Służba cywilna mniej zawodowa

Funkcjonowanie służby cywilnej i służby zagranicznej

Do korpusu służby cywilnej kandyduje coraz mniej osób, a niskie płace powodują wysoką fluktuację jej kadr. Rada Ministrów obniżyła limit mianowań urzędników w korpusie służby, a proces jej profesjonalizacji wyraźnie zwalnia. Pojawiła się tendencja do zatrudniania poza trybem ustawy o służbie cywilnej pracowników do wykonywania tych samych zadań. Korpusowi brakuje strategii zarządzania zasobami ludzkimi, bo Szef S.C. nie przygotował i nie przedstawił Radzie Ministrów tego kluczowego dokumentu. Przynajmniej w służbie zagranicznej sytuacja przedstawia się lepiej.

Organizacja służby cywilnej i służby zagranicznej umożliwiały w większości wypadków właściwą realizację zadań państwa przez skontrolowane urzędy – także podczas pandemii COVID-19. Jednak znaczące problemy z obsadą kadrową miały wpływ na terminowość realizacji zadań, zwłaszcza w urzędach administracji w terenie.

W funkcjonowaniu służby cywilnej w wyniku kontroli NIK stwierdzono istotne problemy, w szczególności:

• problemy kadrowe s.c. wiążące się z koniecznością obsługi rosnącej liczby zadań w wielu urzędach oraz niskim wynagrodzeniem i fluktuacją kadr, zwłaszcza w urzędach administracji w terenie,
• odchodzenie ze służby cywilnej doświadczonych osób i obniżanie się stopnia profesjonalizacji s.c. (m.in. spada udział urzędników mianowanych w korpusie s.c.). Widać to m.in. w Kancelarii Premiera, gdzie zatrudnia się „ekspertów” przyjmowanych w trybie ustawy o pracownikach urzędów państwowych, a więc mniej przejrzystym i stawiającym mniej wymogów, zaś na wyższych stanowiskach nie ma mianowanych urzędników s.c.,
• rekrutacja do s.c. w urzędach jest coraz mniej skuteczna,
• spada liczba kandydatów na wolne stanowiska w urzędach w s.c.,
• utrzymuje się wysoki wskaźnik rotacji, zwłaszcza na wyższych stanowiskach w s.c.,
• do wykonywania zadań urzędniczych zatrudniani są pracownicy „eksperci” spoza korpusu s.c., na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych (dalej: upup), których zakresy obowiązków są tożsame lub zbliżone do zakresów obowiązków pracowników i urzędników ze służby cywilnej.

Szef Służby Cywilnej nie przygotował i nie przedstawił Radzie Ministrów kluczowego dokumentu dla s.c., czyli projektu strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, co było niezgodne z ustawą o służbie cywilnej (dalej: usc). Oznacza to brak określenia dla s.c. celów strategicznych, systemu realizacji i ram finansowych. Wskutek tego zaniechania nie utworzono i nie zaplanowano w rezerwie budżetowej środków na modernizację s.c., co miało służyć wdrożeniu obowiązujących Standardów Szefa S.C. oraz wytycznych w zakresie przestrzegania zasad s.c. i zasad etyki korpusu s.c. Szef S.C. ograniczył się tu do wydawania zaleceń związanych z etyką, reagowania na bieżące sygnały dotyczące podejrzeń o naruszenie zasad s.c. i zasad etyki korpusu przez członków korpusu s.c. W jednym wypadku sprawę zgłoszonego sygnału o możliwych nieprawidłowościach Szef S.C. skierował z prośbą o wyjaśnienie do innego urzędu, po czym przez ponad rok nie podjęto działań w tej sprawie.

Z uwagi na ów brak strategii zarządzania zasobami ludzkimi Szef S.C. sam w sprawozdaniach o stanie s.c. określił dwa cele i przyporządkowane do nich zadania, jednak nie zostały one przyjęte uchwałą Rady Ministrów, dlatego kluczowe decyzje dotyczące s.c. nie są podejmowane lub są podejmowane niezgodnie z postulatami Szefa S.C.

Informacje na temat wdrażania/stosowania niektórych Standardów Szefa S.C. z 2020 r. Szef S.C. zbierał z rocznych sprawozdań dyrektorów generalnych urzędów (którzy sami przecież nie informują Szefa S.C., że nie stosują obligatoryjnych standardów), co oznacza, że po dwóch latach od wprowadzenia Standardów Szefa S.C. z 2020 r. dysponował on niepełną wiedzą na temat ich stosowania. Dla porównania – Szef S.C. po wprowadzeniu Standardów Szefa S.C. z 2012 r. monitorował ich stosowanie już w pierwszym i drugim roku ich obowiązywania (w 2013 i 2014 r.). Kontrola NIK wykazała, że w kilku urzędach nie stosowano niektórych obligatoryjnych wymogów zawartych w Standardach Szefa S.C z 2020 r.

Szef S.C. prawidłowo wypełniał obowiązki sprawozdawcze, ustalał roczne plany szkoleń i przygotowywał projekty aktów normatywnych s.c., a także określał swoje cele i przyporządkowane do nich zadania. Zdaniem NIK realizacja niektórych zadań wskazanych przez Szefa S.C. jako zrealizowane nie przekładała się na osiągnięcie założonych celów. Np. wykonanie zadania 1.2 Budowa wizerunku służby cywilnej jako dobrego i dostępnego pracodawcy, którego realizacja miała się przyczynić do osiągnięcia Celu I Poprawa wizerunku s.c. jako dobrego pracodawcy i organizacji, która służy obywatelowi i buduje sprawne państwo, nie przyczyniło się do wzrostu średniej liczby kandydatów do s.c. czy do wzrostu udziału liczby osób najmłodszych (do 29 lat) w korpusie s.c.

Szef S.C. nie monitorował w sposób aktywny funkcjonowania s.c., jedynie wydawał zalecenia i standardy bądź reagował na docierające do niego sygnały – nie wniósł do Prezesa Rady Ministrów o przeprowadzenie kontroli, nie utworzył zespołów opiniodawczych i doradczych.

Status urzędnika mianowanego to zdaniem NIK istotny warunek wykonywania zadań państwa przez służbę cywilną w sposób przewidziany w art. 153 ust. 1 Konstytucji, a więc w sposób bezstronny, profesjonalny, rzetelny i politycznie neutralny.

Rada Ministrów w latach 2021-2022 obniżyła limity mianowań w s.c., co prowadzi do spadku stopnia jej profesjonalizacji, niezgodnie z celem stawianym przez Szefa S.C. W latach 2019–2020 limity mianowań urzędników w s.c. na dany rok zostały określone w ustawie budżetowej w proponowanej przez Szefa S.C. wysokości (odpowiednio 420 i 490 osób), natomiast w latach 2021–2022 były znacznie mniejsze niż zaproponowane przez Szef S.C. i wynosiły odpowiednio tylko 30 i 245 osób (mniej od proponowanych odpowiednio o 520 i 245).

W procesie rekrutacji na wolne stanowiska w s.c. doszło do pojedynczych nieprawidłowości w publikowaniu ogłoszeń o naborze i informacji jego wynikach, co naruszało ustawowe standardy otwartości i przejrzystości. W dwóch wypadkach dopuszczono się wyboru kandydata przed upływem terminu składania dokumentów.

W okresie objętym kontrolą wzrosła liczba naborów zakończonych nieobsadzeniem stanowiska:

• wskaźnik naborów zakończonych wyłonieniem kandydata spadł z 60% w 2019 r. do 51% w I połowie 2022 r.,
• wskaźnik obsadzenia stanowisk objętych naborami spadł z 40% w 2019 r. do 29% w I połowie 2022 r.

Tylko trzy z 21 kontrolowanych jednostek informowały w ogłoszeniach o wysokości płac – jak wyjaśniano, brak tej informacji wiązał się m.in. z niekonkurencyjnością wynagrodzeń.

Przeciętne wynagrodzenie całkowite w służbie cywilnej w objętych kontrolą jednostkach było znacznie zróżnicowane, podobnie jak skala wzrostu nominalnego wynagrodzeń. Najniższe przeciętne wynagrodzenia odnotowano w powiatowych inspektoratach nadzoru budowlanego i regionalnych dyrekcjach ochrony środowiska, najwyższe w KPRM i w ministerstwach, zaś najwyższy wzrost wynagrodzeń dotyczył KPRM i ministerstw, natomiast najniższą skalę wzrostu stwierdzono w Wojewódzkich Inspektoratach Nadzoru Budowlanego.

Fluktuacja kadr w s.c. wynosiła w badanym okresie 8%. Znaczną rotację odnotowano szczególnie na wyższych stanowiskach w s.c., których przybywa, zaś zatrudnionych jest na nich coraz mniej osób wywodzących się z korpusu s.c. W szczególności udział urzędników s.c. zajmujących wyższe stanowiska w okresie objętym kontrolą spadł z 33 do 23% (w KPRM na wyższych stanowiskach nie było mianowanych urzędników służby cywilnej).

W jednym wypadku wyższe stanowisko w s.c. objęła osoba nieposiadającą stopnia magistra lub równorzędnego, w innym nie zweryfikowano, czy kandydat nie był ukarany prawomocnym wyrokiem orzekającym zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych w urzędach organów władzy publicznej.

Kompetencje kierownicze kandydatów sprawdzano (poprzez obiektywne procedury weryfikacji) jedynie w połowie z 10 jednostek, w których były wyższe stanowiska s.c.

Konkurs otwarty, a więc umożliwiający optymalizację wyboru kandydatów, zorganizowano tylko w wypadku jednego wyższego stanowiska w s.c. (na 209 zbadanych powołań).

Wysoka rotacja na wyższych stanowiskach w s.c. skutkuje zaburzeniem efektywności i ciągłości wykonywania zadań oraz nie sprzyja dobremu zarządzaniu kadrami w s.c.

W KPRM i w objętych kontrolą ministerstwach praktykowano zatrudnianie pracowników „ekspertów” na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych i powierzano im obowiązki tożsame lub zbliżone do obowiązków przypisanych urzędnikom zatrudnionym na podstawie usc.

W czterech spośród 22 skontrolowanych urzędów nie przygotowano planu szkoleń urzędników s.c. (w trzech PINB nie zorganizowano żadnego szkolenia zewnętrznego), w części jednostek – niezgodnie z usc – nie opracowano zasad tworzenia indywidualnych programów rozwoju zawodowego, a Prezes Rady Ministrów nie skorzystał z możliwości wprowadzenia tych zasad poprzez zarządzenia.

W połowie skontrolowanych urzędów nie przygotowano programu zarządzania zasobami ludzkimi albo program taki nie obowiązywał w całym okresie przeprowadzania kontroli lub brakowało w nim istotnych elementów. W czterech spośród 22 objętych kontrolą urzędów nie określono w ogóle zasad organizacji służby przygotowawczej w urzędzie – w jednym z nich służba ta trwała zaledwie jeden dzień, co stawiało pod znakiem zapytania jej sens jako etapu szkolenia i możliwości oceny przydatności pracowników, a w trzech urzędach służby tej nie zorganizowano w ogóle. Ale zdarzała się też służba przygotowawcza trwająca ponad osiem miesięcy, co też jest niezgodne z usc.

Wymagana ocena okresowa pracowników nie była dokonywana w dwóch skontrolowanych jednostkach.

Większość skontrolowanych urzędów realizowała wybrane zadania w sposób prawidłowy, aczkolwiek problemy kadrowe z obsadą i wysoka fluktuacja kadr przyczyniały się do zakłócenia terminowej realizacji zadań (opóźnienia stwierdzono w 11 skontrolowanych jednostkach). Kierownicy tych jednostek sygnalizowali braki kadrowe i problemy z naborem nowych pracowników. Założone cele nie zostały w pełni osiągnięto m.in. w RDOŚ w Warszawie i UW w Poznaniu.

Lepiej przedstawiała się sytuacja w służbie zagranicznej. Szef Służby Zagranicznej prawidłowo realizował swoje zadania, aczkolwiek niezgodnie z przepisami nie wyznaczył bezzwłocznie swojego zastępcy. Wprowadził standardy zarządzania kadrami, nadzorował jego mechanizm i przekazywał Ministrowi Spraw Zagranicznych sprawozdania o stanie Służby Zagranicznej.

Kolejne stopnie dyplomatyczne nadawano z reguły zgodnie z ustawą o służbie zagranicznej (dalej: usz). Mianowania bądź powołania członków s.z. i wyznaczanie stanowisk w służbie zagranicznej odbywały się zgodnie z przepisami nowej usz, a przeniesień do dyspozycji kadr dokonywano na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy.

Rekrutacja do Służby Zagranicznej odbywała się w zgodzie z przepisami, choć zdarzały się wypadki nierzetelnego dokumentowania prac komisji konkursowych. Przyjęto kandydatów spełniających ustawowe wymogi. Warto zauważyć, że w nowej usz z dnia 21 stycznia 2021 r. wobec kandydatów na aplikację dyplomatyczno-konsularną zmniejszono wymóg znajomości co najmniej dwóch języków obcych do co najmniej jednego języka obcego, w tym języka angielskiego.

W wyniku kontroli NIK stwierdziła, że w sprawozdaniach o zatrudnieniu i wynagrodzeniach wykazywany stan zatrudnienia członków korpusu służby cywilnej oraz członków służby zagranicznej niebędących członkami korpusu służby cywilnej był niezgodny ze stanem faktycznym, gdyż brak było możliwości odrębnego wykazania osób zatrudnionych w placówce zagranicznej RP na podstawie powołania (Kodeks pracy) objętych mnożnikowym systemem wynagradzania. Skutkowało to tym, że w ww. sprawozdaniach wykazano wyższy stan zatrudnienia w korpusie służby cywilnej niż faktyczny: o 624 w 2019 r., o 614 w 2020 r., o 563 w 2021 r. i o 551 w I półroczu 2022. MSZ podejmowało próby w zakresie dodania odpowiedniego statusu zatrudnienia do projektów rozporządzeń, lecz były one nieskuteczne.

Wnioski

Dla sprawnej i profesjonalnej realizacji zadań publicznych konieczne jest zapewnienie odpowiedniej stabilnej kadry kompetentnych i bezstronnych urzędników. W związku z ustaleniami kontroli NIK wnioskuje o:

Wnioski do Rady Ministrów

• Podjęcie działań systemowych wspierających zachowanie zasad profesjonalnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa przez korpus służby cywilnej;
• Przyjęcie strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej;
• Podjęcie działań wspierających dobór i utrzymanie profesjonalnej kadry w korpusie s.c., ze względu na znaczne różnice w wynagrodzeniach oferowanych wysoko wykwalifikowanym specjalistom w s.c. w stosunku do sektora prywatnego skutkujące tym, że znalezienie do pracy w s.c. pracowników o wysokich kompetencjach jest trudne, podobnie jak ich zatrzymanie na dłużej w s.c.;
• Wsparcie przez Radę Ministrów działań Szefa S.C. na rzecz zmian w s.c., w szczególności działań: dotyczących zachęcania do pracy w s.c. i promowania s.c. jako atrakcyjnego miejsca pracy, na rzecz zwiększenia limitu mianowań, wzmocnienia etosu pracy urzędniczej oraz poczucia misji s.c., które nie przyniosą efektów bez podjęcia ww. systemowych działań w odniesieniu do wszystkich urzędów administracji rządowej.

Wniosek do Prezesa Rady Ministrów

Określenie w drodze zarządzenia szczegółowego sposobu ustalania indywidualnych programów rozwoju zawodowego, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 108 ust. 3 usc.

Wnioski do Szefa Służby Cywilnej

• Przygotowanie i przedstawienie Radzie Ministrów projektu strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, która zawiera diagnozę służby cywilnej, określenie celów strategicznych, systemu realizacji oraz ram finansowych, zgodnie z art. 15 ust. 2 usc;
• Rozważenie możliwości współpracy Szefa S.C. z organizacjami pozarządowymi, społecznymi, eksperckimi i akademickimi zajmującymi się kwestiami s.c. w celu skorzystania z ich wiedzy, badań i doświadczeń;
• Podjęcie przez Szefa S.C. działań w zakresie zintensyfikowania monitorowania:
  • wdrażania i stosowania przez urzędy standardów Szefa S.C.,
  • przestrzegania zasad służby cywilnej,
  • zjawiska zatrudniania na podstawie upup na stanowiskach merytorycznych, tożsamych lub zbliżonych pod względem zakresu obowiązków do stanowisk służby cywilnej; poddania analizie skali tego zjawiska i jego wpływu na funkcjonowanie s.c., a następnie podjęcie działań w celu jego ograniczenia – na co wskazują wyniki kontroli NIK w 22 urzędach.

Wniosek de lege ferenda do Ministra Finansów

Podjęcie działań legislacyjnych mających na celu doprecyzowanie/zmianę/uzupełnienie przepisów poprzez dodanie odpowiedniego statusu zatrudnienia dla grupy osób w MSZ niezaliczanych do członków korpusu służby cywilnej ani zagranicznej, zatrudnionych w placówce zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie powołania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, objętych mnożnikowym systemem wynagradzania odpowiednio do rozporządzeń:

• Ministra Finansów z dnia 11 stycznia 2022 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej,
• Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej.

Wnioski do dyrektorów generalnych i kierowników urzędów

• Zapewnienie przy organizacji naboru przestrzegania zasad otwartości i konkurencyjności naboru do służby cywilnej;
• Stosowanie przepisów ustawy o służbie cywilnej do zatrudniania pracowników na stanowiskach urzędniczych;
• Zgłaszanie do Szefa S.C problemów związanych z trudnościami dotyczącymi funkcjonowania i organizacji s.c. w urzędzie.