Poddzierżawa omijająca ustawę

Zasady dzierżawy i sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa

Postępowania przetargowe w zakresie dzierżawy i sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu WRSP wymagają nadal poprawy, choć w efekcie poprzednich kontroli NIK w tym obszarze nastąpił istotny postęp. Podobnie ulepszenia wymaga proces udzielania zgody na poddzierżawę tych nieruchomości i realizacja zasad poddzierżawy.

• Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) gospodarował Zasobem WRSP w celu utworzenia lub powiększenia gospodarstw rodzinnych, działając poprzez dzierżawę i sprzedaż.
• W porównaniu do stanu stwierdzonego w poprzednich kontrolach NIK jest spory postęp w zakresie dostosowywania regulacji prawnych, jak i stosowania zasad dzierżawy i sprzedaży tych nieruchomości – ale wciąż dają się zauważyć nieprawidłowości przy realizacji zasad poddzierżawy nieruchomości Zasobu WRSP.
• 17% poddzierżawionych nieruchomości oddano w poddzierżawę z naruszeniem przepisów wewnętrznych KOWR, co wynika z wzajemnego niedostosowania tych przepisów i ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Za dzierżawę i sprzedaż nieruchomości rolnych Zasobu WRSP odpowiadał Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR). Działalność ta miała na celu utworzenie bądź powiększenie gospodarstw rodzinnych. Pomimo dostosowania obrotu prawnego i zasad dzierżawy do nowych uwarunkowań legislacyjnych realizacja poddzierżawy nieruchomości rolnych nie zawsze była prawidłowa.

W KOWR obowiązywały opracowane i zatwierdzone przez Dyrektora Generalnego KOWR zasady dzierżawy i sprzedaży nieruchomości Zasobu WRSP na podstawie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (ugnrsp). Pracownicy KOWR zostali przeszkoleni w zakresie ich stosowania.

W latach 2019–2021 w wyniku przetargów na dzierżawę gruntów Zasobu WRSP wydzierżawiono 103,3 tys. ha (82,4%) gruntów. Czynsz ustalono zgodnie z obowiązującymi przepisami. W tym okresie powierzchnia gruntów rolnych Zasobu WRSP w dzierżawie wzrosła o 37,9 tys. ha (3,7%). Powierzchnia gruntów pozostających do rozdysponowania zmniejszyła się o 28,5 tys. ha (13,7%).

Średnia wysokość czynszu dzierżawnego w okresie objętym kontrolą wzrosła o 71,0%. W tym czasie udzielono 29 zgód na zawarcie umów poddzierżawy do 12 miesięcy i 59 zgód powyżej 12 miesięcy na łączną powierzchnię 4 757 ha.

W sposób rzetelny:

• zabezpieczono interesy Skarbu Państwa,
• prowadzono dokumentację dzierżawy i sprzedaży,
• zlecano wycenę nieruchomości,
• wyłaniano dzierżawców i nabywców,
• konstruowano umowy dzierżawy wraz z wymaganymi załącznikami,
• ustalano cenę sprzedaży i czynsz dzierżawny na poziomie rynkowym,
• zapobiegano sprzedaży nieruchomości z nieustalonym stanem formalno-prawnym bądź stanem faktycznym,
• egzekwowano należności,
• kontrolowano przestrzeganie warunków umów.

Natomiast stwierdzone nieprawidłowości to m.in. pojedyncze przypadki:

• nieuprawnionej, przekraczającej dopuszczalny termin prolongaty wydania nieruchomości przez dzierżawcę,
• rozłożenia na raty spłaty należności za sprzedaną nieruchomość pomimo spóźnionego złożenia wniosku o tę prolongatę,
• braku protokołów z postępowań przetargowych w sytuacji niewybrania nabywcy,
• opieszałe prowadzenie windykacji za bezumowne użytkowanie nieruchomości.

Dyrektor Generalny KOWR nie zwoływał co najmniej cokwartalnych posiedzeń Rady Społecznej ds. gospodarowania gruntami rolnymi Zasobu WRSP – mimo takiego obowiązku.

Dyrektor Generalny KOWR monitorował procedury prowadzone przez Ośrodek i jego oddziały terenowe. Na bieżąco też i rzetelnie rozpatrywał skargi związane z dzierżawą i sprzedażą nieruchomości rolnych.

Skuteczność postępowań przetargowych dotyczących sprzedaży nieruchomości utrzymywała się na niskim poziomie – m.in. z powodu braku zainteresowania rolników nieruchomościami rolnymi o małej powierzchni i niskiej wartości użytkowej, niskich czynszów dzierżawy w relacji do ceny nabycia nieruchomości rolnych, wstrzymania sprzedaży wobec zmian planistycznych podejmowanych przez gminy oraz pandemii COVID-19.

We wszystkich analizowanych transakcjach sprzedaży w każdym wymaganym wypadku uzyskano zgodę Ministra RiRW na sprzedaż. Spośród złożonych wniosków tylko jeden nie uzyskał akceptacji Ministra i do sprzedaży nie doszło.

W okresie objętym kontrolą udzielono 129 zgód na zawarcie umów poddzierżawy nieruchomości rolnych z Zasobu WRSP (na 192 złożone). Najczęściej do poddzierżawy dochodziło z powodu stanu zdrowia dzierżawcy, czasowo uniemożliwiającego mu prowadzenie działalności rolniczej na całości lub części przedmiotu dzierżawy.

Oddziały terenowe KOWR sprawowały nadzór nad nieruchomościami rolnymi Zasobu WRSP i nieruchomościami trwale rozdysponowanymi. W realizowanych kontroli stwierdzono ok. 3,5 tys. uchybień w zakresie umów dzierżawy i 71 uchybień w zakresie umów sprzedaży. W celu wyeliminowania uchybień skierowano do dzierżawców zalecenia pokontrolne wraz z określeniem terminów ich usunięcia. Monitorowania realizacji wydanych zaleceń dokonywali pracownicy przeprowadzający kontrole.

Naruszono przepisy wewnętrzne KOWR w stosunku do 811 ha poddzierżawionych nieruchomości, czyli 17% ogółu. Nieprawidłowości polegały na:

• wyrażeniu zgody na poddzierżawę na podstawie wniosku niezawierającego uzasadnienia lub z pominięciem dogłębnej analizy sytuacji dzierżawcy,
• wyrażeniu przez Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w Bydgoszczy zgody na zawarcie dwóch umów poddzierżawy na okres dłuższy niż rok, choć w tych wypadkach wymagana była zgoda Dyrektora Generalnego KOWR,
• nierozwiązania umowy dzierżawy przez Dyrektora Ośrodka Terenowego (OT) KOWR w Koszalinie, choć dzierżawca oddał część nieruchomości w poddzierżawę bez zgody KOWR i dopuścił do znacznego opóźnienia zapłaty czynszu.

Podstawową formą gospodarowania nieruchomościami rolnymi Zasobu WRSP jest dzierżawa, poddzierżawa nie powinna więc służyć jako sposób na pominięcie istotnych dla dzierżawy zasad rozdysponowania tych nieruchomości (art. 39 ustawy – np. przeprowadzania przetargu na dzierżawę nieruchomości lub udziału rolników indywidualnych w przetargu ze względu na miejsce zamieszkania w gminie, w której położona jest nieruchomość).

Tymczasem poddzierżawę stosowano na podstawie przepisów wewnętrznych KOWR, gdzie przesłanki udzielenia zgody sformułowano bardzo ogólnikowo, np. bez obowiązku weryfikowania poddzierżawców jako potencjalnych stron umów pod kątem zasadności uprzywilejowania niektórych osób w dostępie do ziemi rolnej czy bez wymogu starannej weryfikacji składanych wniosków.

W 12 wypadkach KOWR wyraził zgodę na zawarcie umowy poddzierżawy nieruchomości już po zawarciu tych umów przez dzierżawcę. W jednym wypadku zgoda na zawarcie przez dzierżawcę aneksu do umowy poddzierżawy została wyrażona niemal pół roku od dnia wygaśnięcia tej umowy. Stwarza to zdaniem NIK ryzyko użytkowania nieruchomości rolnych Zasobu WRSP z naruszeniem ustawowych zasad gospodarowania tymi nieruchomościami, np. bez tytułu prawnego.

Izba wskazuje, że wyrażenie przez Dyrektora Generalnego KOWR zgody na zawarcie umowy poddzierżawy nieruchomości rolnej o powierzchni 3 ha wyłącznie na podstawie uzasadnienia wniosku, bez dodatkowej i wszechstronnej jego weryfikacji, rodzi ryzyko nierzetelnej oceny przesłanek będących podstawą do wyrażenia zgody na poddzierżawę.

Stwierdzone praktyki mogły wg NIK wynikać z nieuregulowania zasad udzielania przez KOWR zgody na poddzierżawę w ustawie i z braku szczegółowych przepisów na ten temat w regulacjach KOWR.

W okresie objętym kontrolą powierzchnia gruntów Zasobu WRSP pozostająca w bezumownym użytkowaniu zmniejszyła się o 17,8 tys. ha, tj. o 68,7%. Zdaniem NIK stało się przede wszystkim dzięki zaostrzeniu przepisów wobec osób, które korzystają z gruntów Zasobu WRSP bez tytułu prawnego:

• podwyższeniu stawki wynagrodzenia z 5-krotności na 30-krotność wywoławczej wysokości czynszu,
• dożywotniemu niedopuszczeniu do uczestnictwa w przetargach osób, które władają lub władały nieruchomościami Zasobu WRSP bez tytułu prawnego i mimo wezwania KOWR nieruchomości tych nie opuściły,
• brakowi możliwości korzystania przez bezumownych użytkowników z płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jeżeli nie posiadają do nich tytułu prawnego.

W OT KOWR we Wrocławiu stwierdzono nieskuteczne działania na rzecz wyegzekwowania niektórych należności za bezumowne użytkowanie nieruchomości Zasobu WRSP i na rzecz windykacji tych należności.

OT KOWR udzielały ulg w spłacie należności i tylko w jednym spośród skontrolowanych pięciu ośrodków doszło w tej sprawie do uchybień.

W okresie objętym kontrolą w KOWR nie prowadzono rejestru umów poddzierżawy. Dopiero w trakcie kontroli NIK Dyrektor Generalny KOWR wprowadził obowiązek sprawozdawczy dotyczący rejestru umów poddzierżawy, co ma wyeliminować nieprawidłowości stwierdzone przez NIK w tej materii.

W wyniku kontroli wewnętrznych w zakresie dzierżawy i sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu WRSP sformułowano zalecenia dotyczące głównie:

• zwiększenia skuteczności działań w zakresie ponownego rozdysponowywania gruntów Zasobu WRSP,
• prowadzenia przez OT kontroli realizacji umów dzierżawy,
• zwiększenia nadzoru nad nieruchomościami, do których wydano zalecenia pokontrolne,
• zwiększenia skuteczności działań windykacyjnych.

W toku czterech audytów przeprowadzonych w okresie objętym kontrolą stwierdzono m.in. prowadzenie spraw niezgodnie z przepisami wewnętrznymi dotyczącymi dzierżawy i sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu WRSP (w tym realizacji przetargów oraz sprawowania nadzoru nad wykonaniem obowiązków wynikających z umów dzierżawy i sprzedaży).

W tym samym czasie w Centrali KOWR zarejestrowano 54 skargi, z których 42 KOWR nie uznał za zasadne. Skargi dotyczyły głównie wyboru trybu przetargu, wyceny nieruchomości rolnych Zasobu WRSP oraz sprawowania nadzoru nad nieruchomościami Zasobu WRSP będącymi w dzierżawie.

W latach 2023–2026 mają wygasnąć umowy poddzierżawy o łącznej powierzchni 523,4 tys. ha, dlatego NIK wskazuje konieczność jak najrychlejszego przygotowania i przeprowadzenia przez KOWR postępowań w celu sprawnego i skutecznego rozdysponowania nieruchomości rolnych przejętych do Zasobu WRSP – szczególnie wobec nieruchomości o pow. ok. 96 tys. ha, co do których okresy trwania umów dzierżawy z przyczyn formalno-prawnych nie mogą zostać przedłużone.

Wnioski

Mimo że w efekcie ponad 10 kontroli NIK w obszarze dzierżawy i sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu WRSP nastąpił istotny postęp zarówno w zakresie dostosowywania regulacji prawnych, jak i stosowania zasad dzierżawy i sprzedaży tych nieruchomości, Izba zauważa, że nadal poprawy wymagają postępowania przetargowe, a także udzielanie zgody na poddzierżawę nieruchomości rolnych Zasobu WRSP. Najwyższa Izba Kontroli wskazuje więc na potrzebę:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi

• podjęcia działań w celu uregulowania w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zasad poddzierżawy nieruchomości rolnych Zasobu WRSP z uwzględnieniem zasad dzierżawy określonych w tej ustawie – ze względu na społeczne znaczenie rozdysponowywania tych nieruchomości, w tym na ochronę i rozwój gospodarstw rodzinnych;

Dyrektor Generalny KOWR

• podejmowania dalszych działań w celu wzmocnienia nadzoru w zakresie realizowanych zadań dotyczących dzierżawy, w tym uszczegółowienia regulacji zasad poddzierżawy określonej w uregulowaniach wewnętrznych KOWR w sposób gwarantujący przejrzystość postępowania i nienaruszający zasad rozdysponowania nieruchomościami Zasobu unormowanymi w ustawie gnrsp. Wzmocnienie nadzoru konieczne jest również w zakresie sprzedaży nieruchomości rolnych ze szczególnym uwzględnieniem usprawnienia procedur przetargowych i procedur dotyczących egzekwowania należności z tytułu wynagrodzenia za użytkowanie nieruchomości Zasobu WRSP bez tytułu prawnego;
• podjęcia działań mających na celu przygotowanie postępowań w celu sprawnego i skutecznego rozdysponowania nieruchomości rolnych przejmowanych w latach 2023–2026 do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – co przyczyni się do wzmocnienia i powiększenia gospodarstw rodzinnych;
• zwoływania Rady Społecznej ds. gospodarowania gruntami rolnymi Zasobu WRSP, stanowiącej komisję opiniodawczo-doradczą o charakterze stałym, nie rzadziej niż dwa razy do roku w celu realizacji zadań dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi Zasobu WRSP oraz kształtowania ustroju rolnego.