Informacja o wynikach kontroli tworzenia i funkcjonowania samodzielnych, publicznych zakładów opieki zdrowotnej

Publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie są przygotowane do funkcjonowania w warunkach samodzielności finansowej, mimo podstaw prawnych do ich usamodzielnienia, jakie stworzyła - od 1991 r. - ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Trudności na jakie napotkała reforma systemu ubezpieczeń społecznych w początkowym okresie jej wdrażania w 1999 r. były - uważa NIK - konsekwencją wieloletnich zaniedbań, przede wszystkim ze strony Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej oraz wojewodów. Skutkiem usamodzielnienia zakładów, dokonanego bez ich uprzedniego organizacyjnego i strukturalnego przygotowania, było utrzymanie się tendencji do zaciągania zobowiązań nie mających pokrycia w uzyskiwanych dochodach, grożących - w bliskim czasie - upadłością niektórych zakładów, połączoną z koniecznością pokrycia ich zadłużenia przez jednostki samorządu terytorialnego, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęły ich funkcje od organów założycielskich. W ocenie Izby brak było m. in. generalnej koncepcji co do sposobu wykorzystania środków z budżetu państwa przeznaczonych na wsparcie procesu reform, ograniczenie przez Ministra Zdrowia uprawnień i roli wojewodów w programowaniu niezbędnych zmian w ochronie zdrowia poprzez przypisanie sobie prawa do decydowania o rozmiarach dotacji z rezerw celowych budżetu do poszczególnych zakładów, a nawet osób fizycznych, przy biernej postawie wojewodów. Minister nie zajął konsekwentnego stanowiska w sprawie zadłużenia zoz, działających w formie jednostek budżetowych. Podejmowane akcje oddłużania tych zakładów nie tylko nie zahamowały narastania zobowiązań, ale wręcz przeciwnie - sankcjonowały powszechną w zoz tendencję do zaciągania zobowiązań, nie mających pokrycia w ich planach finansowych. Systematyczny wzrost zobowiązań wymagalnych w zakładach działających jakie jednostki budżetowe w sposób istotny hamował więc tempo ich usamodzielniania, które do czasu wejścia w życie 5 grudnia 1997 r. nowelizacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, miało charakter fakultatywny i było uwarunkowane przeprowadzeniem przez organ założycielski m. in. oceny kondycji finansowej zakładu. Z tych samych względów tempo przekształceń nie zwiększyło się radykalnie po 4 grudnia 1997 r. mimo że usamodzielnienie zakładów nabrało charakteru obligatoryjnego i stanowiło wymóg formalny warunkujący wdrożenie zasad reformy. Minister Zdrowia, zwraca uwagę NIK, nie zrealizował upoważnień do wydania szeregu aktów wykonawczych do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w zakresie dotyczącym organizacji i funkcjonowania rejestrów usług medycznych. W objętych kontrolą 37 urzędach wojewódzkich w 21 do końca 1998 r. nie zakończono procesu wdrożenia systemu rejestracji tych usług. Znaczna część zakładów (27 spośród 81 objętych kontrolą), które zostały usamodzielnione na mocy zarządzeń wojewodów, a następnie uzyskały osobowość prawną, w rzeczywistości nie przygotowały się do prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej; 24 zakłady albo w ogóle nie uwzględniły w kosztach działalności odpisów amortyzacyjnych, albo sposób ich naliczania i przeznaczenia budził wątpliwości, co do realnych możliwości odtworzenia tą drogą użytkowanego majątku trwałego. Stan taki, podkreśla Izba, stwarza realne niebezpieczeństwo dla jednostek samorządowych, będących organami założycielskimi publicznych zoz. Za kilka lat będą one zmuszone do poniesienia pełnych kosztów odtworzenia majątku przekazanego w użytkowanie tym zakładom. Część majątku trwałego przekazanego w użytkowanie kontrolowanym samodzielnym publicznym zoz była przez nie udostępniana w drodze najmu lub dzierżawy innym podmiotom. W 17 zakładach czynności prawne podejmowane w tym zakresie w 1998 r. nie zostały poprzedzone zgodą organu założycielskiego. Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej - maju 1998 r. - przesłało wojewodom do wykorzystania wzór umowy o zarządzanie publicznym zoz, który zawierał rażące błędy formalnoprawne. Proponował on ponadto szczególnie korzystny dla kierowników zakładów poziom wynagrodzenia (dziesięciokrotną średnią płacę krajową, a w skrajnych przypadkach szesnastokrotną) oraz niemożliwe do oszacowania z góry składniki dodatkowe, ograniczając ich odpowiedzialność za szkody wyrządzone nawet z winy umyślnej do trzymiesięcznego wynagrodzenia. Wzór umowy został bezkrytycznie powielony przez 34 wojewodów (którzy w 1998 r. zawarli z kierownikami 259 samodzielnych zoz umów cywilnoprawnych tzw. kontraktów menedżerskich), narażając Skarb Państwa na ryzyko wysokich odszkodowań w razie rozwiązania umów przez organy założycielskie tych zakładów, którymi z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się w większości samorządy lokalne. Zdaniem NIK Minister Zdrowia powinien m. in. jak najszybciej doprowadzić do zakończenia prac nad projektami aktów wykonawczych związanych z reformą zdrowia, a także rozważyć celowość przygotowania wniosku dla Rady Ministrów o wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą w celu zmiany art. 44 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, dopuszczającego możliwość nawiązywania stosunku pracy z kierownikiem samodzielnego publicznego zoz w drodze umowy cywilnoprawnej.