Sprawozdanie z działalności Izby za 1999 r.

1. Realizacja planu pracy NIK Plan pracy NIK na 1999 r. określał siedem priorytetowych kierunków badań, w ramach których prowadzona była większość kontroli Izby. Były to: gospodarowanie środkami publicznymi, procesy wdrażania reform systemowych państwa, procesy restrukturyzacji i prywatyzacji, realizacja nadzoru i kontroli przez organy państwa, procesy integracyjne, bezpieczeństwo państwa i obywateli, działalność państwa w sferze społecznej. W minionym roku zakończono 194 tematy kontroli, z czego 125 tematów dotyczyło wykonania budżetu państwa, co jest szczególnym zadaniem Izby, zaś 69 – pozostałych dotyczyło tematów planowych. W porównaniu do 1998 roku znacząco zwiększyła się liczba kontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych osób prawnych. Oprócz kontroli przeprowadzonej z własnej inicjatywy, NIK podjęła i przeprowadziła w roku biegłym 14 kontroli na zlecenie organów Sejmu oraz 6 na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli wyniki kontroli wskazywały na nieprawidłowości, NIK w wystąpieniach pokontrolnych formułowała uwagi oraz wnioski w sprawie ich usunięcia. Wnioskowała również o dokonanie zmian legislacyjnych. W 1999 r. Izba sformułowała łącznie 66 wniosków de lege ferenda. W wystąpieniach pokontrolnych NIK wskazywała na niezasadność zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialną za stwierdzone nieprawidłowości. W 1999 r. Izba sformułowała takie oceny wobec 55 pracowników. Specjalną uwagę NIK poświęciła problemowi korupcji. Na podstawie informacji o wynikach kontroli, głównie przeprowadzonych w roku 1999, opracowana została analiza systemowa Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli. 2. Efekty finansowe kontroli Największe stwierdzone przez NIK nieprawidłowości finansowe w 1999 r. dotyczyły nieegzekwowanych należności budżetowych, niezapłaconych podatkowych zobowiązań wymagalnych, wydatków dokonywanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa - 3 720 617 tys. zł, w tym dotyczące budżetu państwa – 3 020 599 tys. zł, a odnoszące się do pozostałych kategorii m.in. gospodarki pozabudżetowej, funduszy celowych, budżetów samorządów – 700 018 tys. zł. W 1998 r. proporcje te wynosiły odpowiednio: 2 874 597 tys. zł, 2 051 881 tys. zł i 822 716 tys. zł. NIK stwierdziła w 1999 r. także inne nieprawidłowe wydatki i straty obejmujące m.in. kwoty wydatkowane w wyniku działań, uznanych przez Izbę za niecelowe lub niegospodarne. W odniesieniu do budżetu państwa stanowiły one kwotę - 463 064 tys. zł (407 398 tys. zł w 1998 r.), natomiast pozostałe 188 184 tys. zł (254 065 tys. zł w 1998 r.). Działalność kontrolna NIK spowodowała w 1999 r. odzyskanie kwoty 358 402 tys. zł, w tym dotyczącej budżetu państwa – 294 458 tys. zł oraz 63 944 tys. zł dotyczących pozostałych kategorii. W 1998 r. kwoty te wynosiły odpowiednio: 287 538 tys. zł, 160 313 tys. zł oraz 127 225 tys. zł. 3. Inne działania podjęte w związku z ustaleniami kontroli NIK W ubiegłym roku NIK przekazała organom powołanym do ścigania przestępstw lub wykroczeń 74 zawiadomienia o podejrzeniu ich popełnienia, którymi objęto łącznie 157 osób, w tym 133 zatrudnione na stanowiskach kierowniczych. Najwięcej zawiadomień, podobnie jak w roku 1998, dotyczyło ujawnionych w toku kontroli przestępstw niegospodarności, określonych w art. 296 kk. Na przykład w jednej z kopalni węgla kamiennego ujawniono fakty uzasadniające podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 296 § 1 i 3 kk, powodujące wielką szkodę materialną w mieniu tej kopalni w wysokości 770.672.880 zł. Prokuratura okręgowa umorzyła śledztwo, a sąd rejonowy nie uwzględnił zażalenia NIK i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o umorzeniu śledztwa. W porównaniu z 1998 r. zwiększeniu uległa liczba ujawnionych przestępstw popełnianych na szkodę spółek prawa handlowego (art. 300 i 482 kh) – 16 zawiadomień, w 1998 r. – 11, a także zawiadomień obejmujących przestępstwa polegające na przedstawianiu przed sądem nieprawdziwych danych odnośnie dokonania wpłat na kapitał zakładowy (akcyjny) spółek (art. 302 § 1 i 484 § 1 kh). W 1999 r. skierowano 16 zawiadomień dotyczących tych przestępstw, podczas gdy w 1998 r. – jedynie 3. Zmniejszeniu uległa natomiast grupa ujawnionych przestępstw, polegających na poświadczaniu nieprawdy w dokumentach lub ich fałszowaniu, a także przestępstw z ustawy o rachunkowości, polegających m.in. na nieprowadzeniu ksiąg rachunkowych, prowadzeniu tych ksiąg wbrew przepisom ustawy lub zamieszczaniu w nich nierzetelnych danych, albo sporządzaniu sprawozdań finansowych niezgodnie z przepisami ustawy. Spośród innych przestępstw, ujawnionych w wyniku kontroli, wymienić trzeba przestępstwa polegające na przedłożeniu dokumentów stwierdzających nieprawdę w celu wyłudzenia kredytu, gwarancji kredytowej, dotacji, subwencji lub zamówienia publicznego, określonego w art. 297 § 1 kk. Takich zawiadomień skierowano 6 (w 1998 r. – 5). Na przykład, Delegatura NIK w Zielonej Górze w toku kontroli jednej z gmin skierowała zawiadomienie do prokuratury o wyłudzenie kredytu preferencyjnego w wysokości 600 000 zł. Kredyt ten przeznaczony był na usuwanie skutków powodzi, a w celu jego uzyskania przedłożono nierzetelne pisemne oświadczenia dotyczące okoliczności mających istotne znaczenie dla uzyskania tego kredytu. W tej sprawie Prokuratura Okręgowa w Zielonej Górze umorzyła postanowieniem śledztwo. Na postanowienie to NIK złożyła zażalenie do prokuratury apelacyjnej, które zostało uwzględnione i postępowanie jest w toku. 4. Działania podjęte w związku z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych W 1999 r. NIK przekazała przewodniczącym właściwych komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 167 wniosków o ukaranie, którymi objęto łącznie 268 osób. Najczęściej powtarzające się przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych dotyczyły m.in. niestosowania lub naruszania przepisów ustawy. Zarzuty z tego tytułu przypisano 116 osobom, kierując 73 wnioski o ukaranie. Z ogólnej liczby 167 wniosków o ukaranie skierowanych w 1999 r., tylko 19 postępowań zostało zakończonych (w tym jedno – postanowieniem o umorzeniu). 5. Uwagi ogólne NIK dotyczące działalności państwa w wybranych obszarach Przedkładając Sejmowi sprawozdanie ze swej działalności w 1999 r., Izba po raz kolejny zwróciła uwagę, że brak dbałości o porządek prawny stanowi poważne niebezpieczeństwo dla funkcjonowania państwa i jego struktur. Niewywiązywanie się organów władzy publicznej z wydawania odpowiednich aktów normatywnych, tolerowanie luk w prawie oraz brak skuteczności w egzekwowaniu obowiązków określonych w przepisach, pociąga za sobą pogłębiające się zjawisko “erozji prawa”, a przez część obywateli uznawane jest za przyzwolenie do niestosowania, omijania, a nawet lekceważenia istniejących norm prawnych. Oceniając gospodarowanie środkami publicznymi, NIK wskazała na ograniczoną sprawność organów państwa w pozyskiwaniu należnych dochodów budżetowych. Problemem było także stosowanie – na szeroką skalę – ulg, umorzeń oraz zaniechań poboru podatków. NIK kilkakrotnie zwracała uwagę na problematykę zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa – zarówno w spółkach, jak też w funkcjonowaniu różnego rodzaju agencji; wskazywała na deformacje w organizacji zbytu węgla, źle przygotowane i prowadzone inwestycje, czego przykładem była budowa Terminalu Samochodowego Koroszczyn. W opracowanym przez Izbę w roku minionym dokumencie Podatki w świetle wyników kontroli NIK wskazano na liczne wady rodzimego systemu podatkowego – brak stabilności, skomplikowane rozwiązania podatkowe, nadmierny fiskalizm oraz wielość ulg uznaniowych, w tym niedookreślone przez prawo warunki ich przyznawania. Szczególnie negatywnie NIK oceniła zbyt częste zmiany przepisów podatkowych, wydawanie aktów wykonawczych z mocą wsteczną, brak kompleksowych nowelizacji ustaw podatkowych. Zdaniem NIK, wdrażanie reform systemowych państwa było nienależycie przygotowane – zarówno w sferze służby zdrowia, na co wskazywały wyniki kontroli tworzenia i funkcjonowania samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, a także realizacji świadczeń zdrowotnych na podstawie umów zawieranych z podmiotami niepublicznymi, jak też w sferze ubezpieczeń społecznych – co potwierdziła kontrola realizacji Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS. W związku z wprowadzaną reformą oświaty, NIK sygnalizowała brak odpowiednich działań administracji mających na celu pomoc w przygotowaniu kadry nauczycielskiej do realizacji nowych zadań. Wyniki kontroli restrukturyzacji i prywatyzacji uwidoczniły, iż najważniejszym, a jednocześnie zasadniczym problemem wydaje się przede wszystkim brak spójnej polityki państwa w tej dziedzinie, prowadzonej przez wszystkich uczestników przekształceń własnościowych. Wielokrotne zmiany planów oraz powtarzające się modyfikacje w ich wykonaniu, powodowały przedłużanie się procesów prywatyzacji, co dla wielu firm oznaczało m.in. pogłębianie się ich trudności finansowych, a w rezultacie utratę szansy na uzdrowienie sytuacji. Bywało niekiedy, że poprzedzający prywatyzację proces restrukturyzacji nie przyniósł spodziewanych rezultatów, przeznaczone na ten cel środki zostały zużyte, zaś przedsiębiorstwo praktycznie pozostawało w punkcie wyjścia. Narosłe w tym czasie straty obciążały w konsekwencji budżet państwa. Zainteresowane resorty częstokroć zachowywały bierną postawę wobec występujących nieprawidłowości, godząc się na poczynania niezgodne z prawem bądź narażające na szwank interes Skarbu Państwa. Stopniowe wycofywanie się państwa z bezpośredniego udziału w gospodarce powoduje, iż w tej sytuacji szczególnie istotne jest prawidłowe wypełnianie przez jego organy funkcji nadzorczych lub kontrolnych – w odniesieniu do różnych dziedzin życia gospodarczego i społecznego. Ustalenia większości kontroli NIK potwierdzają tezę, że brak właściwego nadzoru lub kontroli realizacji zadań przez aparat administracji i inne instytucje, na które nałożone zostały określone obowiązki, sprzyja powstawaniu licznych nieprawidłowości, również o charakterze finansowym. Wyniki przeprowadzonych w 1999 r. kontroli dotyczących problematyki procesów integracyjnych, wskazały na potrzebę poprawy efektywności prac dostosowawczych. Za jedną z najpilniejszych spraw Izba uznała przyśpieszenie prac nad dostosowaniem polskiego prawa do porządku prawnego Unii Europejskiej, w tym również wydanie szeregu aktów wykonawczych do ustaw. Spośród prowadzonych w 1999 r. kontroli bezpieczeństwa państwa i obywateli, większość dotyczyła szeroko pojmowanego bezpieczeństwa wewnętrznego. Efektywność działań administracji w tym zakresie była obniżona nie tylko ze względu na niedobór środków finansowych, ale także z powodu niedomagań o charakterze organizacyjnym. Nieprawidłowości te miały swe źródła m.in. w niekonsekwencjach we wdrażaniu koncepcji funkcjonowania określonych służb - przykładem były częste zmiany w strukturach Policji do zwalczania przestępczości zorganizowanej, lub też w braku odpowiednich programów – m.in. w zakresie unieszkodliwiania niebezpiecznych środków chemicznych. Badając kwestie zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa socjalnego, Izba zwróciła uwagę, iż część środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nadal w znacznym stopniu wydatkowane jest w sposób niegospodarny i niecelowy, a także niezgodny z ustawowym przeznaczeniem. Izba krytycznie oceniła ograniczony dostęp do badań diagnostycznych oraz specjalistycznych zabiegów – zwłaszcza osób o niewielkich dochodach. Zdaniem NIK do najważniejszych mechanizmów sprzyjających korupcji, należy m.in. nadmierna dowolność w podejmowaniu decyzji przez poszczególnych urzędników, nadmiar kompetencji w rękach jednego urzędnika, nazbyt rozbudowany system koncesji, brak odpowiedzialności osobistej, a także słabość systemu kontroli wewnętrznej. Obszarem szczególnie zagrożonym korupcją jest prywatyzacja, gospodarowanie majątkiem publicznym, administracyjne ustanawianie kontyngentów i udzielanie koncesji, działalność aparatu skarbowego. 6. Zmiany struktury organizacyjnej NIK W 1999 r. dokonano zmiany organizacji wewnętrznej Najwyższej Izby Kontroli m.in. zmniejszeniu uległa liczba departamentów niekontrolnych oraz określono w sposób bardziej szczegółowy zakres kompetencji jednostek organizacyjnych Izby. Utworzono m.in. Departament Samorządu Terytorialnego oraz Departament Strategii Kontrolnej. W ubiegłym roku do NIK wpłynęło 7495 skarg, wniosków i listów, przyjęto 2146 osób zgłaszających skargi osobiście. Najwięcej było listów informujących o szeroko pojętych nadużyciach gospodarczych i finansowych oraz marnotrawstwie mienia społecznego.