Informacja o wynikach kontroli prawidłowości korzystania z usług doradczych i eksperckich przez organy administracji rządowej

W objętym kontrolą okresie 1999 r.- I półrocze 2000r. w 20 resortach i urzędach centralnych zlecono łącznie ponad 6200 usług określonych przez te urzędy jako doradcze i eksperckie. Najwięcej tego typu usług zlecano w II półroczu 1999 r. Wydatkowano na ten cel około 66.570 tys. zł z budżetu państwa i ponad 9.720 tys. zł ze środków NFOŚiGW i KBN. NIK nie neguje potrzeby korzystania z usług ekspertów przy kompleksowym opracowywaniu projektów ustaw o wyjątkowym znaczeniu dla systemu prawnego oraz w przypadkach szczególnych wymagających kwalifikacji i umiejętności w dziedzinie nie reprezentowanej w danej jednostce. Równocześnie jednak wskazuje, iż w badanych jednostkach przedmiotem zlecenia było głównie ( blisko 30% zlecanych prac) opracowanie projektów nowelizacji ustaw, projektów ustaw “resortowych”, projektów aktów wykonawczych, w sytuacji gdy z organizacji urzędu i obsady kadrowej wynikał obowiązek ich przygotowania siłami własnymi. Prace te zlecane były pracownikom naukowym, studentom oraz kancelariom prawniczym. W toku kontroli kierownicy jednostek organizacyjnych wielokrotnie wyjaśniali, iż usługi w tym zakresie należało zlecać podmiotom zewnętrznym, bowiem pracownicy zatrudnieni w tych jednostkach nie mają doświadczenia zawodowego i merytorycznego w zakresie legislacji i nie posiadają praktycznej znajomości techniki pisania aktów prawnych. Kontrola ujawniła także przypadki, że departamenty lub biura, do których należą sprawy będące przedmiotem regulacji prawnej nie zatrudniały w ogóle osób o wykształceniu prawniczym. Wyniki kontroli wskazują, iż spośród objętych szczegółową analizą 2000 umów, co najmniej 60% zlecanych usług o charakterze doradczym i eksperckim (w tym dotyczące opracowania projektów aktów i opinii prawnych) było nieuzasadnionych. Zlecanie przez kontrolowane jednostki prac należących do ich zadań własnych było przez nie nadużywane i wykorzystywane w wyręczaniu zatrudnionych pracowników w ich obowiązkach służbowych. Zlecano bowiem zadania nie wymagające szczególnych kwalifikacji i dodatkowego przygotowania merytorycznego. Uzasadnieniem dla zlecania usług, jak wskazał Szef Gabinetu Politycznego w MPiPS, było m. in. to, że prace wykonywane przez ekspertów, wspomagały pracę ministerstwa, a umowy-zlecenia, bez potrzeby opłacania składek ZUS, pomniejszały koszty funkcjonowania administracji. Zastrzeżenia NIK budzi zwłaszcza: * zlecanie studentom usług o charakterze doradczym i eksperckim (ok. 10% objętych badaniem umów). Obok prac pomocniczych sporządzali oni (jak wynika z treści umów): - analizy prawne i merytoryczne dokumentów kierowanych pod obrady Rady Ministrów; – opinie prawne w różnych kwestiach, w tym zgodności z założeniami reformy ustrojowej niektórych ustaw i rozporządzeń, czy w sprawie podlegania sędziów procedurze sprawdzającej wynikającej z ustawy o ochronie informacji niejawnych; – analizy ekonomiczne, w tym projekt ustawy zmieniającej ustawę “Prawo energetyczne” i projekt założeń polityki energetycznej Polski do 2020 r.; - szereg projektów ustaw i aktów wykonawczych. * zawieranie umów z własnymi pracownikami (ok. 12% objętych badaniem umów) na zadania objęte regulaminem organizacyjnym jednostki i to szczególnie w sytuacji, gdy zakres ich obowiązków pokrywał się z tematem zleconej pracy. Praktyka ta – zdaniem NIK - świadczy o niewłaściwej organizacji pracy, nie dającej gwarancji bieżącej realizacji statutowych zadań jednostki bez ponoszenia dodatkowych kosztów. W zawieranych umowach-zleceniach zdarzały się następujące nieprawidłowości: * zleceniodawcy nie wymagali przedkładania dokumentacji potwierdzającej posiadane kwalifikacje i doświadczenie osoby, z którą zawierano umowę. Jednostki kontrolowane wskazywały, że kwalifikacje te były im znane poprzez wcześniejszą współpracę, czy też dany wykonawca zarekomendowany został przez innych zleceniodawców; * naruszenia przepisów ustawy o zamówieniach publicznych (ok. 8% objętych badaniem umów). Dotyczyło to przede wszystkim stosowania trybu zamówienia z wolnej ręki w sytuacji gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające jego zastosowanie, a także dzielenia zamówienia. Ponad 95% umów zawartych była w trybie z wolnej ręki, co dawało możliwość negocjacji tylko z 1 oferentem i sprzyjało swobodnemu dysponowaniu środkami. Z ustaleń kontroli wynika, że w kontrolowanych jednostkach obowiązywały procedury, które w różnym stopniu regulowały sprawy związane z zawieraniem umów. W najmniejszym stopniu określały one jednak kwestie związane ze zlecaniem usług o charakterze doradczym i eksperckim. Kontrola wykazała ponadto, że w ponad połowie jednostek nie przestrzegano tych wewnętrznych procedur.