Prawidłowość przygotowania, przebiegu realizacji i rozliczania inwestycji budowlanych w resorcie sprawiedliwości

Jednym z podstawowych problemów jednostek sądownictwa powszechnego i prokuratur jest przewlekłość prowadzonych postępowań, na co wpływ ma z jednej strony rozszerzenie kognicji sądów, z drugiej zaś niewystarczające w stosunku do potrzeb warunki lokalowe. Niedostatki lokalowe odczuwa także więziennictwo, które z powodu braku wystarczającej liczby miejsc w zakładach karnych i aresztach śledczych nie jest obecnie stanie zapewnić właściwego wykonania orzeczonych kar pozbawienia wolności. Osoby osadzone odbywają karę w warunkach zagęszczenia znacznie przekraczającego dopuszczalne normy powierzchni na osadzonego a mimo to nadal, z powodu braku miejsc, na odbycie kary oczekuje ponad 38 tys. skazanych. Resort sprawiedliwości próbuje rozwiązać te problemy, m.in. poprzez modernizację posiadanych i budowę nowych obiektów służących realizacji powyższych zadań. Są to inwestycje kosztowne pochłaniające corocznie setki milionów złotych (wydatki majątkowe resortu wyniosły w 2006 r. łącznie 545,5 mln. zł, tj. prawie 5% wydatków majątkowych określonych w budżecie państwa). Celem kontroli NIK było dokonanie oceny zarówno działań koordynacyjnych i nadzorczych kierownictwa resortu nad realizacją takich inwestycji, jak i prawidłowości samego procesu inwestycyjnego realizowanego przez podległe jednostki organizacyjne. Kontrolą objęto 28 zadań inwestycyjnych o łącznej wartości kosztorysowej 405,8 mln zł, realizowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości, Centralny Zarząd Służby Więziennej oraz 26 podległych jednostek w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 30 czerwca 2006 r. Do dnia zakończenia kontroli (28 listopada 2006 r.) na realizację skontrolowanych inwestycji wydatkowano 238,4 mln zł, w tym na 16 inwestycji zakończonych 101,4 mln zł. NIK pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, oceniła wywiązywanie się przez Ministra Sprawiedliwości i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z obowiązków dysponentów głównych budżetu resortu sprawiedliwości. Sporządzali oni wieloletnie plany budownictwa inwestycyjnego, w których określano wielkości nakładów inwestycyjnych i planowanych efektów rzeczowych. Zapewnili także płynne finansowanie inwestycji. W wyniku pełnego zrealizowania 16 zadań osiągnięto zakładane efekty rzeczowe a stan realizacji pozostałych, które nie zostały jeszcze zakończone, nie wskazuje na zagrożenie nieosiągnięcia zakładanych celów. W odniesieniu do CZSW Izba zwróciła jednak uwagę, że nawet przy uzyskaniu zaplanowanych na lata 2006-2009 dodatkowych 17.000 miejsc dla osadzonych, nie będzie możliwe zapewnienie wymaganych standardów (3 m2 powierzchni w celach mieszkalnych na osadzonego) wykonywania kary pozbawienia wolności dla wszystkich skazanych. W związku z tym, w ocenie NIK, istnieje konieczność kontynuowania przez kierownictwo resortu, pozainwestycyjnych działań umożliwiających prawidłowe wykonanie orzeczonych kar. Chodzi tutaj głównie o wprowadzenie rozwiązań prawnych umożliwiających stosowanie tzw. dozoru elektronicznego (odbywanie kary poza zakładem karnym) oraz wykorzystanie przy budowie jednostek penitencjarnych działań z obszaru partnerstwa publiczno-prywatnego. Stwierdzone nieprawidłowości w działaniach ww. dysponentów polegały przede wszystkim na podejmowaniu decyzji o realizacji inwestycji na podstawie dokumentacji inwestora, która nie zawierała wszystkich istotnych danych (np. uzasadnienia celowości inwestycji i oceny jej ekonomicznej efektywności) oraz niezapewnieniu wystarczającego i rzetelnego nadzoru nad przygotowaniem, przebiegiem i rozliczaniem poszczególnych zadań inwestycyjnych. Z 26 objętych kontrolą NIK zadań realizowanych przez jednostki podległe dysponenci główni nie skontrolowali 15, w tym 8 z 16 inwestycji zakończonych. Odnośnie pozostałych 11 zadań, kontrole były realizowane w formie wizytacji budowy, po których tylko w 3 przypadkach zostały wydane zalecenia na piśmie. Taki sposób sprawowania nadzoru, a w szczególności pozostawienie ponad 50% zadań poza kontrolą dysponenta głównego, nie mógł, w ocenie NIK, zapewnić sprawnego i prawidłowego ich wykonywania przez podlegle jednostki organizacyjne. Ocenę taką potwierdzają wyniki przeprowadzonych przez NIK kontroli zadań inwestycyjnych, które świadczą, że praktycznie na każdym etapie ich realizacji wystąpiły nieprawidłowości i uchybienia. Na 28 skontrolowanych zadań, NIK pozytywnie oceniła realizację 3 zadań, w przypadku 12 wydała opinię pozytywną z uchybieniami, 10 pozytywną z nieprawidłowościami, a odnośnie 3 negatywną. Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia przy realizacji 25 inwestycji polegały przede wszystkim na: naruszeniu przepisów o udzielaniu zamówień publicznych przy 29 zamówieniach udzielonych przez 8 jednostek organizacyjnych na potrzeby 8 inwestycji; np. stosowanie niewłaściwego trybu wyboru wykonawcy lub udzielenie zamówienia wykonawcy, który nie spełniał warunków wcześniej określonych przez inwestora; realizacji procesów budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane i aktów wykonawczych (w tym rozpoczęcie budowy pomimo nieuzyskania stosownego pozwolenia) przy realizacji 12 inwestycji (w 12 jednostkach; niezabezpieczeniu w sposób należyty interesów Skarbu Państwa w umowach zawartych z dostawcami, wykonawcami robót budowlanych lub usług bądź nienależytym egzekwowaniu postanowień zawartych umów przy realizacji 10 inwestycji; m.in. ustalenie w umowie możliwości naliczania kar za niedotrzymanie terminu realizacji całej inwestycji a nie na poszczególnych jej etapach, co pozbawiło inwestora możliwości bieżącego dyscyplinowania wykonawcy; niecelowym i niegospodarnym dopuszczeniu przez inwestorów do zlecania, przez gospodarstwa pomocnicze i przedsiębiorstwa podległe Ministrowi Sprawiedliwości, całego zakresu przedmiotu zamówienia pozyskanego od inwestorów, do wykonania podwykonawcom robót (10 przypadków przy realizacji 8 inwestycji); ww. gospodarstwa i przedsiębiorstwa, będąc w takich przypadkach faktycznie tylko pośrednikami w realizacji inwestycji, uzyskiwały nieuzasadnione wynagrodzenie w kwotach stanowiących różnicę pomiędzy kwotą zlecenia pozyskanego od inwestora i niższą kwotą faktycznie zapłaconą podwykonawcom; różnica wyniosła łącznie ponad 1,8 mln. zł; nieterminowym zrealizowaniu zadania inwestycyjnego w stosunku do cyklu realizacyjnego określonego w programie inwestycji (6 przypadków na 16 zakończonych zadań); w jednym przypadku było to nawet 45 miesięcy; zawyżeniu należnego wykonawcom wynagrodzenia lub dokonania płatności niezgodnie z postanowieniami zawartych umów przy realizacji 6 inwestycji; nierzetelnym sporządzeniu lub nieterminowym przekazaniu rozliczenia 5 z 16 zakończonych inwestycji. W celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, NIK uznała za konieczne przede wszystkim wzmocnienie, przez Ministra Sprawiedliwości i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, nadzoru i kontroli nad realizacją zadań inwestycyjnych przez podległe jednostki organizacyjne. Zaleciła także określenie wewnętrznych procedur udzielania zamówień gospodarstwom pomocniczym z uwzględnieniem skutków ekonomicznych oraz efektów społecznych, które gospodarstwa takie powinny realizować. Za celowe Izba uznała ponadto szersze uwzględnianie w działalności szkoleniowej, problematyki udzielania zamówień publicznych. Zalecenia i wnioski NIK są obecnie realizowane. Minister Sprawiedliwości jak i Dyrektor Generalny Służby Więziennej poinformowali NIK, że będą podejmowane przez pracowników właściwych komórek organizacyjnych kontrole zadań inwestycyjnych realizowanych przez jednostki podległe oraz że w więziennictwie już wprowadzono, a w pozostałych jednostkach resortu zostaną wprowadzone, wewnętrzne procedury udzielania zamówień przywięziennym gospodarstwom pomocniczym.