Informacja o wynikach kontroli tworzenia i funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych (SSE) na terenie Polski

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w IV kwartale 1998 r. kontrolę tworzenia i funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych na terenie Polski. Kontrola przeprowadzona z własnej inicjatywy NIK, objęła lata 1995-1998. Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Gospodarki (gdzie zbadano także działania b. Ministra Przemysłu i Handlu w zakresie objętym kontrolą, spółkach zarządzających SSE i u niektórych przedsiębiorców działających w strefach. Celem była m.in ocena kontroli działań b.MPi H oraz Ministerstwa Gospodarki pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności w zakresie: a) procesu tworzenia stref b) sprawowania nadzoru nad spółkami zarządzającymi SSE i przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność gospodarczą na tych obszarach c) monitorowanie efektów gospodarczych przedsięwzięć gospodarczych uruchomionych w strefach d) efektów gospodarczych samych przedsiębiorstw i ich skutków dla budżetu państwa. Do końca 1997 r. ustanowiono na terenie Rzeczypospolitej Polskiej 17 specjalnych stref ekonomicznych. Miały one stanowić instrument polityki gospodarczej służący pobudzeniu rozwoju regionów słabo rozwiniętych np. suwalskie, ziemie słupskie lub zdominowanych przez sektory przemysłu wymagające głębokiej restrukturyzacji (np. górnictwo węgla kamiennego, przemysł zbrojeniowy, przemysł lekki) Oferowane inwestorom zachęty w postaci ulg podatkowych miały ich skłonić do tworzenia infrastruktury gospodarczej, nowych miejsc pracy oraz wdrożenia nowych, zaawansowanych technologii. W trakcie kontroli NIK ujawniono znacznie niższy od oczekiwanego poziom zagospodarowania SSE. Do końca października 1998 r. wartość zrealizowanych w strefie inwestycji wyniosła 2,1 mld.zł - zamiast pierwotnie planowanej kwoty w wysokości 8 mld.zł. Znacznie poniżej przewidywań ukształtowała się także liczba nowych miejsc pracy w niespełna 5,7 tysiąca wobec zakładanych 166 tysięcy. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli podstawowa przyczyna takiego stanu rzeczy leży w zróżnicowanym podejściu w działaniach b. MPiH a następnie MG w zakresie wykorzystania stref jako instrumentu polityki gospodarczej oraz braku należytego nadzoru nad programem SSE. Od września 1995 r. do kwietnia 1997 powołano 6 stref ( mielecką, katowicką, suwalską, łódzką, wałbrzyską i legnicką). Wówczas głównym argumentem ich ustanowienia było wykorzystanie SSE jako instrumentu polityki gospodarczej służącego aktywizacji gospodarczej i społecznej regionu zdominowanych przez branże wymagające głębokiej restrukturyzacji. Powołanie w tym okresie stref było związane z realizacją postanowień takich dokumentów jak “Założenia polityki przemysłowej, przyjęte przez RM we wrześniu 1993 r. czy “Kontrakt regionalny dla województwa katowickiego z października 1995”, a więc działania w tym zakresie miały charakter ogólnogospodarczy. W drugiej połowie 1997 r. nastąpiła liberalizacja zasad ustanowienia SSE. W ciągu 2 miesięcy (wrzesień-październik 1997 r.) powołano 11 stref SSE, a jedynym uzasadnieniem dla ustanowienia takich stref (wyjątki to technoparki mazowiecki i krakowski) stało się dążenie do redukcji lokalnego bezrobocia. Liberalizacja warunków powoływania stref spowodowała m.in: - ustanowienie zbyt dużej liczby tych stref w stosunku do zainteresowania inwestorów. Świadczy o tym spadek liczby zezwoleń po pierwszym roku funkcjonowania kolejnych SSE, chociaż konstrukcja ulg inwestycyjnych oferowanych inwestorom skłaniać ich miała do jak najszybszego rozpoczynania swych przedsięwzięć. Średni poziom zagospodarowania powierzchni SSE wynosił 14%. Jednocześnie w 4 strefach: częstochowskiej, mazowieckie, krakowskiej i tarnowieckiej nie sprzedano inwestorom żadnego obszaru. - konkurencje między strefami w zakresie pozyskiwania inwestorów, utrudniające ich kierowanie na tereny szczególnie istotne z punktu widzenia interesu państwa. Zdecydowano większość SSE koncentruje się bowiem na trzech obszarach Polski tj. środkowo-południowo - 6 stref, północnym - 5 stref i południowo-zachodnim - 3 strefy. Niektóre z tych obszarów nawet sąsiaduj ze sobą np. SSE słupską z SSE żarnowiecką, czy SSE mielecka z SSE tarnobrzeską i SSE starachowicką. - zagrożenie konkurencyjne tworzone przez przedsiębiorców inwestujących w strefach dla producentów działających poza tymi obszarami. Zdaniem NIK wobec rosnącej liczby stref przedsiębiorstwa tam inwestujące mogą stanowić poważne zagrożenie dla firm pozostających poza strefą. Tymczasem aspekt konkurencyjności nie był brany pod uwagę podczas tworzenia SSE. Kontrola Izby wykazała, że Minister Gospodarki nie sprawował należytego nadzoru nad spółkami zarządzającymi SSE w latach 1995-1998 ani b. MPH, ani MG nie przeprowadzili żadnej kontroli w 15 spółkach zarządzających, mimo że na podstawie ustawy o SSE i odpowiednich rozporządzeń mieli oni prawo do kontroli w zakresie: - udzielania przez spółki zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy (wg.stanu na koniec października 1998, 75,6% zezwoleń wydały spółki) - realizacji planu rozwoju strefy (b.MPiH oraz MG do czasu zakończenia kontroli ustalili ogółem 12 planów rozwoju SSE) Do czasu zakończenia kontroli Minister Gospodarki ze względu na brak stosownych uzgodnień z Ministrem Skarbu Państwa nie miał swoich przedstawicieli w zarządzie nadzorowanych 7 z 15 spółek zarządzających. W tej sytuacji nie są zaskakujące nieprawidłowości jakie wykryto podczas kontroli. Izba ujawniła nieprawidłowości związane z gospodarowaniem powierzonym im majątkiem np. warmińsko-mazurskia SSE SA w wyniku transakcji kupna gospodarstwa rolnego o powierzchni 12,6 ha poniosła szkodę w wysokości nie mniejszej niż 414 000 zł. Ta sama spółka w Szczytnie zakupiła po zawyżonej co najmniej 150000 zł cenie lokal użytkowy - spółka poniosła także szkody w wysokości nie mniejszej niż 747 000 zł. w wyniku sprzedaży po zaniżonej cenie akcji spółki Indykpol SA. Po wykryciu tych nieprawidłowości Delegatura NIK w Olsztynie wniosła zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do Prokuratury Wojewódzkiej w Olsztynie oraz prokuratur rejonowych w Olsztynie i Szczytnie. Izba zakwestionowała jako nieefektywne wydatki jakie spółki zarządzające poniosły na cele promocji straty, w tym w szczególności wydatki na udział reprezentantów spółek zarządzających w zagranicznych targach, semianriach gospodarczych i konferencjach. np. w wałbrzyskiej SSE wydatki na sfinansowanie udziału przedstawicieli spółki zarządzającej w krajowych i zagranicznych targach, konferencjach w spotkaniach gospodarczych wzrosły 4-krotnie. O ile w 1997 r. uczestniczono w 4 spotkaniach to przez pierwsze 10 miesięcy 1998 r. już w 11 (w tym Grecja, Luksemburg, Włochy, Norwegia). Stwierdzono także, że żadna z firm, z którą miano prowadzić rozmowy promocyjne nie złożyła oferty podjęcia działań gospodarczych na terenie strefy. Izba nie kwestionuje celowości pozyskiwania inwestorów zagranicznych do lokowania przedsiębiorstw na terenie strefy, ale w ocenie NIK istnieją znacznie tańsze sposoby pozyskiwania danych o potencjalnych inwestorach. Bezpośrednie kontrakty z inwestorem mogły być podejmowane dopiero na ostatnim etapie przedsięwzięcia. Istotnym czynnikiem ujemnie wpływającym na efektywność funkcjonowania SSE był także: brak środków spółek zarządzających na budowę infrasturktury podległego obszaru. W ocenie NIK przyjęcie generalnego założenia o możliwości sfinansowania budowy infrastruktury dochodami ze sprzedaży gruntów było nierealne i w konsekwencji doporowadziło do nałożenia na większość spółek zarządzających zadań przekraczających ich możliwości kapitałowe. Jak ujawniła kontrola brak środków finansowych był przyczyną tego, że w 11 SSE nie podniesiono jeszce żadnych nakładów inwestycyjnych na rozwój infarstruktury. Zastrzeżenia Izby wzbudziła również nieefektywność ekonomiczna części przedsięwzięć inwestycyjnych realizowanych przez spółki zarządzające np. zakup samochodów służbowych, nieruchomości wydatki na remonty siedziby spółki. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli Minister Gospodarki powinien m.in: a) dokonać kompleksowej oceny realizacji programu SSE b) przeanalizowanie w oparciu o stopień zagospodarowania poszczególnych stref celowości ich koncentracji i komasacji biorąc pod uwagę nowy podział administracyjny kraju oraz doświadczenie, sytuację ekonomiczno-finansową i aktywność poszczególnych spółek c) zwiększyć nadzór nad funkcjonowaniem i rozwojem SSE W ramach kontroli wykryto: - uszczuplenie na rzecz budżetu państwa w wysokości 225.000 zł nieprawidłowe wydatki i należności w wysokości 8.100. 000 zł W trakcie kontroli w Warmińsko-Mazurskiej SSE SA wykryto uszczuplenia na rzecz państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych w wysokości 1.311.700 zł. Do 15 maja br. na terenie Polski odzyskano środki w wysokości ponad 378 000 zł.