Nielegalna eksploatacja kopalin

NIK negatywnie ocenia wykrywanie i przeciwdziałanie nielegalnej eksploatacji kopalin przez organy administracji geologicznej i nadzoru górniczego. Choć Państwowy Instytut Geologiczny prawidłowo zidentyfikował blisko 14 tys. miejsc nielegalnej eksploatacji, to skala działań okręgowych urzędów górniczych w celu ograniczenia tego zjawiska była niewielka. Zawodził również nadzór samorządów nad podmiotami wydobywającymi kopaliny, który ograniczał się w zasadzie do analizy informacji przekazywanych przez samych przedsiębiorców. Problemem było również niedostateczne przygotowanie jednostek odpowiedzialnych za wykrywanie eksploatacji kopalin bez koncesji lub z naruszeniem jej warunków – w szczególności chodzi o niedobory kadrowe oraz brak specjalistycznego sprzętu.

Uwarunkowania eksploatacji kopalin

W latach 2015-2021 nastąpił wyraźny wzrost zapotrzebowania na kruszywa związany ze wzrostem inwestycji budowlanych, w szczególności – inwestycji drogowych. W 2021 r. wydobycie piasków i żwirów ze złóż wyniosło 185 mln ton. W tym samym roku wzrosło zużycie kruszyw piaskowo-żwirowych w budownictwie infrastrukturalnym oraz produkcji betonów i wyrobów betonowych. Chociaż obecnie eksploatacja kopalin pokrywa zapotrzebowanie gospodarki na surowce wykorzystywane w budownictwie, przemyśle ceramicznym, szklarskim i innych sektorach gospodarki, wiele wskazuje na to, że w przyszłości ten stan może się zmienić. Już teraz część zapotrzebowania na surowce skalne zapewnia import. W związku z powyższym, bezpieczeństwo surowcowe Polski wymaga skutecznej kontroli nad eksploatacją kopalin i przeciwdziałania nielegalnemu wydobyciu kopalin. Nielegalne wydobycie kopalin oznacza eksploatację kopalin bez wymaganej koncesji, z naruszeniem warunków koncesji lub z naruszaniem wymagań określonych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze.

Nielegalne wydobycie kopalin stanowi zagrożenie nie tylko dla bezpieczeństwa surowcowego Polski, ale jest również problemem społecznym i przyrodniczym. Powoduje negatywną ingerencję w środowisko naturalne, która przyczynia się do degradacji gruntów, nieodwracalnego przekształcenia przyrody, stwarza zagrożenie powodziowe (w przypadku naruszenia filarów ochronnych dla rzek), a także tworzy warunki do nielegalnego gromadzenia odpadów oraz przyczynia się do obniżenia walorów krajobrazowych. W końcu, straty z powodu nielegalnego wydobycia ponoszą przedsiębiorcy prowadzący swoje przedsięwzięcia legalnie i uiszczający opłaty eksploatacyjne, a także gminy i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, które nie otrzymują należnych opłat i podatków.

Z badań Państwowego Instytutu Geologicznego prowadzonych w latach 2019-2022 w ramach projektu „Monitoring odkrywkowej eksploatacji kopalin” (MOEK) wynika, że wydobywanie kopalin bez koncesji jest powszechne i występuje na obszarze całej Polski, a wydobycie to dotyczy głównie piasków i żwirów.

Kontrolą NIK objęto Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy, pięć okręgowych urzędów górniczych, pięć urzędów marszałkowskich oraz 15 starostw powiatowych, i dotyczyła lat 2019-2023 (do 19 maja).

Organizacja jednostek odpowiedzialnych za przeciwdziałanie nielegalnej eksploatacji

Liczba koncesji wydawanych w poszczególnych skontrolowanych urzędach marszałkowskich i starostwach powiatowych była zróżnicowana. W urzędach marszałkowskich wydawano od pięciu do 22 koncesji rocznie, z kolei w starostwach powiatowych w niektórych latach objętych kontrolą nie wydano żadnej koncesji. Samo udzielanie koncesji nie odzwierciedlało jednak dokładnie skali eksploatacji, gdyż zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze koncesje są udzielane co do zasady na okres od 3 do 50 lat. W związku z tym liczba obowiązujących w danym roku koncesji na wydobycie kopalin dla poszczególnych urzędów marszałkowskich i starostw powiatowych była znacznie wyższa niż liczba wydawanych koncesji.

W połowie skontrolowanych samorządów wystąpiły przypadki zaniechania wydawania decyzji o wygaśnięciu koncesji lub wydawania tych decyzji ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu obowiązywania koncesji – w skrajnym przypadku termin został przekroczony o 18 lat. Ponadto w 14 z 20 samorządów z opóźnieniem przekazywano dokumenty, na podstawie których Państwowy Instytut Geologiczny dokonuje wpisów w rejestrze obszarów górniczych. Rekordzista przekroczył dopuszczalny 14-dniowy termin o 17 lat. Powyższe nieprawidłowości miały wpływ na rzetelność danych ujętych w tym rejestrze.

W objętych kontrolą okręgowych urzędach górniczych (OUG) prowadzeniem postępowań związanych z nielegalną eksploatacją kopalin zajmowali się pracownicy o odpowiednim wykształceniu i doświadczeniu. Do dyspozycji mieli specjalistyczny sprzęt: odbiorniki GPS, dalmierze i echosondy, korzystali także z pływającej platformy pomiarowej. Ponadto OUG zapewniały im szkolenia i warsztaty mające na celu podnoszenie kwalifikacji potrzebnych do wykonywania zadań. Problemem okazała się niewystarczająca liczba pracowników. Uzasadnieniem wakatów był wysoki poziom wymaganych kwalifikacji przy stosunkowo niskim poziomie proponowanych wynagrodzeń.

We wszystkich skontrolowanych urzędach marszałkowskich na stanowisku geologa wojewódzkiego zatrudniano osoby z wykształceniem wyższym związanym z geologią oraz mające odpowiednie kwalifikacje. Natomiast w niektórych skontrolowanych starostwach wystąpiły problemy z zatrudnieniem pracowników na stanowisku geologa powiatowego – w 1/3 nie zatrudniono nikogo na tym stanowisku. W ocenie NIK, brak profesjonalnej kadry geologicznej może mieć wpływ na rzetelność realizacji ustawowych zadań z zakresu administracji geologicznej.

Zdecydowana większość jednostek administracji geologicznej nie była odpowiednio przygotowana do realizacji zadań związanych z wykrywaniem i przeciwdziałaniem eksploatacji kopalin bez wymaganej koncesji lub z naruszeniem jej warunków. Aż 18 z 20 skontrolowanych samorządów nie dysonowało specjalistycznym sprzętem pomiarowym (wyjątkiem były Urzędy Marszałkowskie Województw Świętokrzyskiego i Pomorskiego). W ocenie NIK, w celu zapewnienia właściwego nadzoru nad podmiotami eksploatującymi kopaliny, wskazane byłoby, aby kontrolą tych podmiotów zajmowały się organy koncesyjne z udziałem przedstawiciela organu nadzoru górniczego.

Wykrywanie nielegalnego wydobycia

Dokładna wiedza na temat skali nielegalnego wydobycia kopalin jest kluczowa dla skutecznego przeciwdziałania temu zjawisku. Kontrolerzy NIK ustalili jednak, że instytucje powołane do tego celu nie realizowały swych zadań rzetelnie.

Okręgowe urzędy górnicze podejmowały działania zmierzające do wykrycia nielegalnej eksploatacji kopalin wyłącznie w odpowiedzi na wpływające zawiadomienia. Postępowania te nie były jednak zawsze prowadzone w sposób rzetelny. NIK ustaliła, że zawiadomienia osób fizycznych o zamiarze wydobycia piasków i żwirów przeznaczonych dla zaspokojenia własnych potrzeb nie były prawidłowo weryfikowane.

Izba zwraca również uwagę na niewielki stopień wykorzystania danych o miejscach niekoncesjonowanej eksploatacji kopalin opracowanych przez Państwowy Instytut Geologiczny w ramach „Monitoringu odkrywkowej eksploatacji kopalin”. Dzięki temu projektowi zinwentaryzowano ponad 13,7 tys. miejsc nielegalnego wydobycia kopalin. Oprócz inwentaryzacji wyrobisk pod kątem wydobywanego surowca, MOEK zawiera także informacje na temat nielegalnego składowania odpadów oraz o sytuacjach zagrażających sąsiadującej infrastrukturze.

Choć Państwowy Instytut Geologiczny udostępnia MOEK na stronie internetowej oraz poinformował o nim m.in. Wyższy Urząd Górniczy, dziewięć okręgowych urzędów górniczych, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, to jednostki odpowiedzialne za nadzór nad nielegalną eksploatacją kopalin nie wykorzystywały tych informacji (jedynie Starostwo Powiatowe w Jarosławiu systematycznie wykorzystywało MOEK). Tymczasem okręgowe urzędy górnicze po przeprowadzeniu kontroli w 59 miejscach wytypowanych na podstawie MOEK, w aż 34 przypadkach potwierdziły eksploatację kopalin bez wymaganej koncesji. Dzięki temu wykryto wydobycie łącznie prawie 60 tys. ton kopalin i nałożono wobec sprawców łącznie blisko 690 tys. zł opłat.

Przeciwdziałanie nielegalnemu wydobyciu

Skuteczność przeciwdziałania nielegalnej eksploatacji kopalin zależy w dużej mierze od nadzoru nad podmiotami prowadzącymi eksploatację, edukacji oraz komunikacji między podmiotami zajmującymi się tą problematyką. Jedynie w ośmiu spośród 20 skontrolowanych jednostek (organów administracji geologicznej) planowanie i przeprowadzenie kontroli poprzedzone było analizą prawdopodobieństwa naruszenia prawa. Częstym niedociągnięciem było niepublikowanie w BIP ogólnego schematu procedur kontroli. Obowiązek ten został zrealizowany jedynie w czterech urzędach jednostkach samorządu terytorialnego, a we wszystkich pięciu skontrolowanych OUG takiego schematu nie opublikowano.

Organy administracji geologicznej nieprawidłowo i nierzetelnie realizowały zadania dotyczące identyfikacji i przeciwdziałania eksploatacji kopalin z naruszeniem warunków koncesji. Dokonywana przez te organy weryfikacja wywiązywania się przedsiębiorców z obowiązków wynikających z udzielonych koncesji ograniczała się jedynie do analizy przekazywanych przez nich dokumentów i informacji, przy czym w dziewięciu z 15 starostw powiatowych stwierdzono, że była ona prowadzona w sposób nierzetelny.

Z ustaleń kontroli wynika, że w latach 2019-2023 pracownicy ośmiu z 20 samorządów nie przeprowadzili żadnej kontroli podmiotów eksploatujących kopaliny. Natomiast spośród 12 jednostek, które takie kontrole realizowały, tylko w pięciu zweryfikowano, czy przedsiębiorcy prowadzili wydobycie w granicach wyznaczonego obszaru górniczego. Brak właściwego nadzoru nad tą działalnością potwierdzają wyniki kontroli przeprowadzonych na zlecenie NIK przez okręgowe urzędy górnicze. Wykazały one naruszenie warunków koncesji wydanych przez 14 z 20 skontrolowanych organów administracji geologicznej, w tym m.in. eksploatację złóż poza obszarem górniczym na powierzchni ponad 40 000m².

Edukacja i wymiana informacji

NIK zbadała również działalność edukacyjną kontrolowanych organów. Państwowy Instytut Geologiczny prowadził działalność informacyjną i edukacyjną, udostępniał publicznie wyniki swoich badań, oferował wsparcie w podnoszeniu umiejętności i wiedzy pracowników administracji geologicznej. Inaczej rzecz się miała w samorządach. Spośród wszystkich skontrolowanych, tylko dwa podjęły się działalności edukacyjnej i był to wynik współpracy z miejscowym okręgowym urzędem górniczym. W pozostałych urzędach nie prowadzono takiej działalności, gdyż – jak tłumaczyli marszałkowie i starostowie – obowiązek edukacji nie wynika wprost z przepisów prawa.

Tylko w jednym z pięciu skontrolowanych okręgowych urzędów górniczych prowadzono działania edukacyjne i informacyjne dotyczące problematyki nielegalnej eksploatacji kopalin. W ocenie NIK, prowadzenie skierowanej do szerokiej grupy odbiorców kampanii informacyjnej o obowiązku zgłaszania wydobycia kopalin na własny użytek i o karach za nielegalne wydobycie stanowi dobrą praktykę. Należy zauważyć, że spośród skontrolowanych OUG najwięcej zawiadomień o wydobyciu piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych, wpłynęło właśnie do OUG w Kielcach, co mogło być efektem prowadzonej kampanii informacyjnej.

Wyniki kontroli wskazują, że współpraca pomiędzy kontrolowanymi jednostkami miała charakter doraźny, ograniczony do wybiórczego przekazywania sobie informacji na temat miejsc nielegalnego wydobycia kopalin. Pomimo podejmowanych przez Państwowy Instytut Geologiczny prób podjęcia współpracy z Wyższym Urzędem Górniczym, jej zasady nie zostały wypracowane. Skontrolowane organy nadzoru górniczego i administracji geologicznej nie zawsze wymieniały się informacjami o nieprawidłowościach dotyczących naruszenia warunków koncesji, o potrzebach przeprowadzenia rekultywacji miejsc nielegalnego wydobycia kopalin lub o konieczności przywrócenia środowiska do stanu właściwego na skutek prowadzenia eksploatacji bez wymaganej koncesji albo z jej naruszeniem.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli skierowała następujące wnioski:

do Ministra Klimatu i Środowiska (wniosek de lege ferenda):

• o wprowadzenie w ustawie Prawo geologiczne i górnicze obowiązku prowadzenia cyklicznych kontroli w zakresie weryfikacji spełniania warunków udzielonych koncesji z udziałem przedstawiciela organu nadzoru górniczego;

do Ministrów Aktywów Państwowych oraz Klimatu i Środowiska:

• o określenie zasad współpracy pomiędzy podległymi jednostkami dla skuteczniejszego wykorzystania zasobów Państwowej Służby Geologicznej w celu wsparcia organów nadzoru górniczego w prowadzeniu rozpoznania i określenia skali wydobycia kopalin bez wymaganej koncesji;

do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego o:

• prowadzenie analiz danych udostępnionych przez PIG w ramach projektu MOEK i odpowiednie ich wykorzystanie przez podległe organy nadzoru górniczego;
• przekazywanie zawiadomień właściwym organom administracji geologicznej i ochrony środowiska o stwierdzonych naruszeniach warunków udzielonych koncesji, o konieczności przeprowadzenia rekultywacji miejsc nielegalnego wydobycia kopalin lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego na skutek prowadzenia eksploatacji bez wymaganej koncesji albo z jej naruszeniem;
• prowadzenie działań informacyjno-edukacyjnych wskazujących na problem nielegalnej eksploatacji kopalin oraz informujących o konieczności zgłaszania właściwym miejscowo organom nadzoru górniczego zamiaru wydobycia piasków i żwirów dla zaspokojenia własnych potrzeb przez osoby fizyczne;

do marszałków województw oraz starostów o:

• zapewnienie właściwych warunków organizacyjno-kadrowych dla realizacji zadań administracji geologicznej;
• niezwłoczne wydawanie decyzji stwierdzających wygaśnięcie koncesji w sytuacjach określonych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze;
• prowadzenie analiz danych udostępnionych przez PIG w ramach projektu MOEK i odpowiednie ich wykorzystanie.