Skontrolowany przez NIK obszar to jedna ze strategicznych sfer gospodarki. Zasobność złóż miedzi (w Polsce szacowane są aż na 28 mln ton) ma znaczenie dla niemal każdej gałęzi gospodarki i wielu obszarów życia codziennego. Z kolei poszukiwanie i pozyskiwanie z własnych źródeł ropy naftowej czy gazu ziemnego - w tym także gazu ze złóż niekonwencjonalnych w szczególności gazu łupkowego - ma ogromne znaczenie dla perspektywy zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego.
Kontrola objęła lata 2008-2016 (miedź) i 2013-2016 (węglowodory). Obecnie Ministerstwo Środowiska przygotowuje projekt ustawy o Polskiej Służbie Geologicznej oraz zmiany przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, co Izba odnotowuje jako sygnał mogący dobrze rokować na przyszłość. Jednak ocena dotychczasowej działalności w zakresie udzielania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie zarówno złóż miedzi, jak i węglowodorów - w tym gazu łupkowego - wystawiona przez NIK kolejnym ministrom jest negatywna.
Ministerstwo Środowiska prowadziło politykę koncesyjną na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż miedzi i węglowodorów (w tym gazu łupkowego) w sposób niespójny i nieskuteczny. W efekcie Polska nadal nie ma wiarygodnych danych nt. potencjału tych złóż, pozwalających prowadzić realistyczną politykę surowcową.
Proces szacowania złóż i zasobów gazu łupkowego był prowadzony - jednak nieefektywnie. Do czasu zakończenia kontroli NIK dane na ten temat nie zostały ustalone w sposób wiarygodny, a przygotowany w 2015 roku kolejny już raport Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego o zasobach gazu łupkowego nie został zatwierdzony przez Głównego Geologa Kraju, ponieważ - w jego ocenie - był oparty na niewystarczającej liczbie odwiertów. Brak rzetelnej informacji nt. zasobów gazu łupkowego utrudnia udostępnianie kolejnych obszarów koncesyjnych potencjalnym przedsiębiorcom.
Polityka koncesyjna nie została ujęta w żadnym sformalizowanym dokumencie, co może zwiększać także ryzyko inwestycyjne i działać odstraszająco. Ustalenia kontroli wskazują, że postępowania administracyjne w sprawie udzielania, zmiany bądź wygaśnięcia koncesji resort prowadził z naruszeniem m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa geologicznego i górniczego. Wadliwie ustalone procedury lub ich brak, brak zasad monitorowania warunków, jakie przedsiębiorcy mieli obowiązek spełniać, oraz brak kontroli realizacji zobowiązań koncesyjnych zwiększały ryzyko wystąpienia korupcji. W ocenie Izby, należałoby opracować długoterminową strategię działań państwa w tym sektorze, by zwiększyć pewność działania podmiotów gospodarczych i zachęcać je do aktywnego inwestowania.
NIK zwraca też uwagę, że o ile obszary wydobycia miedzi nie zmieniły się znacznie w kontrolowanym okresie, to radykalnemu zmniejszeniu uległ obszar objęty koncesjami na poszukiwanie gazu łupkowego. Tymczasem właśnie tendencja odwrotna - udostępnianie przedsiębiorcom kolejnych obszarów koncesyjnych - pozwoliłaby utrzymać wydobycie na odpowiednim poziomie oraz na zwiększenie zakresu prac poszukiwawczych. Gwarancją takiej pożądanej tendencji byłaby stabilna sytuacja prawna oraz sprawne i rzetelne postępowanie koncesyjne po stronie resortu właściwego dla spraw środowiska. Tymczasem przepisy w kontrolowanym okresie zmieniały się kilkakrotnie (m.in. prawo geologiczne i górnicze)
Resort nie zabezpieczył w wystarczający sposób cywilnoprawnych interesów Skarbu Państwa w umowach o ustanowienie użytkowania górniczego w celu poszukiwania i rozpoznawania złóż ropy naftowej i gazu ziemnego oraz złóż miedzi.
Ministerstwo Środowiska nie było też przygotowane organizacyjnie na zwiększony napływ wniosków o przyznanie koncesji. Niedobory kadrowe we właściwym departamencie sięgały 30 proc. stanu zatrudnienia. W badanych okresach zajmowało się tymi sprawami średnio pięć osób (węglowodory) i od czterech do sześciu (miedź). Powodowało to wydłużanie (nawet do 539 dni w wypadku miedzi i 719 dni w wypadku węglowodorów) i opóźnienia postępowań koncesyjnych.
Po kontroli Poszukiwanie, wydobywanie i zagospodarowanie gazu łupkowego (2012/2013) NIK sformułowała wnioski pokontrolne, których realizacja mogła przyśpieszyć oszacowanie w skali kraju zasobów gazu niekonwencjonalnego i wypracowanie koncepcji dalszego udostępniania obszarów koncesyjnych. Wnioski te nie zostały zrealizowane.
Uwagi i wnioski NIK
Efektywność, rzetelność, przejrzystość i zgodność z prawem działań związanych z udzielaniem koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż miedzi i węglowodorów, w tym gazu łupkowego, to cele, których osiągnięciu, zdaniem NIK, służyć będzie ścisła realizacja poniższych wniosków, postawionych Ministrowi Środowiska:
- Opracowanie polityki koncesjonowania działalności w zakresie poszukiwania, rozpoznawania oraz wydobywania złóż miedzi oraz węglowodorów.
- Doprowadzenie do wiarygodnego oszacowania zasobów gazu łupkowego w Polsce.
- Rozważenie wytypowania kolejnych obszarów do postępowań przetargowych na poszukiwanie i rozpoznawanie gazu zamkniętego.
- Opracowanie i wdrożenie procedur postępowania o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz przeniesienia koncesji.
- Opracowanie i wdrożenie procedur monitorowania wypełniania przez przedsiębiorców zobowiązań koncesyjnych, ich wywiązywania się z obowiązków koncesyjnych oraz realizacji umów o ustanowienie użytkowania górniczego.
- Weryfikację procedur o udzielenie koncesji na poszukiwanie i/lub rozpoznawane złóż miedzi i ich uzupełnienie o zapisy określające jednolite, obiektywne i niedyskryminacyjne kryteria oceny wniosków oraz o zapisy określające sposób weryfikacji przyjętych kryteriów.
- Umorzenie postępowań w przedmiocie udzielenia lub zmiany koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż węglowodorów, wszczętych w okresie od 1 października 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., a niezakończonych decyzją ostateczną.
- Dokonanie analizy stanu kadrowego i podjęcie działań w celu zapewnienia rzetelnego działania organu koncesyjnego.
Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>
