NIK o inwestycjach związanych z budową obwodnic

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli budowa obwodnic, choć miała zapewnione finansowanie, to nie była prowadzona w pełni prawidłowo. Już na etapie planowania inwestycji pojawiały się nieprawidłowości, szczególnie w przygotowaniu zamówień publicznych. W blisko połowie jednostek kontrola ujawniła wykonanie inwestycji niezgodnie z dokumentacją projektową, co może niekorzystnie wpływać na trwałość wybudowanych obwodnic. Kontrolerzy wykazali również błędy w sposobie utrzymania niektórych obiektów budowlanych, a w jednym przypadku stwierdzili nie tylko ryzyko powstania znacznej szkody w mieniu, ale także zagrożenie dla życia i zdrowia. NIK przypomina, że aktualnie trwa realizacja Programu budowy 100 obwodnic. Wnioski z kontroli, mogą zatem pozwolić uniknąć podobnych błędów w kolejnych inwestycjach.

Jednym z najważniejszych czynników stymulujących wzrost ekonomiczny państw i regionów, a co za tym idzie jednym z najważniejszych kryteriów oceny rozwoju społeczno-gospodarczego jest infrastruktura drogowa. Jeżeli jest prawidłowo rozwinięta, decyduje o poprawie jakości życia społeczności lokalnych i przyczynia się do szybkiego rozkwitu regionów.

13 kwietnia 2021 r. Rada Ministrów przyjęła uchwałę w sprawie ustanowienia Programu budowy 100 obwodnic na lata 2020–2030. W jego ramach, w całej Polsce, ma zostać zrealizowanych 100 zadań inwestycyjnych o łącznej długości ok. 820 km, na które zaplanowano 28 mld zł (w tym 23,1 mld zł ze środków krajowych oraz 4,9 mld zł ze środków europejskich). Jednym z najważniejszych efektów Programu ma być poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Działania kontrolne przeprowadzono z inicjatywy NIK, w oparciu o wcześniejsze kontrole i skargi wpływające do Izby. Dzięki temu ocenione zostały ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w budowie obwodnic, szczególnie w zakresie planowania i przygotowania inwestycji, sporządzania dokumentacji projektowej, wybudowania obwodnicy niezgodnie z dokumentacją oraz utrzymania stanu technicznego obiektów budowlanych. Kontrolą objęto pięć jednostek organów administracji rządowej i siedem jednostek samorządu terytorialnego. Łączna planowana wartość wybranych do kontroli zadań wyniosła ponad 3 mld zł.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli budowa obwodnic nie była prowadzona prawidłowo, a nieprawidłowości wystąpiły w sześciu spośród 11 skontrolowanych jednostek (56%), w których inwestycja została zakończona. Łączna kwota wydatkowana z naruszeniem prawa wyniosła ponad 84 mln zł. Składają się na nią kwota 12 mln zł wynagrodzenia dla wykonawcy obwodnicy wypłaconych niezgodnie z umową posiadaną przez UM Świnoujścia (brak aneksów) oraz prawie 72 mln zł stanowiące cenę zamówienia udzielonego z naruszeniem ustawy o zamówieniach publicznych przy rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 240 Chojnice-Świecie.

Proces planowania przedsięwzięć nie zawsze przebiegał w pełni prawidłowo. W czterech na 12 skontrolowanych podmiotów stwierdzono naruszenie przepisów z zakresu zamówień publicznych w postaci: nierzetelnego sporządzania opisu przedmiotu zamówienia, nieuwzględniania wybranych postanowień dotyczących kar umownych, opóźnienia w przekazaniu do publikacji ogłoszenia o udzieleniu zamówienia oraz zaniechania wykonania części obowiązków przez komisje przetargowe.

Nie wszystkie skontrolowane umowy o zamówienie publiczne zawierały klauzule w pełni zabezpieczające interesy inwestorów. Niektóre jednostki nie korzystały z przysługujących im praw (np. nie naliczano kar umownych pomimo wystąpienia ku temu przesłanek). W pięciu podmiotach kontrola ujawniła wykonanie inwestycji niezgodnie z dokumentacją projektową, w tym zastosowanie materiałów budowlanych niespełniających parametrów jakościowych zawartych w umowach z wykonawcami i dokumentacji technicznej, co potwierdzili biegli powołani przez NIK. W trzech z tych przypadków takie odstępstwa mogą mieć negatywny wpływ na trwałość obiektów budowlanych, co może mieć negatywny wpływ na trwałość trzech wybudowanych obwodnic. W trakcie oględzin kontrolerzy wykazali nieprawidłowości w sposobie utrzymania niektórych obiektów budowlanych, a w jednym przypadku, w trakcie oględzin obwodnicy Oleśnicy, stwierdzili bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz możliwość powstania znacznej szkody w mieniu.

Ujawnione nieprawidłowości wskazują na niezapewnienie przez kierowników ponad połowy kontrolowanych jednostek, adekwatnych i skutecznych mechanizmów kontroli zarządczej gwarantujących prawidłowe przeprowadzenie procesu inwestycyjnego.

Jeśli chodzi o działania w celu pozyskania środków finansowych na realizację inwestycji, to zdaniem NIK były one prawidłowe. Nie stwierdzono także nieprawidłowości przy rozliczeniach z podmiotami finansującymi. Przed przystąpieniem do wykonania zadań wszystkie kontrolowane jednostki miały zapewnione fundusze dla planowanych przedsięwzięć. Poza środkami własnymi wszystkie podmioty uzyskały dofinansowanie ze źródeł zewnętrznych, w tym z: budżetu państwa, Krajowego Funduszu Drogowego, dotacji samorządów, Funduszu Dróg Samorządowych, Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych oraz ze środków europejskich i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Zewnętrzne dofinansowanie mieściło się w przedziale od 39% do 100% planowanych środków, co oceniono pozytywnie. W przeszłości NIK często wskazywała na brak środków na realizację inwestycji, w tym niemożliwość zapewnienia wymaganego wkładu własnego w ramach dofinansowania z budżetu państwa lub budżetu UE, jako powód odstąpienia od realizacji planowanych przedsięwzięć.

Wszystkie skontrolowane projekty budowlane uzyskały pozwolenie na realizację inwestycji, choć w jednym przypadku zakres robót ostatecznie przyjętych do wykonania odbiegał od zakresu wskazanego w decyzji ZRID (zezwolenie na realizację inwestycji drogowych).

W ocenie NIK w sześciu na 11 skontrolowanych jednostek (tj. 63,3%), w których budowa obwodnic została zakończona, proces inwestycyjny nie został prawidłowo przeprowadzony, mimo że nadzór nad realizacją inwestycji sprawowały osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Co więcej, we wszystkich jednostkach objętych kontrolą, na etapie realizacji inwestycji wystąpiła potrzeba korekty uprzednio zaplanowanych robót w formie aneksów do umowy.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Najwyższa Izba Kontroli skierowała zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa do Prokuratury Rejonowej w Świnoujściu, które następnie w celu zachowania bezstronności i obiektywizmu zostało przekazane do Prokuratury Rejonowej w Goleniowie. Zawiadomieniem objęto Prezydenta i Skarbnika Miasta Świnoujście. Z kolei zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów obejmie Dyrektora (obecnego i poprzedniego) Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu.

Wnioski

Mając na uwadze skutki ujawnionych w trakcie kontroli nieprawidłowości w realizacji całego procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy obwodnic, w celu ich wyeliminowania, a także zapobieżenia ponownemu ich występowaniu, Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje do kierowników jednostek kontrolowanych o:

• ustalenie wewnętrznych procedur w zakresie przygotowania przedsięwzięć drogowych, określających w szczególności zasady współpracy z projektantami, ograniczające ryzyko opóźnień w uzyskaniu zezwoleń na realizację inwestycji;
• wdrożenie mechanizmów kontroli zarządczej umożliwiających prawidłowe przygotowanie i realizację umów, dokumentowanie procesów oraz właściwe naliczanie i egzekwowanie kar umownych;
• zapewnienie prawidłowego nadzoru inwestorskiego nad realizacją zadań inwestycyjnych, w tym z wykorzystaniem możliwości pobierania próbek użytych materiałów i wykonania badań ich jakości w laboratorium drogowym niezależnym od wykonawcy robót;
• zapewnienie bieżącego monitorowania stanu technicznego obiektów budowlanych, ich ewidencjonowania, bezpieczeństwa użytkowania oraz utrzymania w należytym stanie technicznym.