Logo Najwyższej Izby Kontroli

NIK o poprawie bezpieczeństwa na przejściach dla pieszych w kujawsko-pomorskim

2021-02-23 07:00:00

W ostatnich latach w blisko 1/3 wypadków w województwie kujawsko-pomorskim brali udział piesi. Tymczasem kontrola NIK wykazała, że na co czwartym skontrolowanym przejściu dla pieszych organizacja ruchu była niezgodna z zatwierdzonymi projektami. Często  oznakowania przejść były przysłonięte lub niewidoczne, a widoczność samych pieszych - mocno ograniczona. Policja co prawda trafnie typowała niebezpieczne przejścia, ale już nie rozpowszechniała informacji o ich lokalizacji. Utrudniało to podejmowanie skoordynowanych i efektywnych działań, pozwalających na wyeliminowanie zagrożeń.

W latach 2016-2019 w województwie kujawsko-pomorskim odnotowano najmniej wypadków na 100 tys. mieszkańców w Polsce. Jednakże wskaźnik ciężkości wypadków (np. 18 ofiar śmiertelnych w 2018 r. i 22 w 2019 r.), a także wysoki odsetek wypadków z udziałem pieszych (blisko 30 proc. wszystkich wypadków) sprawiły, że region ten w tych statystykach wypadał najgorzej w całym kraju. W samych wypadkach z udziałem pieszym w badanym okresie życie straciło 161 osób, a 994 zostały ranne. Na przejściach dla pieszych, z definicji najbezpieczniejszych miejscach do przekraczania jezdni, życie straciło 56 osób, a 610 zostało rannych. Średnio co miesiąc na przejściach ginęła jedna osoba, a 12 zostawało rannych.

Wskaźniki: ryzyka zaistnienia wypadków, ciężkości wypadków, liczby wypadków z udziałem pieszych w woj. kujawsko-pomorskim w latach 2016-2019, Wskaźniki woj. kujawsko- pomorskiego na tle reszty kraju. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie raportów KRBRD „Stan bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz działania realizowane w tym zakresie…”.

Do głównych czynników mających wpływ na poziom bezpieczeństwa, w tym także na przejściach dla pieszych, zalicza się: organizację ruchu na zarządzanych drogach, jakość infrastruktury drogowej, przestrzeganie zasad i przepisów ruchu drogowego przez pieszych i kierowców, a także odpowiednią edukację dotyczącą pożądanych zachowań uczestników ruchu. Ze względu na utrzymujące się w województwie kujawsko-pomorskim stałe, niepokojące tendencje dotyczące liczby i skutków wypadków na przejściach dla pieszych, NIK przeprowadziła kontrolę dotyczącą skuteczności działań podejmowanych w celu poprawy bezpieczeństwa w tych miejscach. Skontrolowaliśmy organy odpowiedzialne za:

  • zarządzanie ruchem - Marszałka Województwa, Oddział GDDKiA w Bydgoszczy, czterech prezydentów miast na prawach powiatu, trzech starostów;
  • zarządzanie drogami - oddział GDDKiA w Bydgoszczy, Zarząd Dróg Wojewódzkich, cztery miejskie zarządy dróg, trzy zarządy dróg powiatowych;
  • nadzór nad ruchem drogowym - czterech komendantów miejskich Policji, trzech komendantów powiatowych Policji.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Większość skontrolowanych jednostek nie monitorowała stanu bezpieczeństwa na przejściach dla pieszych, ani nie przeprowadzała analiz co do przyczyn wypadków. NIK ustaliła, że 14 z 17 zarządców dróg i zarządzających ruchem nie zbierało danych o wypadkach we własnym zakresie i w razie potrzeby korzystało wyłącznie z informacji od Policji (dane o liczbie i miejscach zdarzeń z udziałem pieszych we własnych bazach gromadził jedynie oddział GDDKiA w Bydgoszczy, Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy oraz Miejski Zarząd Dróg w Toruniu). Niestety Policja nie dysponowała wiarygodnymi statystykami zdarzeń drogowych. W wyniku analizy opisów dotyczących zdarzeń drogowych oraz sposobu ich odwzorowania w Systemie Ewidencji Wypadków i Kolizji (SEWiK), kontrolerzy NIK ustalili, że zarówno dokumenty jak i baza danych zawierały informacje ze sobą sprzeczne lub niekompletne. Nieprawidłowości w ich dokumentowaniu czy rejestracji danych w SEWiK stwierdzono w sześciu z siedmiu skontrolowanych komend i dotyczyły od 34 do 82 proc. zbadanych spraw (NIK już wielokrotnie sygnalizowała o nieprawidłowościach w prowadzeniu przez Policję statystyki zdarzeń drogowych w SEWiK). W konsekwencji brak lub nierzetelność tych informacji uniemożliwiały planowanie adekwatnych działań zapobiegawczych wobec konkretnych, szczególnie niebezpiecznych przejść dla pieszych.

W badanym okresie prezydenci: Bydgoszczy, Grudziądza i Włocławka oraz Starosta Brodnicki, przekazali zadania z zakresu zarządzania ruchem zarządom dróg, pomimo że przepisy nie przewidywały takiej możliwości (w dwóch ostatnich przypadkach, w wyniku interwencji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, sytuacja ta uległa zmianie jeszcze przed rozpoczęciem kontroli NIK). Zdaniem NIK sytuacja, w której jednostka łączy wykonywanie zadań z zakresu zarządzania ruchem jak i drogami może skutkować zatarciem różnic funkcjonalnych w kompetencjach tych organów i trudnościami w ustaleniu podmiotów odpowiedzialnych za prawidłowe realizowanie tych obowiązków na drogach, a tym samym za stan bezpieczeństwa ruchu. Przykładowo w dwóch jednostkach, które łączyły te zadania, wystąpiły przypadki, gdy faktycznie zrealizowana przez nie organizacja ruchu na przejściach dla pieszych odbiegała od wcześniej zatwierdzonego projektu, a rozbieżności tych nie wykazały prowadzone przez te jednostki kontrole.

Zarządzający ruchem i drogami, poza nielicznymi wyjątkami, nie opracowali zasad dokonywania oceny stanu bezpieczeństwa przejść dla pieszych i metodologii typowania najbardziej niebezpiecznych z nich. Dobrze z tego obowiązku wywiązywała się Policja. Funkcjonariusze brali pod uwagę zarówno dane liczbowe, jak i charakterystykę rejonu oraz społeczne odczucia dotyczące zagrożeń. Problemem było to, że Policja nie zawsze przekazywała lokalnym samorządom i zarządcom dróg informacje o wytypowanych niebezpiecznych przejściach dla pieszych. Komendanci jeśli dzielili się tymi informacjami to zazwyczaj w formie ustnej na posiedzeniach komisji zajmujących się bezpieczeństwem i organizacją ruchu.

Tymczasem na terenie działania 11 z 19 powiatowych lub miejskich komend Policji liczba wypadków kwalifikowanych jako najechanie na pieszego na przejściu dla pieszych wzrosła na koniec 2019 r. w stosunku do końca 2016 r., w trzech pozostawała na niezmiennym poziomie. W ośmiu komendach wzrosła też liczba kolizji w zakresie tych zdarzeń (w trzech pozostała na tym samym poziomie).

Liczba wypadków i kolizji kwalifikowanych jako najechanie na pieszego na przejściu dla pieszych. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie informacji z KWP w Bydgoszczy.

NIK zwraca uwagę, że skontrolowane jednostki w większości nie korzystały z pomocy specjalistów bezpieczeństwa ruchu drogowego w celu ustalenia zagrożeń na przejściach dla pieszych oraz pozyskania rekomendacji, co do sposobu ich eliminowania. Jeśli podejmowano taką współpracę to zaledwie w pojedynczych przypadkach. Na tym tle wyróżniał się Oddział GDDKiA w Bydgoszczy, który w latach 2019-2020 prowadził audyty bezpieczeństwa przejść dla pieszych. Pozostałe jednostki weryfikowały stan bezpieczeństwa w tych miejscach głównie w ramach kontroli, do których przeprowadzenia były zobligowane przepisami. Informacje dotyczące nieprawidłowości w stanie technicznym infrastruktury drogowej oraz w sposobie oznakowania dróg, przekazywały im także jednostki Policji.

Większość zarządzających ruchem zatwierdzała organizacje ruchu obejmujące przejścia dla pieszych na podstawie niekompletnych projektów, a następnie nie poddawała sposobu ich realizacji rzetelnym kontrolom, najczęściej z powodu braków kadrowych. W siedmiu z 10 zobowiązanych do tego jednostek kontroli nie prowadzono w ogóle, realizowano je bez zachowania wymaganej częstotliwości lub nierzetelnie dokumentowano ich przebieg (tj. w sposób uniemożlwiający weryfikację terminowości). Ponadto stwierdzono, że nawet w przypadku ich wykonywania były one nieskuteczne, bowiem nie doprowadziły do zidentyfikowania rozbieżności między faktyczną organizacją ruchu, a jej zatwierdzonym projektem. Kontrolerzy NIK przeanalizowali 90 projektów organizacji ruchu dla odcinków dróg, które obejmowały przejścia dla pieszych uznane za najbardziej niebezpieczne. Ponad połowa zatwierdzonych projektów nie spełniała wymagań określonych w odpowiednich przepisach. W efekcie na etapie zatwierdzania organizacji ruchu nie były brane pod uwagę informacje wynikające z takich dokumentów jak: plany orientacyjne, opisy techniczne, parametry i geometria drogi czy opisy ruchu, bądź zatwierdzano takie projekty, których pomimo obowiązku w ogóle nie zaopiniowała Policja czy zarządy dróg.

Na podstawie informacji przekazanych przez Policję, kontrolerzy NIK wybrali 91 najbardziej niebezpiecznych przejść dla pieszych i przeprowadzili na nich oględziny. Okazało się, że organizacja ruchu na co czwartym przejściu była niezgodna z zatwierdzonym projektem. Do tego zdarzało się, że znaki pionowe informujące o przejściach były przesłonięte, oznakowanie poziome wytarte, a widoczność pieszego oczekującego na przejście przez jezdnię, jak i zbliżającego się pojazdu, mocno ograniczona. Kontrolerzy przy współudziale specjalisty z zakresu inżynierii ruchu, ocenili, że w przypadku czterech przejść przekraczanie jezdni wiązało się z podwyższonym ryzykiem.

Poprawę sytuacji pieszych w ruchu drogowym uznano za jeden z priorytetów działania Policji, czego wyrazem były przygotowane i wdrażane wojewódzkie programy działań na rzecz bezpieczeństwa pieszych w kolejnych latach. Na ich podstawie powiatowe i miejskie komendy Policji tworzyły programy o charakterze lokalnym, które w dużej mierze powielały sformułowania programu wojewódzkiego. Przyjęto w nich, że aktywność funkcjonariuszy w ujawnianiu wykroczeń popełnianych przez kierujących wobec pieszych powinna być zbliżona do poziomu wypadków z udziałem pieszych do jakich dochodzi z winy kierujących. Tylko w dwóch z 19 powiatowych i miejskich komend garnizonu kujawsko-pomorskiego udało się osiągnąć te założenia na koniec 2019 r.

Z ustaleń kontroli wynika, że pomimo znacznie mniejszego zagrożenia powodowanego przez pieszych niż przez kierujących, to wciąż ci pierwsi uczestnicy ruchu objęci byli częstszymi działaniami represyjnymi Policji. W 2016 r. piesi spowodowali 330 zdarzeń, niemniej zastosowano wobec nich ponad 28 tys. pouczeń, mandatów i wniosków o ukaranie, zaś w 2019 r. było to odpowiednio 210 zdarzeń i ponad 12 tys. środków prawnych. Z kolei kierujący (kierowcy i rowerzyści) w 2016 r. spowodowali blisko 23 tys. zdarzeń, a zastosowano wobec nich prawie 227 tys. środków prawnych. W 2019 r. było to odpowiednio 24,5 tys. zdarzeń i ponad 297 tys. pouczeń, mandatów i wniosków o ukaranie. Oznacza to, że wobec pieszych zastosowano od pięciu (w 2019 r.) do ośmiu (w 2016 r.) razy więcej pouczeń, mandatów i wniosków o ukaranie. Choć jak pokazują dane wypadków i kolizji z winy pieszych było mniej niż z winy kierowców.

Wypadki i kolizje z winy kierujących i pieszych w woj. kujawsko-pomorskim  w latach 2016-2020 (I pół.). Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie „Informacji o stanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drogach województwa kujawsko-pomorskiego” KWP w Bydgoszczy.

O tym, że kierowcy nadal stanowią większe zagrożenie dla pieszych świadczą także dane z fotoradarów. Przy przejściach dla pieszych zlokalizowanych było 11 stacjonarnych urządzeń rejestrujących, które w latach 2016-2020 (do końca września) zarejestrowały ponad 133 tys. przypadków przekroczenia prędkości (rekordzista pędził 177 km/h w miejscu gdzie dozwolone było 70 km/h). W blisko 60,5 tys. przypadków Inspekcja Transportu Drogowego wymierzyła kary w postępowaniu mandatowymi lub skierowała sprawy do sądu. Delegatura ITD nie prowadziła jednak od 2016 r. analiz wpływu tych urządzeń na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dopiero w 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zlecił ocenę skuteczności i efektywności systemu automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym w celu wyboru nowych lokalizacji dla fotoradarów, które mogłyby wpłynąć na redukcję niebezpiecznych zdarzeń (w woj. wytypowano osiem takich miejsc).

Ponadto w toku kontroli ustalono, że fiaskiem zakończył się Program Poprawy Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego dla Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2012-2020. Pomimo jego przygotowania i określenia w nim strategicznych celów, szczegółowych zadań, sposobów ich realizacji oraz finansowania, nie został on zrealizowany. Wiodącą rolę we wdrożeniu Programu miała pełnić Kujawsko-Pomorska Wojewódzka Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Tymczasem pomimo, że zakładany okres realizacji Programu kończy się w 2020 r., w województwie nie powołano struktury odpowiedzialnej za jego wdrożenie (nie powstało Wojewódzkie Centrum Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, nie powołano Wojewódzkiego, Powiatowych i Gminnych Inspektorów Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego), nie uruchomiono planowanego Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Ruchu Drogowego, nie stworzono Informatycznego System Zarządzania Bezpieczeństwem Ruchu Drogowego. Według wyjaśnień Sekretarza Rady program nie został zrealizowany z powodu braku pieniędzy.

NIK pozytywnie oceniła niektóre z regionalnych działań podejmowanych w celu poprawy bezpieczeństwa na przejściach dla pieszych (np. doświetlanie tych miejsc, wprowadzenie ograniczeń dopuszczalnej prędkości, montaż znaków aktywnych, zatrudnianie opiekunów dzieci i młodzieży na przejściach dla pieszych). NIK pozytywnie też oceniła prowadzone działania o charakterze informacyjno-edukacyjnym. W ramach tych inicjatyw propagowano odpowiednie zachowanie na drodze, zwłaszcza wśród najmłodszych uczestników ruchu drogowego.

Wnioski

Do Ministra Infrastruktury o:

  • znowelizowanie rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem w sposób określający termin, w którym zarządcy dróg zobowiązani byliby do uzupełnienia brakujących projektów zatwierdzonej organizacji ruchu;

Do zarządzających ruchem, drogami, a także jednostek Policji o:

  • dokonanie analiz zagrożeń na przejściach dla pieszych i podjęcie adekwatnych działań skutkujących zwiększeniem bezpieczeństwa w tych miejscach;
  • wdrożenie skutecznych mechanizmów współpracy.

Do jednostek Policji o:

  • wypracowanie i wdrożenie skutecznych mechanizmów dotyczących weryfikacji danych ujmowanych w dokumentacji zdarzenia drogowego oraz Systemie Ewidencji Wypadków i Kolizji;
  • prowadzenie analiz bezpieczeństwa w ruchu drogowym wykraczających poza zestawienia statystyczne, z wykorzystaniem zarówno ekspertów wewnętrznych jak i zewnętrznych.

Wygenerowano: 2021-03-05 08:24:43