Logo Najwyższej Izby Kontroli

Problemy wojewodów z nadzorem nad stanowieniem prawa miejscowego

2020-04-08 08:00:00

Akty prawa miejscowego mają istotne znaczenie dla funkcjonowania społeczności lokalnej. Nadzór nad stanowieniem prawa przez jednostki samorządu terytorialnego to obowiązek wojewodów. Okazuje się, że nie zawsze jest on wykonywany rzetelnie. Wyniki przeprowadzonej kontroli NIK ujawniły liczne oraz powtarzające się przypadki niepodejmowania przez wojewodów działań nadzorczych w odniesieniu do wadliwych aktów prawa miejscowego, niezapewnienia jednolitości ocen ich legalności, a także niejednolity tryb postępowania w tym zakresie.

Do każdego wojewody wpływa corocznie kilka tysięcy aktów prawa miejscowego, które powinny zostać sprawdzone pod katem ich legalności. W ramach wykonywanego nadzoru wojewodowie mogą stwierdzić nieważność takiego aktu w całości lub w części, wstrzymać jego wykonanie, wskazać, że akt taki wydano z naruszeniem prawa lub wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Relacja liczby wydanych rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność aktów prawa miejscowego do liczby aktów prawa miejscowego przesłanych do poszczególnych urzędów wojewódzkich w latach 2017 - 2019 (I kw.) Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli

Wyniki kontroli wskazały, że wojewodowie nie zawsze rzetelnie wywiązywali się z realizacji swoich ustawowych obowiązków. W ramach wykonywanych czynności nadzorczych nie zapewnili w szczególności jednolitej oceny legalności aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Dochodziło zatem do sytuacji, w których uchwała podjęta przez jedną gminę była eliminowana z obrotu prawnego, natomiast analogiczna uchwała innej gminy, naruszająca te same przepisy prawa, obowiązywała nadal, jako zgodna z prawem. Stan taki stwierdzono w stosunku do ponad 40% wybranych do szczegółowego sprawdzenia aktów prawa miejscowego.

Wojewodowie (z wyjątkiem wojewody śląskiego) stosowali również nieprzewidzianą przepisami prawa praktykę odstępowania od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku zobowiązania się jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany lub uchylenia wadliwego aktu we własnym zakresie. Dotyczyło to ponad 36% aktów prawa miejscowego poddanych nadzorowi. Zaniechanie realizacji przez wojewodów ich ustawowego obowiązku powodowało, że akty te przez wiele miesięcy uznawane były za ważne, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze eliminowałoby je z obrotu prawnego w ciągu 30 dni.

Sposób zakończenia wszczętych postępowań nadzorczych w sprawie stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego w badanych urzędach wojewódzkich w latach 2017-2019 (I kw.). Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli

Należy zaznaczyć, że zasady sprawowania nadzoru przez wojewodę nad stanowieniem aktów prawa miejscowego nie zostały w sposób wystarczający i jednoznaczny uregulowane w przepisach prawa. Przewidziany w ustawach samorządowych wymóg stosowania w tym postępowaniu odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powodował wiele trudności interpretacyjnych. Zdarzało się, że wojewodowie nie powiadamiali jednostek samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego. Różny też był sposób postępowania w przypadku odstąpienia od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, po uprzednim wszczęciu postępowania nadzorczego.

Powstaniu nieprawidłowości w zakresie nadzoru wojewody nad stanowieniem prawa miejscowego sprzyjały: niedostosowanie liczby pracowników w stosunku do zakresu i liczby powierzonych im zadań, brak wewnętrznych uregulowań określających szczegółowe zasady postępowania, a także nieprzeprowadzanie kontroli i audytów wewnętrznych.

Liczba aktów prawa miejscowego przypadających do zbadania przez jednego pracownika łącznie w latach 2017-2019 (I kw.) w poszczególnych urzędach wojewódzkich (dotyczy pracowników wydziałów nadzoru i obsługi prawnej). Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli

Obowiązkiem wojewody jest niezwłoczne ogłaszanie przekazanego do publikacji aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązek ten powinien być bezwzględnie przestrzegany, bowiem weryfikacja legalności aktów stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego w żaden sposób nie jest powiązana z procedurą ich publikacji. Tymczasem w lubelskim, świętokrzyskim i zachodniopomorskim urzędzie wojewódzkim ogłaszanie aktów uzależniano do wyników wszczętego postępowania nadzorczego. We wszystkich sześciu urzędach objętych kontrolą NIK dochodziło też do przypadków nieogłoszenia aktów prawa miejscowego, ponieważ nie zostały one przekazane do publikacji w wersji elektronicznej. Wojewodowie nie reagowali na taką sytuację, uzasadniając to brakiem wymogu prawnego dotyczącego wyegzekwowania od jednostki samorządu terytorialnego obowiązku przesłania takiego aktu. Wojewodowie nie sprawdzali również, czy przesłane do ogłoszenia akty prawne są tożsame treściowo z ich wersjami przesłanymi wcześniej do oceny.

W wyniku kontroli stwierdzono również przypadki niepublikowania rozstrzygnięć nadzorczych w sprawie stwierdzenia niezgodności aktów prawa miejscowego z ustawami, co narusza ustawę o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Wnioski

W wyniku przeprowadzonej kontroli sformułowano wnioski de lege ferenda oraz organizacyjne.

Do Prezesa Rady Ministrów

  • wskazano, że treść art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zobowiązującego do odpowiedniego stosowania przepisów Kpa w postępowaniu nadzorczym oraz samo jego stosowanie nastręcza wiele problemów interpretacyjnych, czego dowodzi zróżnicowana praktyka organów nadzoru. Wobec powyższego zasadnym jest rozważenie odrębnego uregulowania zasad postępowania nadzorczego, które zastąpiłoby lub uzupełniło normę wskazanego artykułu, np. o taksatywne wyliczenie przepisów Kpa, które znajdują zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Wyznaczenie za pomocą norm prawnych granic ingerencji organu nadzoru w postępowaniu nadzorczym jest niezbędne dla ochrony konstytucyjnej i ustawowej wartości, jaką jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego;
  • stwierdzono, że w wojewódzkich dziennikach urzędowych ogłaszane są zarówno rozstrzygnięcia nadzorcze prawomocne, jak i te, które zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Wobec nieujęcia w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - w katalogu aktów i orzeczeń podlegających obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym - wyroków sądów uwzględniających skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, niezbędne jest doprecyzowanie w tym przepisie, że publikacji podlegają tylko rozstrzygnięcia prawomocne lub rozszerzenie tego katalogu o wyroki sądów uwzględniające skargi na ogłoszone rozstrzygnięcia.

Do wojewodów

  • wskazano na konieczność podjęcia przez wojewodów niezbędnych działań organizacyjnych, mających na celu zapewnienie terminowej i prawidłowej realizacji zadań dotyczących nadzoru nad stanowieniem prawa przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym jednolitości dokonywanych ocen aktów prawa miejscowego, w szczególności poprzez:
    • zapewnienie niezbędnych warunków organizacyjnych oraz zasobów kadrowych potrzebnych do realizacji tego zadania;
    • zorganizowanie skutecznego systemu nadzoru nad prawidłowością jego realizacji.

Wygenerowano: 2020-10-27 01:01:08