego sporządzania adnotacji na druku wywiadu środowiskowego o zdarzeniach związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa pracownika socjalnego.
  8. Opracowanie przepisów w sprawie standardów BHP dla pracowników socjalnych w biurze i w terenie. Opracowanie algorytmów pozwalających na oszacowanie poziomu ryzyka w pracy socjalnej, zawierających przesłanki dla stwierdzenia podwyższonego zagrożenia dla pracownika socjalnego, którego wystąpienie będzie się wiązało m.in. z obowiązkiem uczestniczenia drugiego pracownika socjalnego lub zapewnienia asysty Policji przy wizytach w środowisku.
  9. Opracowanie i wprowadzenie Standardów Pracy Socjalnej.
  10. Rozważenie w porozumieniu z Ministrem Finansów możliwości podwyższenia określonego w art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej dodatku do wynagrodzenia dla pracowników socjalnych, do których obowiązków należy świadczenie pracy socjalnej w środowisku, oraz wprowadzenia zasad jego rewaloryzacji, np. w powiązaniu z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę

W związku z dużą skalą stwierdzonych powtarzalnych nieprawidłowości, Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje również do samorządów gminnych o:

  1. Opracowanie lub zaktualizowanie gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych przewidzianych w art. 16b ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu uczynienia z nich przydatnych narzędzi w polityce społecznej gminy 
  2. Egzekwowanie od OPS rzetelnego przedstawiania radzie gminy corocznych potrzeb pomocy społecznej przewidzianych w art. 110 ust. 9 i 10 ustawy o pomocy społecznej oraz wykazywanych w Ocenach zasobów pomocy społecznej, w powiązaniu m.in. z diagnozą społeczną zawartą w Strategii oraz zaplanowanych tam wskaźnikach służących monitorowaniu realizacji celów i zadań.
  3. Zatrudnienie właściwej liczby odpowiednio wynagradzanych pracowników socjalnych w celu spełniania przynajmniej jednego z wymogów określonych w art. 110 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej oraz przede wszystkim adekwatnie do rzetelnie rozpoznanych potrzeb społecznych.
  4. Wprowadzenie w OPS procedur gwarantujących pracownikom socjalnym możliwość swobodnego korzystania z prawa do superwizji,
  5. Wyposażenie pracowników socjalnych w środki i narzędzia, zwłaszcza teleinformatyczne, niezbędne do wykonywania powierzonych zadań, w szczególności:
    • zapewnienie dostępu do komputerów, w celu m.in. usprawnienia procesu sporządzania rodzinnych wywiadów środowiskowych i ich aktualizacji;
    • zapewnienie funkcjonalnego i sprawnego dostępu do informatycznych baz danych, umożliwiających ustalenie i weryfikację informacji dotyczących osób wnioskujących o pomoc społeczną i ich rodzin.
  6. Przeprowadzenie kontroli przestrzegania przez ośrodki pomocy społecznej przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, a w szczególności w zakresie:
    • opracowania lub zaktualizowania i udokumentowania - zgodnie   wymogiem art. 226 ustawy Kodeksu pracy - ocen ryzyka zawodowego dla stanowiska pracy „pracownik socjalny”, uwzględniającej rozpoznanie w zakresie występowania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy pracowników socjalnych i stosowanie niezbędnych środków profilaktycznych zmniejszających ryzyko związane z tym zawodem (zagrożenia podczas pracy w terenie i w biurze).
    • opracowania i wdrożenia wewnętrznych procedur dotyczących przeciwdziałania zjawiskom mobbingu i dyskryminacji.
    • dostosowania warunków pracy pracowników socjalnych do wymogów określonych m.in. w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów BHP, w szczególności w zakresie wolnej powierzchni i kubatury pomieszczeń przypadających na jednego pracownika oraz właściwej wentylacji pomieszczeń.
  7. Zapewnienie pracownikom socjalnym pomocy prawnej w ich bieżącej pracy merytorycznej oraz w ramach ochrony prawnej.

Wygenerowano: 2020-02-19 03:58:34