NIK o pustostanach w stolicy

Władze Warszawy prawidłowo gospodarowały pustostanami. Miasto racjonalnie wydatkowało środki na utrzymanie i poprawę stanu technicznego pustostanów – w latach 2020-2023 (I kwartał) wyremontowano ponad 4,6 tys. lokali i przeprowadzono kompleksowe modernizacje 39 budynków mieszkalnych. NIK zwraca jednak uwagę, że w Wieloletnim Programie Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawa na lata 2021-2025 nierzetelnie określono wskaźniki, gdyż nie wyznaczono precyzyjnych terminów ich realizacji lub nie określono udziału dzielnic w ich wykonaniu. Stwarza to ryzyko nieosiągnięcia celów programu. Ponadto Prezydent Warszawy nie zapewnił rzetelnego ewidencjonowania zasobu mieszkaniowego w nowym systemie teleinformatycznym.

Liczba mieszkańców Warszawy stale rośnie i wynosi już blisko dwa miliony osób. Przekłada się to wprost na wysokie ceny oferowanych na sprzedaż mieszkań oraz najmu. W tej sytuacji jednym z priorytetowych zadań miasta powinna być aktywna polityka zarządzania i rozbudowy zasobu mieszkaniowego. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jest zadaniem własnym gminy. W Warszawie gospodarowanie mieszkaniowym zasobem miasta odbywało się na poziomie dzielnic – bezpośrednio w urzędach dzielnic lub w nadzorowanych przez te jednostki Zakładach Gospodarowania Nieruchomościami. Istotną rolę zajmowało również Biuro Polityki Lokalowej Urzędu Miasta, odpowiedzialne m.in. za koordynację i monitorowanie wykonania zadań z zakresu utrzymania i eksploatacji zasobów lokalowych miasta.

Rynek mieszkań społecznych w Warszawie został podzielony ze względu na wysokość czynszu na cztery kategorie: segmenty A, B, C i D. W segmencie A znajdują się mieszkania wynajmowane w ramach najmu socjalnego. W segmencie B są mieszkania wynajmowane na czas nieoznaczony. Łącznie segment A i B tworzyły tzw. mieszkania komunalne. Ponadto, w segmencie A i B mieściły się mieszkania przeznaczone na realizację programów społecznych. Kierowano je m.in. do osób zagrożonych wykluczeniem mieszkaniowym np. cudzoziemców, repatriantów, usamodzielniających się wychowanków pieczy zastępczej, osób w kryzysie bezdomności, osób z niepełnosprawnościami czy zaburzeniami psychicznymi. Kryteria określające kto może zostać najemcą w ramach segmentów A i B określała uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Warszawy. Segment C stanowiły mieszkania wynajmowane przez TBS oraz mieszkania pozostające w zasobie zarządu mienia miasta, czy też mieszkania wynajmowane przez Społeczną Agencję Najmu. Ostatni z segmentów – segment D – to mieszkania planowane do realizacji w ramach instytucjonalnego najmu np. w ramach rządowego programu Mieszkanie Plus.

W polskim prawie pojęcie pustostanu nie zostało zdefiniowane. Urząd miasta poinformował NIK, że przez „pustostan” należy rozumieć mieszkanie niezasiedlone. W Warszawie na koniec 2022 r. znajdowało się 81,2 tys. miejskich lokali mieszkalnych, w tym 9,6 tys. stanowiły pustostany. Tylko 2,8 tys. spośród nich nadawało się do zasiedlenia. Pozostałe pustostany były niezdatne do zamieszkania z powodu bardzo złego stanu technicznego, część znajdowała się w budynkach przeznaczonych do rozbiórki. Z tego względu, poprawa stanu technicznego mieszkań z zasobu miasta jest kluczowa dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

NIK sprawdziła czy prawidłowo gospodarowano pustostanami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Kontrola dotyczyła lat 2020-2023
(I kwartał) i została przeprowadzona w siedmiu jednostkach. 

Najważniejsze ustalenia kontroli

W Warszawie w latach 2020-2023 prawidłowo realizowano podstawowe zadania związane z gospodarowaniem pustostanami. W tym m.in. prawidłowo planowano wydatki i zapewniono środki finansowe na utrzymanie i poprawę stanu technicznego pustostanów, realizowano zadania z zakresu eksploatacji i utrzymania zasobu mieszkaniowego, sprzedaży i wyburzenia pustostanów, dokonywania remontów i modernizacji, jak również zasiedlania pustych lokali mieszkalnych. Wyjątek w zakresie prawidłowego gospodarowania pustostanami stanowiły nierzetelnie określone wskaźniki w Wieloletnim Programie Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawy na lata 2021-2025 oraz niezapewnienie poprawności i kompletności danych ewidencjonowanych w systemie elektronicznej ewidencji zasobów lokalowych SEiZBiL.

Najwyższa Izba Kontroli oceniła, że wydatki na remonty zasobu komunalnego odpowiadały potrzebom określonym przez skontrolowane ZGN i urzędy dzielnic. Łączne wydatki poniesione w latach 2020-2023 (I kwartał) we wszystkich dzielnicach na remonty i modernizacje pustych lokali i budynków mieszkalnych wyniosły ponad 216 mln zł, w tym 70,2 mln zł zostało sfinansowane z rezerwy celowej budżetu miasta a 59,5 mln zł ze środków Funduszu Dopłat Banku Gospodarstwa Krajowego. Wyremontowano za tę kwotę w sumie 4629 pustych lokali mieszkalnych i poddano kompleksowej modernizacji w sumie 39 budynków mieszkalnych wyłączonych z eksploatacji.

We wszystkich skontrolowanych ZGN obowiązywały regulacje wewnętrzne dotyczące inwestycji remontowych pustostanów, które określały standardy remontów oraz limity wydatków w tym zakresie. W przypadku przekroczenia ustalonych limitów wymagana była każdorazowa zgoda zarządu dzielnicy. Zlecanie remontów było zgodne z ustawą o zamówieniach publicznych i z regulacjami wewnętrznymi.

Dla wszystkich 30 pustych budynków mieszkalnych objętych kontrolą prowadzono książki obiektu budowlanego zgodnie z prawem budowlanym. Wszystkie budynki były poddawane kontrolom okresowym. W pięciu budynkach na terenie dzielnicy Praga-Północ, stwierdzono opóźnienie w przeprowadzeniu pięcioletnich przeglądów instalacji elektrycznej oraz stanu technicznego i przydatności do użytkowania. Przeglądy w powyższym zakresie przeprowadzono dopiero w trakcie kontroli NIK – po upływie od siedmiu do ośmiu lat od ostatniego przeglądu.

Liczba pustych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach z roszczeniami wynosiła od 2482 do 2870 (w okresie objętym kontrolą), co stanowiło ok. 30% całkowitej liczby pustostanów w stolicy. Najwięcej takich lokali znajdowało się: na Pradze-Północ, na Woli, w Śródmieściu, na Mokotowie i na Pradze-Południe.

W latach 2020-2022 liczba pustostanów ulegała ciągłym zmianom. W tym okresie pustostanami stało się łącznie 6711 lokali mieszkalnych (od 1941 do 2515 rocznie), a przestało nimi być łącznie 5400 lokali mieszkalnych (od 1532 do 2031 rocznie). Porównując dane na koniec każdego roku z lat 2020-2022, liczba pustostanów systematycznie rosła. Według danych na dzień 31 grudnia 2019 r., w mieście znajdowało się 8296 pustych lokali mieszkalnych, a na 31 grudnia 2022 r. – 9607. Należy podkreślić, że znacznej poprawie uległa proporcja liczby gospodarstw domowych oczekujących na mieszkanie do liczby pustostanów zdatnych do zamieszkania. Na koniec 2019 r. liczba gospodarstw oczekujących na pomoc mieszkaniową przewyższała liczbę lokali nadających się do zasiedlenia o 1738, natomiast na koniec 2022 r. to liczba lokali nadających się do zasiedlenia przewyższyła o 871 liczbę gospodarstw domowych oczekujących na pomoc. 

Problematyka gospodarowania pustostanami w stolicy została ujęta w dokumentach strategicznych.  Jednym z takich dokumentów była „Strategia #Warszawa 2030”, przyjęta uchwałą Rady Miasta 10 maja 2018 r. Określono w nim główne kierunki rozwoju oraz cele strategiczne i operacyjne miasta. Zarządzanie zasobem mieszkaniowym zostało powiązane z drugim celem strategicznym Wygodna lokalność i przypisanym do niego jednym z celów operacyjnych Mamy dostęp do szerokiej oferty mieszkań. Określono, że miasto rozwinie ofertę mieszkaniową tak, aby była dostosowana do potrzeb i możliwości finansowych mieszkańców.

Kierunki rozwoju mieszkalnictwa w Warszawie zostały określone także w przyjętej 14 grudnia 2017 r. uchwale Rady Miasta. Jednym z nich było podniesienie jakości zamieszkiwania, zarówno w zasobie mieszkań komunalnych, zasobie stołecznych Towarzystw Budownictwa Społecznego, jak i inwestycjach na rynku prywatnym. Konkretne rozwiązania w tym zakresie określono m.in. w Warszawskim Standardzie Mieszkaniowym, przyjętym jako część Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawa na lata 2021-2025. Standard określał zasady i wytyczne dla nowych inwestycji mieszkaniowych w ramach budownictwa społecznego oraz podczas remontów, rozbudowy i przebudowy nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkalne. W dokumencie tym określono m.in. minimalne wyposażenie i wykończenie wyremontowanych budynków oraz minimalne wykończenie i wyposażenie pomieszczeń w lokalach mieszkalnych.

Dodatkowo, w badanym okresie obowiązywały dwa wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy – Program na lata 2018-2022 oraz Program na lata 2021-2025 (wcześniejsze uchwalenie drugiego planu wynikało ze zmiany przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy). W przypadku drugiego z programów Najwyższa Izba Kontroli wykryła nieprawidłowości polegające na nierzetelnym określeniu wskaźników. Dla trzech wskaźników dotyczących – liczby opracowanych planów zagospodarowania budynków wyłączonych z eksploatacji oraz planów zagospodarowania nieruchomości o liczbie lokali mniejszej lub równej cztery, liczby opracowanych planów zagospodarowania wolnych lokali o powierzchni minimalnej 80 m² i liczby opracowanych planów zagospodarowania lokali „wspólnych” – nie określono precyzyjnego terminu ich realizacji. Wszystkie miały zostać wykonane w trakcie pięciu lat działania programu, co powodowało pełną dowolność w zakresie czasu ich realizacji, o ile zostaną osiągnięte do 2025 r.

W przypadku pięciu wskaźników dotyczących: liczby dokonanych napraw elementów konstrukcyjnych, liczby lokali w budynkach z przeprowadzonym remontem kapitalnym, liczby wyremontowanych pustych lokali mieszkalnych, maksymalnej liczby sprzedanych lokali w ciągu każdego roku w skali całego miasta, liczby rozbiórek budynków – nie określono udziału poszczególnych dzielnic w realizacji wskaźników.

W skontrolowanych urzędach dzielnic nie opracowano dokumentów określających szczegółowe zasady realizacji Programu na lata 2021-2025, w tym ich udziału w realizacji wskaźników dotyczących gospodarowania pustostanami. Dzielnice realizowały te działania niezależnie od zaplanowanej wartości wskaźników. Bez określenia dokładnego zakresu działań poszczególnych dzielnic w realizacji Programu na lata 2021-2025, miasto nie zapewniło osiągnięcia zakładanych wskaźników, o czym świadczy poziom ich realizacji po dwóch latach funkcjonowania programu. Do 28 lipca 2023 r. tylko dwa z 18 zobowiązanych zarządów dzielnic podjęły uchwały przyjmujące plany zagospodarowania budynków wyłączonych z eksploatacji i zagospodarowania nieruchomości o liczbie lokali mniejszej lub równej cztery, w żadnej z siedmiu zobowiązanych dzielnic nie opracowano planu zagospodarowania wolnych lokali o powierzchni minimalnej 80 m² oraz w żadnej z ośmiu zobowiązanych dzielnic planu zagospodarowania lokali „wspólnych”. 

Natomiast stan realizacji pozostałych trzech wskaźników dotyczących napraw i remontów wskazywał na istotne odchylenia od wartości prognozowanych w Programie na lata
2021-2025. Na koniec 2022 r. w zakresie wskaźnika dotyczącego liczby napraw elementów konstrukcyjnych osiągnięto 28% wartości prognozowanej po upływie dwóch lat funkcjonowania programu, w zakresie wskaźnika dotyczącego liczby lokali w budynkach z przeprowadzonym remontem kapitalnym na poziomie – 53%, a w zakresie wskaźnika dotyczącego liczby wyremontowanych pustych lokali mieszkalnych – 86%.

W 2020 r. w Warszawie wprowadzono nowy system SEiZBiL, służący do ewidencjonowania zasobu lokalowego. Było to wynikiem audytu zarządzania zasobem mieszkaniowym z 2019 r. Uprzednio stosowany system LOKUM miał istotne ograniczenia (uniemożliwiał archiwizowanie danych historycznych) i brakowało w nim funkcjonalności (np. raportujących). Wprowadzony system SEiZBiL, opracowany i użytkowany wcześniej w ZGN Praga-Południe, posiadał brakujące funkcjonalności i oferował szerokie możliwości analityczne, co zostało wskazane w trakcie audytu. Pomimo wprowadzenia i stosowania systemu z takimi funkcjonalnościami, Prezydent m.st. Warszawy nie zapewnił rzetelnego ewidencjonowania zasobu mieszkaniowego. W zarządzeniu określającym zasady odpowiedzialności i użytkowania systemu SEiZBiL, w odróżnieniu do uprzednio obowiązującego zarządzenia w sprawie systemu LOKUM, nie określono kto odpowiadał za aktualność i spójność danych w systemie oraz nie ustalono częstotliwości wprowadzania nowych danych i ich aktualizacji. Przed migracją danych z systemu LOKUM do systemu SEiZBiL nie zlecono weryfikacji przenoszonych danych (w zakresie ich kompletności i prawidłowości). Po zakończeniu migracji, pracownicy Biura Polityki Lokalowej podejmowali działania w celu zainicjowania w urzędach dzielnic lub ZGN prac nad weryfikacją i aktualizacją danych przeniesionych do systemu SEiZBiL. Nie przyniosły one jednak oczekiwanych rezultatów.

Wnioski

W celu usprawnienia realizacji zadań z zakresu gospodarowania pustostanami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu Warszawy, NIK wnosi o:

• wzmocnienie nadzoru nad realizacją Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawy na lata 2021-2025, w celu zapewnienia osiągnięcia zaplanowanych wartości wskaźników dotyczących gospodarowania pustostanami;
• wzmocnienie nadzoru nad prowadzoną przez dzielnice weryfikacją i aktualizacją danych w systemie SEiZBiL;
• podjęcie działań usprawniających weryfikację i aktualizację danych w systemie SEiZBiL, m.in. poprzez określenie zakresu danych wymagających obowiązkowej weryfikacji lub aktualizacji, a także terminu i osób odpowiedzialnych za realizację tych zadań;
• kontynuowanie działań w celu zmniejszenia liczby pustych lokali mieszkalnych nienadających się do zasiedlenia, w szczególności poprzez doprowadzenie do poprawy ich stanu technicznego oraz rozstrzygnięcie obciążających je roszczeń;
• doprowadzenie do zdefiniowania pojęcia pustostanu w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta.