Logo Najwyższej Izby Kontroli

NIK o Green Velo

2021-03-24 07:50:00

Wschodni Szlak Rowerowy Green Velo to najdłuższa trasa rowerowa w Polsce i jedna z dłuższych w Europie. Inwestycja - zrealizowana kilka lat temu nie bez przeszkód kosztem 274 mln zł - właśnie znalazła się na rozdrożu. W przypadku dwóch województw skończył się, a w przypadku trzech kolejnych dobiega końca tzw. okres jej trwałości - czas, w którym należy zachować w niezmienionej formie i wymiarze efekty projektu dofinansowanego środkami Unii Europejskiej. Ten moment to wielka szansa na dalszy rozwój, ale NIK dostrzega też zagrożenie - bez odpowiednich działań może dojść do stopniowej degradacji szlaku i zaprzepaszczenia tego, co już udało się osiągnąć.  Obawy Izby co do przyszłości Green Velo budzą nieprawidłowości i problemy stwierdzone podczas kontroli. Zdaniem NIK, bez skoordynowanego zarządzania, należytego utrzymania przejezdności, stanu technicznego obiektów i oznakowania oraz bez zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom, dalsze funkcjonowanie szlaku, jako już rozpoznawalnego produktu i marki turystycznej, może być zagrożone.

Kontrola NIK pokazała, że podział odpowiedzialności za poszczególne odcinki nie sprzyjał prawidłowemu utrzymaniu i spójnemu promowaniu szlaku - jest to wyzwanie przekraczające możliwości władz pojedynczych gmin i powiatów, a nawet  województw. Konieczne jest więc wyłonienie lub powołanie jednego podmiotu, który będzie zarządzał Green Velo. 

Przebieg Szlaku i Jednostki Samorządu Terytorialnego objęte kontrolą. Źródło: Opracowanie własne NIK z uwzględnieniem przebiegu Szlaku według strony internetowej greenvelo.pl oraz logo Green Velo udostępnionego przez Regionalną Organizację Turystyczną  Województwa Świętokrzyskiego

Nasze wnioski formułujemy na podstawie szerokiej kontroli, która objęła pięć urzędów marszałkowskich, cztery zarządy dróg wojewódzkich, łącznie 23 gminy i powiaty oraz kilka firm z Podkarpacia i instytucję udzielającą im pożyczek ze środków na rozwój turystyki.  Zorganizowaliśmy także panel ekspertów poświęcony Green Velo oraz internetową ankietę, w której wzięło udział ponad 1400 osób. 

Stan techniczny nie wszędzie zadowalający, a kontrole sporadyczne

Green Velo ma ponad 2 tys. km długości, z których około 300 km stanowią nowe i przebudowane drogi rowerowe oraz ciągi pieszo-rowerowe, a blisko 150 km to wyremontowane drogi gruntowe. Szlak przebiega przez 5 województw o zróżnicowanych walorach krajoznawczych. Obejmuje m.in. Warmię i Mazury, Puszczę Białowieską, Roztocze i dolinę Sanu. Został wytyczony przez parki narodowe, krajoznawcze i obszary specjalnej ochrony ptaków oraz w pobliżu lokalnych atrakcji turystycznych. Nie są to trasy na ogół  wymagające specjalnych umiejętności i wielkiego wysiłku, z wyjątkiem górskich odcinków na Podkarpaciu. 

Na trasach Green Velo rozmieszczonych zostało 228 Miejsc Obsługi Rowerzystów (MOR) wyposażonych w wiaty, ławy, stojaki rowerowe, tablice informacyjne oraz kosze na śmieci, a niektóre również w toalety przenośne i zbiorniki z wodą. Szlak ma spójne oznakowanie, logo i stronę internetową https://greenvelo.pl. Został z nim powiązany system Miejsc Przyjaznych Rowerzystom (MPR).Taki status jest nadawany punktom oferującym usługi noclegowe i gastronomiczne, a także atrakcjom turystycznym spełniającym określone wymogi w ramach przyjętego systemu rekomendacji.

Cała inwestycja została sfinansowana w 85% ze środków Unii Europejskiej, 10% pochodziło z budżetu państwa, 5% wnieśli beneficjenci. Okres tzw. trwałości projektu w przypadku dwóch województw - podlaskiego i świętokrzyskiego - upłynął z końcem 2020 r., dla trzech kolejnych zakończy się w połowie tego roku. Oczekiwane efekty związane z rozwojem turystyki rowerowej i jej wpływem na lokalną gospodarkę odnotowały dwa województwa: lubelskie i warmińsko-mazurskie. W urzędach marszałkowskich trzech pozostałych województw nie przeprowadzono analiz dotyczących osiągniętych celów, nie można zatem wskazać, czy w związku z działalnością Green Velo doszło tam do zakładanego ożywienia kulturalno-turystycznego, rozwoju przedsiębiorczości czy spadku bezrobocia.

Mimo że szlak jest unikatowy, nie tylko w skali krajowej, od samego początku budził kontrowersje. Krytykowany był sam projekt, a w 2015 r. NIK wykazała zagrożenia dla  jego terminowej realizacji. Inwestycja do tej pory budzi zastrzeżenia niektórych ekspertów, a także użytkowników, co pokazują wyniki naszej internetowej ankiety.

W badanym przez NIK okresie przejezdność na trasie Green Velo została zachowana, jednak nasza kontrola wykazała wiele nieprawidłowości dotyczących właściwego utrzymania stanu technicznego dróg i mostów po których przebiega szlak, a także braki w jego oznakowaniu. Na niektóre problemy zwrócono uwagę dopiero w trakcie naszej kontroli.

Największe kłopoty, mimo wysiłków zarządców, stwarzały drogi niepubliczne o nawierzchni tłuczniowej lub będące jednocześnie drogami dojazdowymi do pól (cyklicznie rozjeżdżanymi przez sprzęt rolniczy), czy drogami leśnymi (niszczonymi podczas wywózki drzewa). 

Odcinek Green Velo na drodze gminnej w Siennicy Różanej (województwo lubelskie). Źródło: materiały własne NIK

Oględziny wykazały, że w 2/3 kontrolowanych gmin i powiatów oznakowanie szlaku było niekompletne, a w czterech braki były na tyle istotne, że mogły stwarzać  problemy z odnalezieniem właściwego kierunku jazdy. Przyczyną takiego stanu były zarówno kradzieże, jak i zaniedbania ze strony zarządców poszczególnych odcinków. Miejsca Obsługi Rowerzystów w zdecydowanej większości były właściwie oznakowane, a ich wyposażenie utrzymane w dobrym stanie technicznym i estetycznym, jedynie w co trzecim MOR stwierdziliśmy drobne braki.

Ustalenia NIK pokazują, że kłopoty z utrzymaniem nawierzchni czy właściwego oznakowania tras wynikały np. z tego, że kontrolowane jednostki nie wyodrębniły w swoich planach finansowych środków przeznaczonych wyłącznie na zadania związane z Green Velo. Główną przyczyną był jednak brak właściwego nadzoru.

Przeglądów gwarancyjnych lub okresowych kontroli (przewidzianych przepisami Prawa budowlanego)  dróg i  mostów znajdujących się na trasie szlaku  nie przeprowadziła co piąta jednostka samorządu terytorialnego (spośród 23 kontrolowanych), przy czym dwie z nich nie wykonały ani przeglądów, ani kontroli.  Co więcej, odnotowaliśmy również przypadki nierealizowania zaleceń pokontrolnych.

Skrajny przykład to kładka pieszo-rowerowa nad rzeką San w miejscowości Bachów (gmina Krzywcza w woj. podkarpackim). Wbrew przeznaczeniu, korzystali z niej także kierowcy samochodów osobowych, co - jak pokazały okresowe kontrole przeprowadzone w 2018 r. i w 2019 r. - stwarzało zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników i mogło doprowadzić do poważnej awarii obiektu lub katastrofy budowlanej. Zalecono wówczas postawienie blokady, która uniemożliwiłaby samochodom wjazd na kładkę.

Kolejna kontrola, przeprowadzona w 2020 r. pokazała, że władze gminy nie wykonały zaleceń. Zamiast blokady, przed kładką postawiono jedynie znaki drogowe (notorycznie niszczone i usuwane), oznaczające zakaz ruchu, a zatem niewłaściwe, dotyczyły bowiem również rowerów.

O stwierdzonym w trakcie kontroli bezpośrednim zagrożeniu dla życia i zdrowia, zawiadomiliśmy wójta. Ponieważ jednak podjęte przez niego działania były niewystarczające, także Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przemyślu, który w czerwcu ubiegłego roku przeprowadził kolejną kontrolę. Uznał, że w trybie natychmiastowym należy zakazać użytkowania kładki do czasu wykonania blokad uniemożliwiających wjazd samochodom, nakazał również przeprowadzenie ekspertyzy stanu technicznego obiektu, która potwierdziła, że zrealizowanie zaleceń jest konieczne. 

Stan kładki w czasie oględzin NIK - niezabezpieczony wjazd, umożliwiający poruszanie się pojazdom mechanicznym, uszkodzenia oraz niewłaściwy znak drogowy. Źródło: materiały własne NIK

Miejsca niebezpieczne stwierdziliśmy w sumie na terenie 4 kontrolowanych województw (wyjątkiem jest woj. lubelskie), ale głównymi przyczynami wypadków, do których dochodziło na trasach Green Velo w latach 2016-2020 były: nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu i niedostosowanie prędkości do warunków jazdy. W sumie w pięciu województwach doszło do 288 zdarzeń z udziałem rowerzystów, w których zginęły 3 osoby, a 59 zostało rannych. 

Liczba zdarzeń z udziałem rowerzystów korzystających ze Szlaku w latach 2016-2020. Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie informacji pozyskanych z Policji

Odnotowaliśmy również trudności wynikające z założeń przyjętych w trakcie projektowania i wytyczania szlaku, których dotychczas nie udało się rozwiązać. Z powodu poziomu wód na Bugu, okresowo nieczynna jest na przykład przeprawa promowa Niemirów-Gnojno. Turyści jadący Green Velo muszą wówczas korzystać z drogi alternatywnej, między miejscowościami Mielnik i Zabuże, choć na etapie projektowania szlaku w Niemirowie planowano wybudowanie nad Bugiem kładki pieszo-rowerowej. Jak tłumaczył wójt gminy Mielnik, władze samorządowe przygotowały dokumentację projektową i uzyskały pozwolenie na budowę, ale Zarząd Województwa Podlaskiego wycofał się z realizacji projektu. W 2017 r. gmina zaproponowała zlokalizowanie przeprawy promowej w innym miejscu -  około 200 m w dół rzeki - co pozwoliłoby na przewozy przez cały rok. Jest to jednak teren cenny przyrodniczo, objęty ochroną zabytków i leży w obszarze zagrożenia powodziowego, dlatego proces uzgodnień i uzyskiwania pozwoleń na budowę wciąż trwał w trakcie kontroli NIK.  

Miejsca Przyjazne Rowerzystom

Właściciele pensjonatów, zajazdów, restauracji, muzeów, skansenów, sklepów, a nawet stacji benzynowych znajdujących się w pobliżu Green Velo mogą się ubiegać o przyznanie ich obiektom statusu Miejsca Przyjaznego Rowerzystom. Obiekty te muszą jednak spełniać określone standardy, przede wszystkim - oferować bezpieczne i nieodpłatne miejsca przechowania rowerów, udostępniać podstawowe narzędzia do ich napraw i aktualne informacje na temat pobliskich punktów serwisowych. Właściciele muszą także wypełniać zobowiązania wynikające z regulaminu współpracy - prowadzić dobowy monitoring ruchu turystycznego i raz w miesiącu przekazywać informacje na ten temat urzędom marszałkowskim, a także umieścić na swoich stronach internetowych baner lub odnośnik do Green Velo (pod rygorem możliwości cofnięcia rekomendacji).

Przedsiębiorcy mający obiekt ze statusem Miejsca Przyjaznego Rowerzystom, mogą się ubiegać o preferencyjne pożyczki na rozwój turystyki ze środków właściwego ministerstwa, na podstawie umów podpisanych z BGK. Te z nich, które badaliśmy, zawierały jednak nieprecyzyjne zapisy dotyczące osiągnięcia zakładanych efektów - poszerzenia oferty lub usług. Nie wskazano w nich bowiem ani w jaki sposób efekty te miałyby zostać osiągnięte, ani w jakim czasie. W przypadku czterech podkarpackich przedsiębiorców, którzy dostali w sumie 1 mln 250 tys. zł pożyczek, nasza kontrola pokazała, że choć zwiększyli ofertę lub wydłużyli sezon, to ich działania nie przyczyniły się do rozwoju turystyki wokół szlaku.

Według danych ze strony www.greenvelo.pl, na początku listopada 2020 r. w systemie rekomendacji MPR znajdowały się 1 282 obiekty (od 223 w woj. warmińsko-mazurskim do 295 w woj. lubelskim). Najwięcej w kategoriach:

  • noclegi - 504,
  • zabytki - 212,
  • gastronomia - 149.

Od 2017 r. status Miejsca Przyjaznego Rowerzystom przyznają poszczególne urzędy marszałkowskie (z wyjątkiem świętokrzyskiego) i to one powinny sprawdzać czy miejsca te spełniają odpowiednie standardy.

Urząd Marszałkowski Województwa Warmińsko-Mazurskiego prowadził monitoring telefoniczny lub bezpośredni audyt, który nie wykazał nieprawidłowości. W trakcie kontroli NIK, weryfikację przeprowadził Departament Promocji Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego. W jej wyniku z systemu wykreślono 40 obiektów m.in. takie, których właściciele nie przekazywali dobowych ankiet monitoringu ruchu turystycznego za 2019 r., czy nie umieszczali na swojej witrynie internetowej banera Green Velo. Okazało się także, że na stronie internetowej szlaku umieszczono trzy obiekty, które nie należały do systemu rekomendacji Miejsc Przyjaznych Rowerzystom. Dyrektor Departamentu Promocji urzędu tłumaczyła, że doszło do tego przez pomyłkę; dane zostały skorygowane.

Z kolei nasza kontrola czterech przedsiębiorców posiadających obiekty z rekomendacją MPR na terenie województwa podkarpackiego wykazała, że 2 z nich  nie zapewniły wszystkich zadeklarowanych świadczeń ujętych w regulaminie współpracy. Większość miała trudności z gromadzeniem danych obejmujących dobowy monitoring ruchu turystów rowerowych, były też nieprawidłowości w ich przekazywaniu.

Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego nie egzekwował od właścicieli obiektów posiadających status MPR prowadzenia dobowego monitoringu ruchu turystycznego i przekazywania informacji na ten temat. Nawet jeśli dane były przesyłane, w urzędzie ich nie analizowano.

NIK zwraca uwagę na konieczność dochowania rzetelności w tym zakresie. Przyznanie rekomendacji Miejsca Przyjaznego Rowerzystom wiąże się przecież z możliwością uzyskania pożyczki na preferencyjnych warunkach, a informacje o obiektach mających status MPR zamieszczane są na stronie internetowej Green Velo co jest istotną informacją dla turystów, ale i bezpłatną promocją tych obiektów.

Promocja Green Velo

Green Velo to nie tylko oferta dla rowerzystów, także potężne narzędzie promocji gmin i powiatów, przez które przebiega szlak i szansa, zwłaszcza dla gmin wiejskich, na zwiększenie dochodów ich mieszkańców. By promocja przyniosła oczekiwane efekty, np. rozwinięcie ruchu turystycznego, musi być kierowana bezpośrednio do właściwie zidentyfikowanych odbiorców. Niezbędne jest więc systematyczne zbieranie, gromadzenie i przetwarzanie danych na temat użytkowników szlaku, tymczasem w okresie trwałości projektu takie badanie przeprowadzono tylko raz. 

Z zebranych przez firmę zewnętrzną danych wynika, że od maja do września 2018 r. szlakiem podróżowało w sumie ok. 415,5 tys. osób, z tego turyści krajowi stanowili 99,5% i byli to najczęściej mieszkańcy województwa podkarpackiego - 22,4%. Wśród obcokrajowców najchętniej odwiedzali Green Velo Białorusini - 60,5%, a także Ukraińcy (15,9%), Niemcy (13,4%) i Rosjanie (10,2%). Najpopularniejsze wśród Polaków były trasy w województwie lubelskim - wskazało na nie 36,7% uczestników badania, wśród zagranicznych turystów województwo podlaskie - 60,5%.

Poza tym badaniem, tylko jeden urząd marszałkowski - województwa warmińsko-mazurskiego pozyskiwał i gromadził dane w zakresie rzeczywistego wykorzystania szlaku. Stosował przy tym różnego rodzaju metody i narzędzia - od badań ankietowych po profilowanie danych ze smartfonów zebranych dzięki aplikacji Barometr Turystyczny (jednym z jego modułów jest monitoring ruchu w Miejscach Przyjaznych Rowerzystom, który umożliwia przesyłanie danych zebranych w ciągu doby).

W pozostałych urzędach marszałkowskich informacje o ruchu turystycznym zbierano m.in. od przedsiębiorców, których firmy miały status Miejsca Przyjaznego Rowerzystom, czy dzięki wybranym instytucjom związanym z turystyką i kulturą. Według większości tych źródeł, ruch turystyczny w regionie zwiększył się wraz z uruchomieniem Green Velo, ale rzeczywiste dane nie wszędzie potwierdziły te opinie.

Wszystkie urzędy marszałkowskie województw, przez które szlak przebiega podpisały umowę o wspólnym promowaniu, a także utrzymaniu i rozwijaniu Green Velo (dodatkowo stronami umowy było najpierw pięć regionalnych organizacji turystycznych, a później tylko ROT Województwa Świętokrzyskiego). Chodziło o skoordynowane i spójne działania np. dotyczące prowadzenia portalu www.greenvelo.pl. W latach 2017-2019 na zadania związane z promocję szlaku, w tym na badanie ruchu i utrzymanie portalu, samorządy tych województw wydały niemal 2 mln 200 tys. złotych. 

Wydatki  samorządów województw Polski Wschodniej w latach 2017-2019 na realizację wybranych zadań związanych z promocją Szlaku. Źródło: opracowanie własne NIK.

Żadnych badań ruchu turystycznego nie przeprowadziły kontrolowane gminy i powiaty. Tylko w 6 gminach gromadzono jednostkowe dane - często przy okazji realizacji innych zadań, lokalnych wydarzeń lub w ramach obserwacji. Podobnie traktowano promocję szlaku, ograniczając się najczęściej do zamieszczenia na własnych stronach linków kierujących na portal poświęcony Green Velo. Niewiele  kontrolowanych gmin i powiatów prowadziło działania promocyjne na szerszą skalę i potrafiło wykazać konkretne środki, jakie przeznaczyły na ten cel.

Co budzi zastrzeżenia użytkowników?

Wyniki naszej kontroli jasno pokazały nieprawidłowości i problemy związane z Green Velo, chcieliśmy jednak także poznać opinie jego użytkowników.  W połowie ubiegłego roku, NIK przeprowadziła internetową ankietę skierowaną do osób, które korzystały ze szlaku w latach 2018-2019. Ponad połowa z około 1400 jej uczestników, jako główne przyczyny wyboru właśnie Green Velo, wskazała rekreację i turystykę, za czym przemawiały najczęściej bliskość zamieszkania i atrakcje turystyczne. Poprosiliśmy też o ocenę stanu nawierzchni tras, ich oznakowania i bezpieczeństwa, a w każdej z tych kategorii najwięcej bardzo dobrych ocen zebrało województwo świętokrzyskie, najmniej warmińsko-mazurskie. Zdecydowana większość uczestników ankiety poleciłaby innym skorzystanie ze szlaku.

Ankieta pokazała także m.in., które odcinki Green Velo są wśród użytkowników szlaku najpopularniejsze (można było wskazać kilka odcinków) opracowanie własne NIK na podstawie wyników ankiety.

W opisowej części ankiety, podstawowym problemem jaki wskazali jej uczestnicy był przebieg trasy. Oczekiwali, także w efekcie zorganizowanej akcji promocyjnej, ścieżek rowerowych poprowadzonych z dala od dróg publicznych lub przynajmniej z nich wydzielonych. Tymczasem zgodnie z projektem, część szlaku przebiega drogami, na których występuje znaczne natężenie ruchu samochodów (w tym ciężarówek) i które nie mają wyznaczonego odrębnego pasa dla rowerów, a na ogół również możliwości przejazdu inną trasą. Z kolei część szlaku wytyczono po trudnych w utrzymaniu drogach polnych i leśnych. Uczestnicy ankiety skarżyli się na jakość ich nawierzchni (zwłaszcza na odcinkach polnych nieutwardzonych lub nieodpowiednio utwardzonych) i ubytki utrudniające przejazd np. rowerów z przyczepką. 

Znaczna część uwag dotyczyła stanu technicznego Miejsc Obsługi Rowerzystów, braku oznakowania Miejsc Przyjaznych Rowerzystom i możliwości dojazdu do nich oraz niedostępności materiałów promocyjnych czy zbyt małej funkcjonalności strony internetowej.

Eksperci, którzy wzięli udział w zorganizowanym przez nas panelu poświęconym Green Velo, przekonywali, że korzystanie ze szlaku znacznie utrudniają zarówno błędy powstałe na etapie projektowania i budowy tras, jak i problemy wynikające z ich bieżącego użytkowania. W związku z tym, w ich opinii, przynajmniej niektóre z przyjętych na początku rozwiązań można i należy teraz skorygować. Dotyczy to zwłaszcza poprawy nawierzchni, likwidacji „wąskich gardeł” lub barier architektonicznych w miastach. Warto również rozważyć, korzystając z dotychczasowych doświadczeń, poprowadzenie alternatywnych odcinków trasy i dróg dojazdowych - właściwie zaprojektowanych i wykonanych.

Eksperci byli zdania, że zasadnym byłoby wyłonienie lub powołanie jednego podmiotu do zarządzania szlakiem, i że dobre efekty przynosi udział w takich projektach podmiotów prywatnych, zainteresowanych ich utrzymaniem i rozwojem. Jednocześnie powinna to być, według nich, struktura która ma realną możliwość działania odpowiednio blisko miejsc przebiegu tras.

Co dalej z Green Velo?

NIK zaniepokojona jest przyszłością Green Velo, nie tylko z powodu wykrytych nieprawidłowości, czy ograniczonej dotychczas współpracy między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Wprawdzie ponad połowa kontrolowanych gmin i powiatów deklarowała w następnych latach rozbudowę ścieżek rowerowych, dodatkowej infrastruktury towarzyszącej i atrakcji lub rozbudowę czy remonty na drogach, po których przebiegał szlak, jednak realizacja tych projektów była w większości uzależniona od tego, czy samorządy pozyskają na ten cel środki spoza swoich budżetów.

Mimo pojawiających się problemów i krytycznych opinii, Green Velo to już rozpoznawalny produkt i uznana marka. Zdaniem NIK, należy dołożyć wszelkich starań, by szlak ten był nadal utrzymywany i w miarę możliwości racjonalnie rozwijany. Powinien też zostać włączony do systemu promocji turystycznej Polski. 

Wygenerowano: 2021-04-23 06:36:20