NIK o realizacji wybranych inwestycji w woj. kujawsko-pomorskim

Inwestorzy nie działali wystarczająco skutecznie na rzecz prawidłowego przygotowania, planowego przebiegu oraz terminowego oddania do użytku realizowanych inwestycji na terenie województwa. W ocenie NIK nadzór urzędników, zarówno na etapie przygotowania dokumentacji projektowej jak i w trakcie realizacji zadań inwestycyjnych, był niedostateczny. W efekcie część prac została wykonana z naruszeniem zasad sztuki budowalnej, niektóre inwestycje były opóźnione, a cześć pieniędzy wydatkowana niegospodarnie bądź z naruszeniem prawa. Ponieważ skala ujawnionych nieprawidłowości przy dwóch inwestycjach była tak duża, NIK zamierza powiadomić o nich Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Delegatura NIK w Bydgoszczy skontrolowała realizację wybranych inwestycji budowlanych w województwie kujawsko-pomorskim. Sprawdziła prawidłowość działań:

  • Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy (ZDMiKP) oraz Prezydenta Miasta Bydgoszczy przy przygotowaniu i realizacji inwestycji pn. „Przebudowa płyty Starego Rynku w Bydgoszczy”;
  • Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy (ZDW) przy rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 548 (DW 548) na odcinku Stolno-Wąbrzeźno;
  • Miejskiego Zarządu Dróg w Toruniu przy budowie miejsc parkingowych i dróg dojazdowych na terenie osiedla Staromiejskiego w Toruniu.

Przebudowa płyty Starego Rynku w Bydgoszczy

W ostatnich latach jedną z kluczowych inwestycji w Bydgoszczy była przebudowa płyty Starego Rynku za blisko 14,5 mln zł. Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy uzyskał niezbędne pozwolenia na jej realizację, a umowa z wykonawcą uwzględniała warunki gwarancji i rękojmi, oraz zawierała zapisy zabezpieczające interes zamawiającego. Projektowane rozwiązania uwzględniały także potrzebę usprawnienia ruchu pieszych, w tym poprawę dostępności rynku dla osób o ograniczonej zdolności poruszania się.

W toku kontroli NIK stwierdziła jednak szereg nieprawidłowości polegających na:

  • odbiorze dokumentacji projektowej bez uwag pomimo, iż przyjęto w niej błędne rozwiązania. Chodzi o zastosowanie fug na bazie piasków i epoksydów charakteryzujących się przepuszczalnością wody przy nieprzepuszczalnej podbudowie, zamiast zastosowania rozwiązań o podobnym stopniu przepuszczalności wody. Ponadto błędnie podano w specyfikacji technicznej wymagania w zakresie odporności na ścieranie, a także nie określono właściwości kamienia zgodnie z odpowiednim załącznikiem (ZA normy EN 1341). W konsekwencji sposób spoinowania został źle dobrany do zadania. Zabrudzenia płyt kamiennych mogą wynikać z transportowania przez wodę związków chemicznych z zapraw i betonów znajdujących się w podbudowie. Żółte granity barwę swoją zawdzięczają związkom żelaza i siarki, które wchodzą w reakcję z transportowanymi przez wodę związkami z zapraw, co w efekcie może prowadzić do powstania soli nierozpuszczalnych w wodzie;
  • dopuszczeniu do wykorzystania w trakcie robót płyt kamiennych (Rustic Yellow oraz Xiamen Red), które zostały w sposób nieprawidłowy wprowadzone do obrotu. Przyczynić mogła się do tego niedostateczna weryfikacja przez ZDMiKP cech materiałów kamiennych, oparta wyłącznie na analizie ich wyglądu zewnętrznego oraz dokumentów przedkładanych przez wykonawcę, choć ZDMiKP miał zagwarantowaną możliwość przeprowadzenia własnych badań laboratoryjnych. Znaczne różnice w badaniach gęstości objętości oraz nasiąkliwości mogły świadczyć, że w 2011 roku (z tego okresu wykonawca przedstawił dokumenty) badano całkowicie inny materiał, niż w 2018 r. W toku kontroli ZDMiKP nie przedłożył badań petrograficznych dla materiałów kamiennych, które były obowiązkowe dla wszystkich materiałów kamiennych użytych do wykonania zadania. Powyższe może skutkować nakazaniem usunięcia płyt kamiennych z płyty rynku;
  • dopuszczeniu do sytuacji, w której część materiału granitowego na nawierzchnię płyty Starego Rynku została wykorzystana przez wykonawcę do robót, przed uzyskaniem przez niego aktualnych wyników badań laboratoryjnych. Materiał wykorzystano wbrew uwagom inspektora nadzoru branży drogowej ZDMiKP, z naruszeniem wymogów umowy oraz Programu Zapewnienia Jakości;
  • dopuszczenia do przypadków niezgodnego ze sztuką rozkroju płyt kamiennych, tj. pozostawienia wąskich, ostrych i długich pasków kamienia. W ocenie biegłego z zakresu kamieniarstwa, powołanego przez NIK, pozostawienie wąskich, ostrych i długich pasków kamienia doprowadza do popękania kamienia. Ostre fragmenty kamienia nie powinny być stosowane także z uwagi na ryzyko powstania skruszonych narożników;
  • sporządzeniu dokumentacji przetargowej w zakresie: wprowadzenia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia niespójnych zapisów oznaczających zamawiającego i wykraczających poza zakres pełnomocnictw Prezydenta Miasta Bydgoszczy, dokonania opisu przedmiotu zamówienia z naruszeniem zasady jednoznaczności określonej w Prawie zamówień publicznych (Pzp), tj. za pomocą dokumentacji projektowej, która zawierała sprzeczności założeń dotyczących konstrukcji nawierzchni płyty w projekcie budowlanym z założeniami projektu wykonawczego;
  • naruszeniu zasad uczciwej konkurencji polegającym na wyrażeniu zgody na zmianę sposobu spoinownia płyt kamiennych na etapie wykonywania inwestycji, przy wcześniejszej odmowie takiej zmiany w odpowiedzi na pytania potencjalnych wykonawców do treści SIWZ.

Ponadto NIK stwierdził, że ZDMiKP nie naliczył kar umownych niezwłocznie po zaistnieniu okoliczności przewidzianych w umowie na roboty budowlane, tj. za każdy przypadek prowadzenia dziennika budowy niezgodnie z prawem budowlanym.
Pismem z 12 lipca 2021 r. ZDMiKP poinformował NIK o podjęciu działań w celu wykonania wniosku pokontrolnego w tym zakresie.

W wystąpieniu pokontrolnym NIK sformułowała do Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy sześć wniosków pokontrolnych o:

  1. przeprowadzanie postępowań o udzielenie zamówień publicznych przy zachowaniu zakresu pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy, zasady uczciwej konkurencji, spójności dokumentacji oraz jednoznaczności opisu przedmiotu zamówienia;
  2. zapewnienie rzetelnego odbioru dokumentacji projektowej opracowywanej na potrzeby realizowanych inwestycji oraz rzetelnej weryfikacji wbudowywanych materiałów pod kątem spełniania wymogów szczegółowych specyfikacji technicznych;
  3. zapewnienie wyróżnienia krawędzi stopni schodów do biblioteki miejskiej kolorem kontrastującym z kolorem posadzki;
  4. zlecenie przeprowadzenia kontroli przez właściwy Wojewódzki Urząd Nadzoru Budowlanego pod kątem prawidłowości wprowadzenia do obrotu materiałów kamiennych na płytę Starego Rynku w Bydgoszczy;
  5. zlecenie niezbędnych napraw gwarancyjnych;
  6. podjęcie działań w celu naliczenia i wyegzekwowania kar umownych we wszystkich przypadkach uzasadniających ich naliczenie (określonych w umowie nr 80/IR/2018 z 6 czerwca 2018 r.).

W ocenie NIK, nadzór Prezydenta Bydgoszczy w trakcie prac związanych z przebudową płyty Starego Rynku był niewystarczający. Nie zagwarantował bowiem uzyskania odpowiedniej jakości prac. Działania przedstawicieli Urzędu Miasta koncentrowały się głównie na kwestiach estetycznych, a w ograniczonym stopniu skupiały na aspektach technicznych realizowanego zadania. W konsekwencji, pomimo szeregu spotkań opiniujących, w których uczestniczyli przedstawiciele Urzędu, ww. kontrola NIK w ZDiKP wykazała istotne nieprawidłowości. W szczególności dotyczyły one dopuszczonych do użycia materiałów, m.in. płyt kamiennych oraz fug charakteryzujących się przepuszczalnością wody przy nieprzepuszczalnej podbudowie. Najwyższa Izba Kontroli zwróciła także uwagę, iż Dyrektor ZDiKP działał na podstawie udzielonych przez Prezydenta (reprezentującego Miasto Bydgoszcz) pełnomocnictw i upoważnień, czego konsekwencją było działanie w imieniu i ze skutkami dla mocodawcy. W związku z powyższym NIK nie podzieliła argumentów Prezydenta, dotyczących braku faktycznego uzasadnienia dla bezpośredniego sprawowania nadzoru nad przebiegiem realizacji przebudowy płyty Starego Rynku. Posiadał on bowiem, jako kierownik jednostki nadzorującej, niezbędne narzędzia (regulacje prawne) oraz zasoby (Urząd) do prawidłowego wykonania zadań nadzorczych.

Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 548 na odcinku Stolno-Wąbrzeźno

Delegatura NIK w Bydgoszczy sprawdziła także prawidłowość działań Zarządu Dróg Wojewódzkich (ZDW) w trakcie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr 548 na odcinku Stolno–Wąbrzeźno. Kontrola wykazała, że inwestycja ta nie została prawidłowo przygotowana ani nadzorowana. Błędy leżące po stronie ZDW miały istotny wpływ na opóźnienia przy jej realizacji. Pomimo planowanego zakończenia budowy w połowie 2019 r., zadanie to jest nadal w trakcie realizacji. Łączna kwota wydatkowanych środków z naruszeniem prawa bądź w sposób niegospodarny wyniosła już 5,7 mln zł.

Zdaniem NIK, Zarządu Dróg Wojewódzkich zamawiając w 2011 r. opracowanie dokumentacji projektowej rozbudowy DW 548 nie zabezpieczył należycie swoich interesów, ponieważ m.in. nie określił zasad naliczania kar umownych za błędy w przygotowanych projektach. W 2014 r. ZDW odpowiednio nie zweryfikował wyników powyższych prac, w rezultacie dokumentacja stanowiąca podstawę zlecenia robót zawierała istotne błędy (np. nie wyszczególniono kolidujących z drogą i wymagających przebudowy urządzeń melioracyjnych, przyjęto także nieodpowiednią grubość wymagających rozbiórki warstw drogi). Problemów nie wyeliminowała zlecona przez ZDW w 2016 r. optymalizacja dokumentacji projektowej, gdyż skupiła się ona wyłącznie na ograniczeniu kosztów prac drogowych. Błędy projektowe miały bezpośredni wpływ na konieczność poniesienia dodatkowych kosztów w wysokości 1,2 mln zł i przełożyły się na wydłużenie czasu realizacji zadania. Ponadto ustalono, że za korektę niektórych błędów projektowych ZDW musiał zapłacić w toku aktualizacji dokumentacji projektowej z 2020 r., a uzupełnienie dokumentacji w zakresie przebudowy urządzeń melioracyjnych wymagało nawet zmiany zezwolenia na realizację inwestycji, procedowanego do zakończenia kontroli NIK (w marcu 2021 r.).

W 2017 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich wyłonił wykonawcę rozbudowy DW 548, który po podjęciu prac złożył wniosek o zastosowanie zamiennej technologii wykonania drogi. ZDW ostatecznie go zaakceptował. W ocenie NIK było to zgodne z warunkami określonymi w przetargu i umowie, jednak zostało poprzedzone nierzetelną analizą korzyści wynikających z proponowanego przez wykonawcę rozwiązania. Biorąc pod uwagę wskazania w dokumentacji technicznej, a także przyjęte w przetargu ograniczenia zmiany umowy, niemożliwe było osiągnięcie zakładanego przez ZDW skrócenia terminu realizacji inwestycji, a także zapewnienie możliwości ruchu na drodze w toku wykonywania prac. Co istotne, trwająca przez 10 miesięcy analiza wniosku dotyczącego zmiany technologicznej, była jedną z podstawowych przyczyn opóźnienia inwestycji. Roboty drogowe w tym okresie nie były bowiem realizowane, a ZDW nie podjął zaś skutecznych działań zapewniających, aby do czasu zaaprobowania wniosku, wykonawca prowadził prace w dotychczasowej technologii.

W toku kontroli ustalono także, że ZDW nieodpowiednio zabezpieczył swoje interesy w umowie z wykonawcą wyłonionym w 2017 r. Nie przewidywała ona m.in. właściwych mechanizmów nadzoru i sankcji w przypadku naruszania ustalonego harmonogramu robót. Ostatecznie prace drogowe rozpoczęto dopiero w kwietniu 2018 roku, tj. na zaledwie 14 miesięcy przed planowanym ich zakończeniem.

Wykonawca, realizując w latach 2017–2019 roboty budowlane, zgłosił potrzebę wykonania szeregu robót dodatkowych i uzupełniających. Przed ich podjęciem ZDW zaakceptował protokoły konieczności, uzgadniając w ten sposób zakres i ceny zlecanych robót. Tymczasem część przedkładanych przez wykonawcę projektów protokołów nie uzyskała akceptacji ZDW, jednak określone nimi prace były prowadzone, a ZDW nie podejmował w tym zakresie żadnych działań. W rezultacie nie zawierano także umów w formie pisemnej, wymaganych ustawą Pzp lub kodeksem cywilnym. Łącznie wartość zrealizowanych robót, na które nie podpisano protokołów konieczności i umów wyniosła 4,1 mln zł, a takich dla których nie zawarto wyłącznie umów – 0,5 mln zł.

Postęp prac budowlanych w latach 2017–2019 był znacznie opóźniony w stosunku do harmonogramu. Na trzy miesiące przed planowanym końcem zadania wykonano zaledwie 22 proc. robót budowlanych. Ostatecznie ZDW odstąpił od umowy z wykonawcą. Jednak w toku negocjacji obie strony dążyły do polubownego załatwienia sporu, co zakończyło się podpisaniem ugody sądowej w październiku 2020 r. Ustalono w niej wynagrodzenie wykonawcy za dotychczas nierozliczone prace.

Samo zawarcie ugody, w świetle stwierdzonych błędów leżących po stronie ZDW, nie budziło wątpliwości NIK. Jednak przeprowadzona w ZDW analiza roszczeń wykonawcy, jakkolwiek przyczyniła się do ich ograniczenia, w ocenie NIK nie była rzetelna. W szczególności chodzi o to, że Zarząd Dróg Wojewódzkich przed zawarciem ugody nie przeprowadził pełnej inwentaryzacji objętych roszczeniami prac, w konsekwencji inwentaryzacja na dzień odstąpienia od umowy zawartej
w 2017 r., w zestawieniu robót wykonanych, nie zawierała danych o części wykonanych robotach dodatkowych lub uzupełniających, a także niektórych robotach ziemnych realizowanych w ramach ww. umowy
(np. nie wskazano robót, na które nie podpisano protokołów konieczności, a które były faktycznie wykonywane; nie wykazano wycinki drzew ponad zakres rozliczony w ramach robót podstawowych, powierzchni usuniętych krzewów, pozycji kosztorysowych dotyczących zrealizowania wykopów, nasypów oraz wymiany gruntów). Nie pozyskano także dokumentów od nadzorującego inwestycję Inżyniera Kontraktu szczegółowo oceniających zasadność roszczeń. Analiza NIK wykazała, że w ZDW w związku z tym nieprawidłowo zweryfikowano roszczenia w trzech badanych zakresach prac, godząc się na zapłatę nienależnego (zawyżonego o 1,1 mln zł) wynagrodzenia za dodatkową wycinkę drzew, frezowanie i rozbiórkę podbudów.

W 2020 r. ZDW zlecił aktualizację dokumentacji projektowej. Na jej podstawie, na przełomie lat 2020–2021, powierzył dokończenie rozbudowy DW 548 kolejnemu wykonawcy. W przygotowaniu inwestycji na tym etapie także stwierdzono nieprawidłowości, głównie w zakresie kompletności i poprawności niektórych elementów dokumentacji projektowej. Jednak ich skala była znacząco niższa niż w poprzednim okresie. Pozytywnie NIK oceniła zmiany, jakie wprowadzono w stosowanych w 2020 r. wzorach umów o roboty budowlane i o nadzór Inżyniera Kontraktu, względem ich odpowiedników z 2017 r.

W wystąpieniu pokontrolnym NIK sformułowała wnioski odnoszące się do:

  1. zapewniania odpowiedniej weryfikacji dokumentacji projektowych;
  2. prawidłowego zlecania robót dodatkowych i uzupełniających;
  3. wzmocnienia nadzoru nad prowadzonymi inwestycjami poprzez zmiany w umowach oraz działania wewnątrz ZDW.

Jednostka kontrolowana w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne przedstawiła szereg podjętych i planowanych czynności, które mają doprowadzić do zrealizowania powyższych wniosków.

Ze względu na charakter i skalę ujawnionych nieprawidłowości przy przebudowie płyty Starego Rynku w Bydgoszczy oraz rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 548 na odcinku Stolno-Wąbrzeźno, NIK zamierza zawiadomić Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Budowa miejsc parkingowych i dróg dojazdowych na terenie osiedla Staromiejskiego w Toruniu

Trzecią inwestycją, którą wzięła pod lupę Delegatura NIK w Bydgoszczy w ramach przedmiotowej kontroli, była budowa miejsc parkingowych i dróg dojazdowych na terenie osiedla Staromiejskiego w Toruniu. Kontrolą objęto następujące zadania inwestycyjne:

  • zaprojektowanie oraz budowa drogi dojazdowej wraz z miejscami parkingowymi przy ul. Gregorkiewicza;
  • zaprojektowanie oraz budowa parkingu przy Placu Biskupa Chrapka;
  • zaprojektowanie oraz budowa drogi dojazdowej wraz z miejscami parkingowymi przy ul. Wały Gen. Sikorskiego, od ronda ZNP do ul. Gregorkiewicza;
  • zaprojektowanie oraz budowa parkingu przy ul. Grudziądzkiej 62;
  • zaprojektowanie oraz budowa miejsc parkingowych przy ul. Grudziądzkiej 53.

Kontrolerzy NIK ustalili, że Miejski Zarząd Dróg w Toruniu zapewnił koncepcję programowo-przestrzenną, odpowiednie środki finansowe oraz prawidłowo przeprowadził przetargi na zaprojektowanie i wybudowanie powyższych obiektów. Pracownicy Zarządu rzetelnie nadzorowali prowadzone roboty budowlane, a środki przeznaczone na kontrolowane inwestycje zostały wydatkowane zgodnie z planem oraz rzetelnie rozliczone.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły:

  • przeprowadzenia bez pozwolenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego robót budowanych polegających na sytuowaniu sieci uzbrojenia terenu w granicach pasa drogowego drogi krajowej;
  • nieprowadzenia dziennika budowy dla budowy miejsc parkingowych przy ul. Wały Sikorskiego;
  • braku programów zapewnienia jakości.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
14 lipca 2021 14:22
Data publikacji:
15 lipca 2021 08:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
15 lipca 2021 08:07
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie