Logo Najwyższej Izby Kontroli

Patrząc w gwiazdy

2020-07-28 08:00:00

NIK o rozwoju sektora kosmicznego

Najwyższa Izba kontroli pozytywnie ocenia skuteczność działań większości ministrów, agencji i organizacji zaangażowanych w realizację Polskiej Strategii Kosmicznej PSK. Nawiązane zostały korzystne relacje z Europejską Agencją Kosmiczną ESA, zwłaszcza w pozyskiwaniu kontraktów dla polskich przedsiębiorców. NIK negatywnie oceniła brak koordynacji przez ministra właściwego do spraw gospodarki wdrażania kluczowych zadań wymienionych w PSK oraz ograniczoną skuteczność działań Polskiej Agencji Kosmicznej.

Sektor kosmiczny jest jednym z najbardziej innowacyjnych i zaawansowanych technologicznie obszarów w gospodarce europejskiej i światowej. Wobec braku legalnej definicji NIK przyjęła, że sektor kosmiczny to wszystkie podmioty zaangażowane w systematyczną aplikację dziedzin inżynieryjnych i naukowych w celu eksploracji i wykorzystania przestrzeni kosmicznej.

Interesariusze polskiego sektora kosmicznego. Źródło: ”Polski sektor kosmiczny. Struktura podmiotowa - możliwości rozwoju - pozyskiwanie środków”.  Praca zbiorowa pod redakcją naukową dr Marty E. Wachowicz. POLSKA, 2017 r.

Przystąpienie Polski do Europejskiej Agencji Kosmicznej w listopadzie 2012 r. umożliwiło osiąganie przez polskich przedsiębiorców wymiernych korzyści ekonomicznych. W lutym 2017 r. weszła w życie Polska Strategia Kosmiczna, ustalająca cele rozwoju polskiego sektora kosmicznego.

NIK skontrolowała Ministerstwa: Cyfryzacji, Rozwoju (wcześniej Przedsiębiorczości i Technologii), Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Agencję Rozwoju Przemysłu SA, Polską Agencję Kosmiczną, Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy, Pomorską Specjalną Strefę Ekonomiczną sp. z o.o. Kontrola objęła okres od 1 stycznia 2016 r do 30 czerwca 2019 r. z uwzględnieniem dowodów dotyczących działań przed i po tym okresie, które miały wpływ na ustalenia kontroli.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W Polskiej Strategii Kosmicznej wyznaczone zostały trzy cele strategiczne oraz pięć celów szczegółowych, które powinny zostać osiągnięte do 2030 r. Zgodnie z postanowieniami dokumentu realizatorami zadań miało być 16 podmiotów oraz partnerzy społeczni. Koordynatorem realizacji Strategii, pełniącym także funkcje zarządcze, jest minister właściwy do spraw gospodarki.

Cele strategiczne mają doprowadzić do tego, że:

  1. Polski sektor kosmiczny będzie zdolny do skutecznego konkurowania na rynku europejskim, a jego obroty wyniosą co najmniej 3% ogólnych obrotów tego rynku (proporcjonalnie do polskiego potencjału gospodarczego),
  2. Polska administracja publiczna będzie wykorzystywać dane satelitarne dla szybszej i skuteczniejszej realizacji swoich zadań, a krajowe przedsiębiorstwa będą w stanie w pełni zaspokoić popyt wewnętrzny na tego typu usługi oraz eksportować je na inne rynki,
  3. Polska gospodarka i instytucje publiczne będą posiadały dostęp do infrastruktury satelitarnej umożliwiającej zaspokojenie ich potrzeb, zwłaszcza w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności.

Cele szczegółowe obejmują:

  • Cel szczegółowy nr 1 - Wzrost konkurencyjności polskiego sektora kosmicznego i zwiększenie jego udziału w obrotach europejskiego sektora kosmicznego.
  • Cel szczegółowy nr 2 - Rozwój aplikacji satelitarnych - wkład w budowę gospodarki cyfrowej.
  • Cel szczegółowy nr 3 - Rozbudowa zdolności w obszarze bezpieczeństwa i obronności państwa z wykorzystaniem technologii kosmicznych i technik.
  • Cel szczegółowy nr 4 - Stworzenie sprzyjających warunków do rozwoju sektora kosmicznego w Polsce.
  • Cel szczegółowy nr 5 - Budowa kadr dla potrzeb polskiego sektora.

NIK stwierdziła, że w PSK nie zapisano jakimi instrumentami minister właściwy do spraw gospodarki miałby wykonywać zadania nadzorcze i koordynacyjne związane z realizacją celów strategicznych i szczegółowych. Mimo to minister nie podjął działań zmierzających do ich pozyskania, w konsekwencji nie stworzył systemu koordynacji wykonania PSK z wyraźnym przypisaniem wszystkim zaangażowanym instytucjom celów i kierunków, które mają realizować. Nie zobowiązał też ministrów i kierowników jednostek uczestniczących w Strategii do okresowej oceny stopnia wykonania celów i wskaźników. Podjęta przez Ministra w październiku 2019 r. (w czasie kontroli NIK) próba uzyskania całościowej wiedzy o stanie realizacji projektów wymienionych w PSK okazała się bezskuteczna.

Polska jest stroną Konwencji oraz dwóch innych traktatów tworzących międzynarodowy system prawa kosmicznego. Wszystkie trzy umowy nakładają na Polskę, konieczność uregulowania w krajowym prawie kosmicznym, m.in. takich kwestii jak:

  • zasady wyrażania zgody na działalność w przestrzeni kosmicznej przez podmioty krajowe oraz wyznaczenie organu odpowiedzialnego za nadzór nad tego rodzaju działalnością;
  • zasady prowadzenia krajowego rejestru obiektów kosmicznych;
  • zagadnienia dotyczące odpowiedzialności państwa oraz kwestie odszkodowawcze.

Do czasu zakończenia kontroli NIK, tj. do dnia 31 grudnia 2019 r., nie zostały ukończone prace legislacyjne nad projektem ustawy o działalności kosmicznej i Krajowym Rejestrze Obiektów Kosmicznych. Prace nad tymi regulacjami zapoczątkowane zostały przez ministra właściwego do spraw gospodarki już w 2013 r. Konsekwencją braku ustawy jest niewykonywanie części zadań przez Polską Agencję Kosmiczną (POLSA) oraz niewypełnianie zobowiązań międzynarodowych dotyczących rejestracji obiektów kosmicznych, wynikających z konwencji ONZ o rejestracji obiektów kosmicznych. Według stanu na koniec 2019 r. niezarejestrowane były dwa polskie satelity. W wyniku kontroli NIK, w lutym 2020 r., Minister Rozwoju rozpoczął starania o zarejestrowanie jednego z nich.

Nierealizowanie zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego może negatywnie wpływać na wizerunek Polski, jako kraju, który pretenduje do aktywnego udziału w europejskiej polityce kosmicznej.

W 2016 r. Polska znajdowała się na najniższym poziomie rozwoju firm sektora kosmicznego (według metodologii ESA). Do czasu zakończenia kontroli NIK Minister nie wypracował kryteriów oceny wzrostu kompetencji polskiego sektora kosmicznego, a tym samym nie monitorował efektywnego wpływu wydatków ponoszonych z budżetu państwa na wzrost efektywności sektora. W okresie objętym kontrolą, w ramach programów Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Narodowego Centrum Nauki przeznaczono dla sektora łącznie 157 mln zł. Ponadto z budżetu UE, w ramach programu Horyzont 2020, wydano na ten cel 136 mln euro. Minister nie przeprowadzał ani nie dysponował wynikami analiz, które pozwoliłyby na ocenę, w jakim stopniu firmy sektora kosmicznego przybliżyły się w tym czasie do wyższego poziomu rozwoju.

Przystępując w 2012 r. do ESA Polska zobowiązała się m.in. do wnoszenia corocznie składki na programy obowiązkowe, w ramach których finansowane są badania przestrzeni kosmicznej, rozwój kluczowych technologii kosmicznych i programy edukacyjne, oraz na pokrycie wspólnych kosztów ESA. Polska ma też możliwość uiszczania składek na programy opcjonalne. Kwotę składki na programy obowiązkowe ESA oblicza w stosunku do wartości dochodu narodowego netto państwa członkowskiego w okresach trzyletnich. Wysokość składki na programy opcjonalne zależy od państwa członkowskiego. W latach 2016-2019 Polska wpłaciła do ESA łącznie 165,4 mln euro, to jest ok. 620 mln zł. Środki na opłacenie składki do ESA zaplanowane były w czterech częściach budżetowych.

Struktura składki Polski do ESA wg dysponentów środków budżetowych w 2019 r. Źródło: obliczenia własne NIK na podstawie wyników kontroli

ESA przy podziale środków na poszczególne kraje stosuje zasadę tzw. zwrotu geograficznego. Zgodnie z nią około 90% obowiązkowej składki powinno wracać do kraju w postaci kontraktów dla przemysłu i jednostek naukowo - badawczych. W okresie objętym kontrolą składka Polski stanowiła 0,8% całego budżetu ESA, natomiast zwrot geograficzny miał wartość od 0,86 do 1,04 i był istotnie większy niż osiągały go inne kraje kończące tzw. okresy przejściowe. Jest to dostrzegalne osiągnięcie Ministra Rozwoju oraz przedsiębiorców sektora.

Do końca 2019 r. nie został przyjęty Krajowy Program Kosmiczny. Zgodnie z zapisami Strategii miał być podstawowym narzędziem realizacji jej celów. W 2018 r. POLSA, odpowiedzialna za opracowanie tego dokumentu, nierzetelnie przygotowała finansową jego część. Przede wszystkim nie uzyskała od podmiotów, które miały być zaangażowane w realizację KPK, potwierdzenia gotowości do zaangażowania finansowego w realizację Programu. W ocenie NIK niecelowe byłoby ustanawianie Programu, bez zapewnienia stabilnych źródeł finansowania przewidzianych w nim przedsięwzięć. Brak KPK jest postrzegany przez przedsiębiorców, jako jedno z najpoważniejszych zagrożeń dla dalszego rozwoju sektora kosmicznego w Polsce.

W ocenie NIK zbyt późno, bo dopiero po pozytywnym zaopiniowaniu projektu KPK przez Radę POLSA, podjęto w byłym Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii próbę wypracowania właściwego trybu przyjęcia tego dokumentu, tak aby możliwe było rozpoczęcie finansowania przewidzianych w nim zadań. NIK zwraca uwagę na brak jednoznacznych podstaw prawnych do zatwierdzenia takiego dokumentu przez jakikolwiek organ. Konsekwencją nieprzyjęcia projektu KPK jest dezaktualizacja jego postanowień.

Zgodnie z ustawą o POLSA jednym z celów agencji było utworzenie nowych kierunków kształcenia wyższego na potrzeby sektora kosmicznego. W Strategii za najbardziej pożądane uznano studia II stopnia o specjalizacji: Inżynieria kosmiczna i satelitarna oraz studia podyplomowe dokształcające inżynierów i menadżerów z sektora kosmicznego. Wskazano również, że w dalszej perspektywie zasadnym będzie pozyskiwanie doktorantów. POLSA nie podjęła jednak współpracy w tej sprawie z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zdaniem Agencji nie było bezpośredniej potrzeby współpracy z ministrem ze względu na autonomię uczelni pozwalającą na powoływanie i prowadzenie nowych kierunków studiów oraz istnienie mechanizmów wsparcia finansowego uczelni przy uruchamianiu nowych kierunków studiów. Według NIK argumenty te są nieakceptowalne.

POLSA natomiast samodzielnie uczestniczyła w tworzeniu studiów II stopnia. W latach 2015-2019 (I połowa) zawarła umowy o współpracy z dziewięcioma krajowymi jednostkami badawczymi. Umowy dotyczyły głównie prac badawczo-rozwojowych i były wynikiem zainteresowania uczelni prowadzeniem prac rozwojowych, a nie kształceniem ekspertów. Wyjątek stanowiła Politechnika Gdańska, która zawarła z POLSA trzy umowy o współpracy. Ich intencją było m.in. budowanie specjalizowanych laboratoriów na potrzeby kształcenia. Współpraca Agencji z podmiotami zewnętrznymi w zakresie prac badawczych jest utrudniona. Wynika to z faktu, iż POLSA nie jest jednostką naukowo-badawczą i nie prowadzi bezpośrednio takiej działalności, przez co jej rola w konsorcjach ubiegających się o dofinansowanie badań (na czym obecnie zależy uczelniom) ogranicza się do działalności koordynacyjnej i organizacyjnej, nie zaś stricte badawczej.

W latach 2016-2019 (I połowa) Agencja bezskutecznie podejmowała inicjatywy nawiązania współpracy z uczelniami zagranicznymi - z Francji (Tuluza) z wykorzystaniem ram współpracy, jakie wypracowały francuskie firmy sektora kosmicznego (Airbus i Thales) oraz z Wielkiej Brytanii - propozycja uruchomienia szkoły letniej w Polsce. Inicjatywy nie zostały zmaterializowane ze względu na trudności organizacyjne (brak kadry i dofinansowania) oraz niedookreśloną rolę Agencji w takiej współpracy (wyłącznie pośrednictwo w kontaktach z uczelniami polskimi).

Polska Agencja Kosmiczna realizowała liczne przedsięwzięcia o charakterze informacyjnym i promocyjnym, by zbadać możliwości stworzenia sprzyjających warunków do rozwoju sektora kosmicznego w Polsce. W 2018 r. przeprowadziła ankietę, która miała pokazać liczebność kadry inżynieryjno-technicznej, którą można by było wykorzystać w przypadku uruchomienia konkursów na konkretne przedsięwzięcia. W firmach należących do Związku Pracodawców Sektora Kosmicznego, które odpowiedziały na ankietę (33 z 49) było 844 pracowników inżynieryjno-technicznych. Agencja nie dysponuje jednak instrumentami pozwalającymi skutecznie monitorować odpływ wykształconych w Polsce kadr sektora kosmicznego. Także uczelnie, pomimo prób monitorowania losów absolwentów, nie są w stanie podać informacji w tym zakresie.

W 2010 r. Unia Europejska zainicjowała powstanie europejskiego programu monitorowania Ziemi (GMES) umożliwiającego dostęp do dokładnych danych i informacji z dziedziny środowiska i bezpieczeństwa. W 2014 r. zmieniona została nazwa programu GMES na Copernicus oraz ustalono zasady jego realizacji na poziomie europejskim. Zgodnie z postanowieniami PSK za koordynację kwestii związanych z Programem Copernicus odpowiada Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Projekt Planu implementacji Programu Copernicus w Polsce przygotowany został w 2011 r. przez Instytut Geodezji i Kartografii oraz Centrum Badań Kosmicznych PAN. Po aktualizacji i zatwierdzeniu przez Ministra zawierał (na koniec października 2019 r.) siedem kierunków działań, bez określenia terminów ich wykonania.  W ocenie NIK prace wdrożeniowe w ministerstwie realizowane były praktycznie bez żadnego planu, bowiem spośród siedmiu zadań do czasu zakończenia kontroli w grudniu 2019 r. nie wykonano sześciu. Jako przyczynę odstąpienia od realizacji wskazano ich niecelowość lub przewidywaną nieefektywność. Mimo to w 2020 r. Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego udało się uruchomić dla polskich odbiorców w pełni funkcjonalny system obsługi klienta w ramach Programu Obserwacji Ziemi Copernicus. Krajowym operatorem danych satelitarnych został Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, który może odbierać i udostępniać dane. W ocenie NIK celowym i gospodarnym rozwiązaniem było finansowanie najbardziej kosztownych działań wdrażających Program Copernicus w ramach programu współfinansowanego ze środków unijnych. Minister NiSW prowadził też działania promocyjne i szkoleniowe. Łączne wydatki budżetowe związane z wdrożeniem wyniosły 1,1 mln zł.

Sprawami związanymi z usługami nawigacji satelitarnej (Program Galileo) zajmuje się Minister Cyfryzacji. Od grudnia 2019 r. wszyscy posiadacze odbiorników dostosowanych do Galileo w Polsce mogą korzystać z jego usług, np. w nawigacji satelitarnej (telefony mobilne), w rolnictwie, precyzyjnym zarządzaniu flotą, eCall w samochodach (ogólnoeuropejski system szybkiego powiadamiania o wypadkach drogowych), zarządzaniu infrastrukturą krytyczną, geodezji etc. Pełne zastosowanie usług systemu Galileo będzie możliwe po 2020 r. W 14 portach lotniczych w Polsce wdrożona została specjalna procedura podejścia samolotów, stanowiąca najbardziej dokładną z dostępnych usług systemu EGNOS.

Wkład Polski w finansowanie programów Galileo i EGNOS w latach 2016-2019 (mln euro). Źródło: obliczenia własne NIK na podstawie wyników kontroli

W 2018 r. Polska osiągnęła najwyższy cząstkowy współczynnik zwrotu geograficznego ze składek ESA w obszarze obserwacji Ziemi - 1,27 oraz w nawigacji satelitarnej - 1,13.

Jako konsekwentne NIK uznała wdrażanie przez Agencję Rozwoju Przemysłu SA autorskiego programu wsparcia podmiotów sektora kosmicznego. Mimo braku Krajowego Programu Kosmicznego Agencja samodzielnie finansowała też swój program. Realizacja przedsięwzięć o charakterze kapitałowym i finansowym uwzględniała aspekt biznesowy, co w niektórych przypadkach wpływało ograniczająco na uzyskiwane efekty mierzone liczbą beneficjentów tych przedsięwzięć (dwie udzielone pożyczki spośród pięciu wniosków firm oraz dwa zaangażowania kapitałowe wobec przewidywanych trzech rocznie w latach 2016 - 2019). Przy realizacji zadań promocyjnych i edukacyjnych Agencja zgodnie współpracowała m.in. ze Związkiem Pracodawców Sektora Kosmicznego w Polsce. W 2017 r. ARP SA wybrała konsorcjum, które miało utworzyć w Polsce centrum inkubacji biznesowej ESA. Mechanizm działania inkubatora opiera się na bezzwrotnym finansowaniu startupów na poziomie 50,0 tys. euro. Połowa tej kwoty ma pochodzić z ESA, a reszta od lokalnych partnerów inkubatora. Finansowanie planowane jest przez pierwsze pięć lat funkcjonowania inkubatora. Dodatkowo, oprócz finansowania bezzwrotnego, inkubator zobligowany jest do zapewnienia uczestnikom dostępu do np. kredytu. Startup ma otrzymywać również wsparcie technologiczne w wymiarze 80 godzin. Łączna kwota, jaką konsorcjum musi zapewnić to 300,0 tys. euro rocznie. ARP SA jako Lider Konsorcjum, prowadzi skuteczne działania w celu wsparcia lokalizacji w Polsce Inkubatora Biznesowego ESA.

Równie skutecznie wspierała sektor kosmiczny Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP). Szczególnie intensywnie była zaangażowana w pierwszym roku okresu objętego kontrolą (2016 r.). PARP realizowała przedsięwzięcia promocyjne i medialne, których celem było zainteresowanie  małych i średnich przedsiębiorstw rozwojem działalności w sektorze kosmicznym, wzmocnienie przekazu informacyjnego na temat realizacji najważniejszych projektów w Polsce, w Europie i na świecie oraz o korzyściach płynących z zaangażowania polskich podmiotów w projekty ESA. PARP obejmowała patronatem wydarzenia, których celem było upowszechnienie wiedzy i doświadczeń różnych podmiotów sektora kosmicznego, a także promowanie rozwoju nowych projektów. Agencja była także partnerem w wydarzeniach międzynarodowych promujących technologie kosmiczne.

Kolejnym podmiotem wskazanym do międzynarodowej współpracy w dziedzinie techniki kosmicznej jest Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy. Jest on członkiem Europejskiej Organizacji Eksploatacji Satelitów Meteorologicznych EUMETSAT. NIK tę współpracę oceniła jako skuteczną. Instytut był też operatorem danych Programu Copernicus. W rezultacie współpracy z EUMETSAT Polska otrzymywała stały dostęp do danych satelitarnych, co umożliwiało Instytutowi m.in. zapewnienie osłony meteorologicznej, w tym lotnictwa cywilnego, a także osłony hydrologicznej i morskiej.

Organem pomocniczym premiera, który m.in. koordynował działania związane z uczestnictwem Polski w ESA oraz uczestniczył w formułowaniu założeń polityki kosmicznej był Międzyresortowy Zespół do spraw Polityki Kosmicznej. W latach 2016 - 2019 prace Zespołu skoncentrowane były na zadaniach wskazywanych przez ministra właściwego do spraw gospodarki, jako przewodniczącego Zespołu. NIK pozytywnie oceniła  uzgodnienie propozycji programów i kwoty składki opcjonalnej do ESA. W ramach Zespołu ESA-Poland Task Force rekomendowano projekty do tzw. programu PLIIS, czyli preferencyjnego udzielania przez ESA zamówień dla polskich firm. Niecelowe było natomiast wyłączenie z prac Zespołu przedstawiciela PARP, czyli podmiotu aktywnie wspierającego rozwój sektora kosmicznego. Wyłączenie to, w ocenie NIK, stwarza ryzyko ograniczenia, możliwego do uzyskania, efektu synergii działań podejmowanych przez instytucje zaangażowane w procesy wsparcia polskiego sektora kosmicznego.

Ankietowane przez NIK jednostki naukowe i naukowo-badawcze oraz firmy sektora kosmicznego wskazały bariery rozwoju polskiego sektora kosmicznego. Te najważniejsze to:

  1. Brak Krajowego Programu Kosmicznego.
  2. Brak efektywnych mechanizmów finansowania.
  3. Preferencyjne podejście do firm prywatnych. Podmioty naukowe mogły najczęściej pełnić rolę podwykonawcy usług badawczych.
  4. Brak długofalowej wizji rozwoju.
  5. Wybór ekspertów do ESA spośród urzędników a nie naukowców lub fachowców-praktyków.

Wśród barier dotyczących wykorzystania danych satelitarnych ankietowani wskazali:

  1. Koszty pozyskania danych satelitarnych.
  2. Brak wiedzy merytorycznej.
  3. Brak urządzeń do przetwarzania danych.
  4. Brak gotowości i niechęć rządowej i samorządowej administracji do odbioru i wykorzystywania danych satelitarnych.

Wnioski

Sektor kosmiczny jest jednym z najbardziej innowacyjnych i zaawansowanych technologicznie obszarów w polskiej gospodarce a przedsiębiorstwa z nim związane odnotowują znaczące sukcesy. Dlatego też istotne jest stymulowanie rozwoju sektora, aby maksymalnie opłacalny sposób wykorzystać potencjał przedsiębiorców oraz jednostek naukowych i badawczych.

Najwyższa Izba Kontroli wnosi:

do Prezesa Rady Ministrów o jednoznaczne ustalenie organu uprawnionego do zatwierdzenia Krajowego Programu Kosmicznego;

do Prezesa Polskiej Agencji Kosmicznej o zapewnienie możliwie szybkiego opracowania nowej wersji Krajowego Programu Kosmicznego, uwzględniającej możliwości finansowe kraju;

do ministra właściwego do spraw gospodarki o:

  • Doprowadzenie do zakończenia prac nad projektem ustawy o działalności kosmicznej oraz Krajowym Rejestrze Obiektów Kosmicznych.
  • Zapewnienie bieżącego dokonywania przez Polskę notyfikacji Sekretarzowi Generalnemu ONZ wypuszczanych przez Polskę obiektów kosmicznych.
  • Ustanowienie, we współpracy  z pozostałymi zainteresowanymi instytucjami, skutecznego systemu koordynacji oraz bieżącego monitoringu realizacji Polskiej Strategii Kosmicznej.

Wygenerowano: 2020-08-03 11:24:48