NIK o zapobieganiu pożarom miejsc gromadzenia odpadów

Brak współpracy lub choćby wymiany informacji między Inspektoratami Ochrony Środowiska, starostwami, urzędami marszałkowskimi i jednostkami Państwowej Straży Pożarnej wyklucza skuteczne zapobieganie pożarom w miejscach gromadzenia odpadów. Podmioty te dostrzegają wprawdzie potrzebę wzajemnego informowania się o funkcjonujących na ich terenie miejscach gromadzenia odpadów oraz o pożarach tych miejsc, jednak nie przejawiały inicjatywy, by te dane uzyskać.

Pożar w miejscu gromadzenia odpadów oznacza nie tylko duże straty, ale też poważne zagrożenie dla środowiska i dla zdrowia.

W latach 2017–2022 w Polsce wystąpiły 754 pożary miejsc gromadzenia odpadów (w tym również w miejscach nielegalnych).

Wg danych GUS na koniec 2020 r. w Polsce stwierdzono 2008 miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów, tzw. dzikich wysypisk śmieci, o łącznej powierzchni prawie 2 km², w tym 1111 na terenach wiejskich, a 897 w miastach. Być może jest ich więcej. Powstały one m.in. wskutek:

• pozostawienia odpadów po działalności objętej zezwoleniem;
• składowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do tego celu;
• porzucenia odpadów przez nieznanych sprawców.

  

W 2020 r. w miejscach gromadzenia odpadów płonęły głównie odpady tworzyw sztucznych i tekstyliów, a także paliwa alternatywne i odpady niebezpieczne, w pojedynczych wypadkach wraki samochodów, odpady sprzętu elektrycznego i elektronicznego, odpady wielkogabarytowe, komunalne oraz papier i tektura.

Pożary miejsc gromadzenia odpadów mogą często wiązać się z popełnieniem przestępstwa (np. celowe lub przypadkowe podpalenie, samozapłon odpadów wskutek zaniedbania czy wadliwego zabezpieczenia), co wymaga wszczęcia czynności wyjaśniających przez Policję i dochodzenia prokuratorskiego.

Liczba stwierdzonych i wykrytych przestępstw dotyczących niebezpiecznego zdarzenia mającego postać pożaru w latach 2017-2020.

Przestępstwa z art. 163 §1 pkt 1 k.k.	2017 r.	2018 r.	2019 r.	2020 r.
Stwierdzone	239	259	314	64
Wykryte	84	97	103	34

Źródło: dane Komendy Głównej Policji

W związku ze wzrostem liczby pożarów w 2018 r. znowelizowano ustawę o odpadach oraz o Inspekcji Ochrony Środowiska. Celem zmian legislacyjnych było m.in. zwiększenie nadzoru nad działalnością wymagającą zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów oraz minimalizacja nielegalnych praktyk w tym obszarze.

Dla zapobiegania pożarom miejsc gromadzenia odpadów kluczowa jest właściwa współpraca między inspekcją ochrony środowiska (odpowiedzialną za kontrole podmiotów korzystających ze środowiska), starostwami i urzędami marszałkowskimi (odpowiedzialnymi za kontrole przestrzegania przepisów o ochronie środowiska) oraz jednostkami PSP (rozpoznawanie zagrożeń pożarowych).

Schemat obrazujący prawidłowy przepływ informacji pomiędzy jednostkami administracji publicznej o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu miejsc gromadzenia odpadów, zagrożeniach przez nie stwarzanych oraz o pożarach tych miejsc

Tymczasem to właśnie ta współpraca kuleje, szczególnie w zakresie wymiany informacji, choć działania poszczególnych organów administracji publicznej odpowiedzialnych za nadzór nad miejscami gromadzenia odpadów były na ogół prawidłowe.

Żaden ze skontrolowanych Wojewódzkich Inspektoratów Ochrony Środowiska (WIOŚ), urzędów marszałkowskich i starostw powiatowych nie dysponował kompletnymi informacjami o pożarach w miejscach gromadzenia odpadów, zaistniałych na terenie objętym ich właściwością i nie starał się tych informacji pozyskać, nie mógł więc dokonać wnikliwej analizy stanu zagrożenia ani przekazywać rzetelnych informacji na zewnątrz jednostki, np. w celu usunięcia odpadów gromadzonych nielegalnie.

WIOŚ miały informacje o miejscach nielegalnego gromadzenia odpadów, jednak np. w wypadku inspektoratów w Warszawie i Szczecinie informacje te w ogromnej większości pochodziły z zewnątrz, a tylko WIOŚ w Kielcach 95% takich informacji zebrał samodzielnie.

Inne przykłady nieprawidłowego obiegu informacji po stronie WIOŚ:

• nie wszystkie skontrolowane WIOŚ zwracały się do właściwych jst albo Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska (RDOŚ) z wnioskami o wydanie decyzji nakazującej posiadaczom odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (w Szczecinie dotyczyło to 50% stwierdzonych miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów);
• w Kielcach nie w każdym wypadku stwierdzenia zagrożenia pożarowego, nagromadzenia dużej ilości odpadów frakcji palnej lub częściowo spalonych odpadów przekazywano stosowną informację do jednostki PSP.

Podobnie komendanci powiatowych i miejskich jednostek PSP nie zadbali o kompletność informacji o wszystkich podmiotach gromadzących odpady i o miejscach, w których zdeponowano je nielegalnie.

W efekcie kontroli prowadzonych przez WIOŚ wydawane były stosowne postanowienia, jednak czas realizacji tych kontroli i wydania postanowień był stanowczo zbyt długi – niekiedy wynosił nawet 760 dni. W jednej z kontrolowanych jednostek w dwóch przypadkach wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie wyegzekwował od przedsiębiorcy wypełnienia obowiązku poinformowania o sposobie usunięcia naruszeń i nie doprowadził do ukarania sprawców wykroczenia polegającego na niedopełnieniu obowiązku poinformowania o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych – a sprawa dotyczyła podmiotu prowadzącego działalność w zakresie gromadzenia odpadów, w którym w okresie objętym kontrolą wystąpiło 11 pożarów zgromadzonych tam odpadów.

W trzech WIOŚ wystąpiły przypadki niepodejmowania żadnych działań w miejscach wystąpienia pożaru odpadów.

WIOŚ nie zawsze przekazywały informacje o stwierdzonych miejscach nielegalnego gromadzenia odpadów właściwym miejscowo gminom bądź RDOŚ, zaś jednostkom PSP o wszystkich stwierdzonych zagrożeniach pożarowych, nagromadzeniu dużej ilości odpadów frakcji palnej i/lub częściowo spalonych odpadów. Jeden z WIOŚ wszczął kontrolę podmiotu prowadzącego składowisko odpadów dopiero po otrzymaniu informacji o stwierdzonych tam nieprawidłowościach w toku prowadzonej przez urząd marszałkowski kontroli w zakresie opłat za korzystanie ze środowiska. W efekcie tej kontroli stwierdził wystąpienie realnego zagrożenia wystąpienia pożaru składowiska i przekazał stosowną informację do komendy powiatowej PSP. Stało się to jednak o kilka pożarów za późno.

Same jednostki PSP w niewielkim stopniu (maksymalnie w 15% przypadków) planowały kontrole w podmiotach gospodarujących odpadami. Zresztą żadna z nich nie dysponowała informacjami o wszystkich podmiotach prowadzących działalność w zakresie gromadzenia odpadów i/lub o miejscach ich nielegalnego gromadzenia na podległym tym jednostkom terenie. Natomiast w razie wystąpienia pożaru miejsc gromadzenia odpadów PSP zajmowała się tylko jego gaszeniem, nie informowała jednak właściwej jst o incydencie, co tym ostatnim utrudniało prowadzenie działań ograniczających zagrożenie pożarami lub ich powstawanie.

Nie wszędzie protokoły pokontrolne PSP trafiały do organów administracji publicznej. Np. w Kielcach PSP nie przekazała do WIOŚ 57% protokołów z czynności kontrolno-rozpoznawczych miejsc gromadzenia odpadów, w Piasecznie sytuacja ta dotyczyła 63% protokołów, a w Żaganiu aż 98% protokołów.

Z kolei urzędy marszałkowskie i starostwa wprawdzie brały udział w kontrolach realizowanych przez WIOŚ w podmiotach ubiegających się o uzyskanie stosownych zezwoleń na gromadzenie odpadów, ale często w sposób nieprawidłowy – osoby kontrolujące nie miały właściwych upoważnień, często zajmowały pozycję biernych obserwatorów, a samych kontroli nie dokumentowały.

W połowie skontrolowanych urzędów marszałkowskich wystąpiły spory kompetencyjne pomiędzy marszałkami województw a starostami głównie wokół właściwości do wydania decyzji (zezwolenia) w zakresie gospodarowania odpadami. Może to świadczyć o problemach urzędów jst z interpretacją przepisów ustawy o odpadach.

Nadzór nad miejscami gromadzenia odpadów także szwankował, co jeszcze bardziej utrudniało zapobieganie tam pożarom. Zdarzały się kilkakrotne pożary tego samego miejsca gromadzenia odpadów.

Podsumowując – współpraca pomiędzy skontrolowanymi jednostkami miała charakter doraźny, ograniczony do prowadzenia nielicznych wspólnych kontroli oraz wybiórczego przekazywania informacji. Podmioty objęte kontrolą nie zawsze informowały się wzajemnie o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu miejsc gromadzenia odpadów, o wynikach prowadzonych postępowań oraz zagrożeniach stwarzanych przez te miejsca.

Żaden z wojewódzkich programów ochrony środowiska opracowany przez skontrolowane urzędy marszałkowskie nie uwzględniał problematyki pożarów miejsc gromadzenia odpadów, a tylko jeden powiatowy program ochrony środowiska uwzględniał te zagadnienia. W dwóch skontrolowanych starostwach programy ochrony środowiska przygotowano nierzetelnie – nie uwzględniono w nich problemów związanych z pożarami miejsc gromadzenia odpadów pomimo częstego ich występowania na terenie powiatu, w tym pożarów, po których konieczne było uruchomienie procedur zarządzania kryzysowego. Również np. w powiatowych planach zarządzania kryzysowego nie uwzględniano zagrożeń wynikających z pożarów miejsc gromadzenia odpadów.

Izba odnotowała przypadki, gdy starostwa dysponowały informacjami o wszystkich lub niemal wszystkich pożarach miejsc gromadzenia odpadów, ale dane te nie były przekazywane dalej i wykorzystywane do nadzoru nad miejscami gromadzenia odpadów. Gdy zaś zostały przekazane, kontrolerzy odnotowali fakty nieprzekazania ich z komórki zajmującej się sprawami zarządzania kryzysowego do komórki odpowiedzialnej za ochronę środowiska. Świadczy to o niezapewnieniu sprawnego i efektywnego systemu obiegu informacji o występujących na obszarze danego powiatu pożarach miejsc gromadzenia odpadów. Na terenie każdego z czterech województw, w których NIK przeprowadziła kontrolę, w latach 2017–2022 wystąpiły kilkukrotnie pożary w tym samym miejscu gromadzenia odpadów, ale wskutek braku kompletnych informacji o pożarach miejsc gromadzenia odpadów organy administracji publicznej najczęściej nie podejmowały żadnych działań.

W okresie objętym kontrolą w żadnym skontrolowanym urzędzie marszałkowskim i w żadnym starostwie nie zawarto z innymi jednostkami administracji publicznej porozumień o współpracy dotyczących sprawowania nadzoru nad miejscami gromadzenia odpadów w zakresie zapobiegania wystąpienia pożarów oraz eliminowania zagrożenia pożarowego. Tylko niektóre jednostki nawiązały taką współpracę w trybie roboczym.

Wnioski

Wnioski de lege ferenda

Minister Klimatu i Środowiska

Najwyższa Izba Kontroli wnosi o podjęcie działań mających na celu wprowadzenie do ustawy o odpadach regulacji prawnych polegających na:

• doprecyzowaniu formy i zakresu udziału przedstawiciela właściwego organu w kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, przeprowadzanej zgodnie z art. 41a ust. 1 tej ustawy przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w szczególności poprzez zobowiązanie tego przedstawiciela do uczestniczenia we wszystkich czynnościach kontrolnych na podstawie wydanego przez właściwy organ upoważnienia do kontroli oraz podpisania protokołu z kontroli;

• wprowadzeniu obowiązku informowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjętych przez gminy i RDOŚ działaniach mających na celu usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych;

• zobowiązaniu właściwych organów sprawujących kontrolę podmiotów korzystających ze środowiska (wojewódzki inspektor ochrony środowiska), kontrolę przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (marszałek województwa, starosta) oraz na których ciąży obowiązek rozpoznawania zagrożeń pożarowych (komendant powiatowy/miejski PSP) do wymiany informacji o stwierdzonych nieprawidłowościach w funkcjonowaniu miejsc gromadzenia odpadów oraz zagrożeniach przez nie stwarzanych.

Ponadto Najwyższa Izba Kontroli wnosi o:

Komendant Główny PSP

zobowiązanie komendantów powiatowych (miejskich) PSP do przekazywania na bieżąco informacji o pożarach miejsc gromadzenia odpadów do właściwych miejscowo wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, starostów i marszałków województw;

Marszałkowie województw oraz starostowie

podjęcie działań mających na celu zwiększenie nadzoru nad miejscami gromadzenia odpadów oraz uwzględnienie w bieżącej pracy urzędów im podległych, informacji o pożarach tych miejsc.