NIK o budowie Muzeum Wojska Polskiego

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli proces inwestycyjny budowy Muzeum Wojska Polskiego jest zbyt przewlekły, a kolejny – wyznaczony na koniec tego roku - termin zakończenia zagrożony. W 2007 r. istniejące od lat przedwojennych Muzeum zostało wyznaczone na inwestora. Faza przygotowawcza trwała długo: pierwszy program inwestycyjny zatwierdzono dopiero w 2015 r. Ostatecznie proces rozpoczął się w latach 2016-2017 budową wjazdu na teren Cytadeli (I etap), a w 2018 r. MWP podpisało umowę z wykonawcą na budowę swojej nowej siedziby. Terminy zakończenia inwestycji zmieniały się wielokrotnie. Ostatecznie zakończenie robót ustalono na 2021 r.

Muzeum Wojska Polskiego (MWP) jest państwową instytucją kultury, która prezentuje dzieje narodu i państwa polskiego od jego początków do współczesności. Główne cele Muzeum to pozyskiwanie oraz zachowanie gromadzonych zabytków kultury narodowej, dzieł sztuki oraz materiałów dokumentacyjnych związanych z dziejami oręża polskiego oraz należyte ich utrzymanie oraz udostępnianie do celów naukowych, dydaktycznych i wychowawczych w ramach prowadzenia działalności wystawienniczej, promocyjnej, edukacyjnej, a także popularyzacja wiedzy o polskiej historii wojskowej.

Organizatorem Muzeum Wojska Polskiego jest Minister Obrony Narodowej, który (poprzez udzielanie dotacji) ma zapewnić środki niezbędne do jego utrzymania i rozwoju.

Muzeum Wojska zostało powołane dekretem Naczelnego Wodza Józefa Piłsudskiego z 22 kwietnia 1920 r. Po II wojnie zostało reaktywowane 22 sierpnia 1945 r. Istniejące Muzeum Wojska Polskiego obecnie dzieli swoje pomieszczenia w jednym kompleksie z Muzeum Narodowym w Warszawie (MNW). W 1984 r. wygasła umowa w sprawie użytkowania. Od tego czasu resort obrony ponosi koszty najmu od MNW i jest zobligowany do zwolnienia zajmowanej (od lat 30-ych XX w.) części powierzchni Muzeum Narodowego przy Al. Jerozolimskich 3. W związku z zajmowaniem części powierzchni obiektów MNW przez MWP oba muzea mają trudną sytuację w zakresie przechowywania i wystawiania rosnących zbiorów.

Choć budowa siedziby Muzeum Wojska Polskiego na warszawskiej Cytadeli rozpoczęła się w 2018 r., to zlokalizowanie MWP w Cytadeli rozważano już w latach 60-70 XX w., a wmurowanie kamienia węgielnego miało miejsce już w latach dziewięćdziesiątych XX w.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W czasie przygotowania dokumentacji procesu inwestycyjnego prawidłowo wyznaczono podmioty i osoby odpowiedzialne za realizację zadań związanych z przygotowaniem inwestycji. Właściwie zostały rozpoznane stan prawny i faktyczny nieruchomości oraz inne uwarunkowania. Instytucje i jednostki wojskowe opuściły teren Cytadeli, choć - szczególnie przed 2016 r. - przebiegało to z zakłóceniami. Teren budowy został przygotowany i udostępniony prawidłowo. Został też jednoznacznie dokonany podział terenu wraz z podziałem odpowiedzialności podmiotów na nim funkcjonujących. Wyłonienie wykonawców generalnych prac budowlanych (siedziby MWP i wjazdu) było właściwe.

Jednak w czasie przygotowania procesu inwestycyjnego i wyłonienia wykonawców stwierdzono nieprawidłowości.

MWP sporządziło z uchybieniami protokół z postępowania wyboru generalnego wykonawcy prac budowlanych. NIK zauważa, że nieprawidłowość ta nie spowodowała nieważności postępowania.

Minister Obrony Narodowej wydał dwie tożsame co do treści, decyzje w sprawie wyboru lokalizacji dla budowy nowej siedziby MWP, które różniły się jedynie numerem, datą i oraz danymi związanymi z ich należytym ogłoszeniem. Już po zakończeniu kontroli minister jedną z nich uchylił.

W jednej z decyzji z 2007 r. minister użył słowa „powiernictwo”, które jest prawnie niezdefiniowane. Doprowadziło to do różnych interpretacji. Departament Kontroli MON uznał, że MWP nadmiernie korzystało z powierzania obsługi inwestycyjnej podmiotom i osobom zewnętrznym (tj. niebędącym pracownikami Biura MWP ds. budowy nowej siedziby). MWP posiłkując się definicją słownikową PWN, wskazywało, że z jednej strony nie miało obowiązku wykonywania robót specjalistycznych przez komórkę organizacyjną Muzeum, a z drugiej strony można było powierzyć te roboty innym osobom lub instytucjom, z zachowaniem odpowiednich przepisów prawa.

Ułomna była procedura wyboru projektanta, bowiem w Regulaminie konkursu na koncepcję urbanistyczno-architektoniczną kompleksu MWP w Cytadeli Warszawskiej, mającego na celu wyłonienie projektanta, zamieszczono nieprecyzyjne i niewystarczające zapisy w zakresie maksymalnego, planowanego łącznego kosztu wykonania robót realizowanych na podstawie prac konkursowych.

Brak z kolei dopuszczenia możliwości odrzucenia ocenianej pracy, nawet w przypadku przekroczenia w niej budżetu mógł, zdaniem NIK, skutkować otrzymaniem przez inwestora koncepcji, których z uwagi na zbyt wysokie koszty nie można było zrealizować. Mogło to również nie zapewnić uczestnikom konkursu równoprawnej konkurencji, tj. uczestnik nie czując skrępowania określonym limitem mógł przedstawić pracę znacznie ciekawszą niż uczestnik trzymający się reżimu kwotowego. W Regulaminie, jako podstawę odrzucenia wskazano jedynie braki części graficznej, opisowej lub identyfikacyjnej prac oraz wystąpienie elementów prac naruszających ich anonimowość. Nieprecyzyjne zapisy Regulaminu, przy jednoczesnym braku określenia dla uczestników konkursu wymaganej szczegółowości prezentowanych założeń finansowych prac oraz braku dopuszczenia do odrzucenia prac niespełniających założeń finansowych, w opinii NIK, nie gwarantowały optymalnej oferty.

W trybie przetargu nieograniczonego wybrano generalnego wykonawcę siedziby Muzeum oraz wykonawcę wjazdu na teren Cytadeli od strony ul. Wybrzeże Kościuszkowskie.

Muzeum podpisało też ponad 300 umów (w latach 2008 - koniec maja 2020) z innymi wykonawcami na łączną kwotę prawie 13 mln zł. W zdecydowanej liczbie przypadków (85%) nie stosowano Prawa zamówień publicznych (Pzp) korzystając z zapisu, który mówi, że Pzp nie stosuje się do zamówień, których wartość nie przekracza 30 tys. euro. Regulamin zamówień MWP nie precyzował trybu udzielania takich zamówień. W czasie kontroli NIK zbadała 17 wniosków o udzielenie tego typu zamówień. We wszystkich przypadkach wyboru wykonawcy dokonano w oparciu o propozycję sporządzającego wniosek o udzielenie zamówienia, bez wysyłania zapytań ofertowych do innych potencjalnych wykonawców lub zamieszczania ogłoszenia w przestrzeni publicznej, a szacowanie wartości zamówienia polegało na ustaleniu przyszłego wynagrodzenia z wybranym wykonawcą wskazanym imiennie we wniosku. Zdaniem NIK nie było podstaw do ograniczania dostępu do zamówień innym niż wskazanym imiennie we wnioskach osobom/podmiotom. Dotyczy to przede wszystkim usług wsparcia informatycznego, doradztwa w zakresie planowania i sprawozdawczości inwestycji czy też usług archiwizacyjnych. Skutkiem powyższego było funkcjonowanie w MWP systemu udzielania zamówień, który nie gwarantował zlecania usług w sposób konkurencyjny i ponoszenia wydatków w sposób zapewniający uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów.

Realizacja budowy MWP wymagała udostępnienia terenu Cytadeli i opuszczenie go przez instytucje i jednostki wojskowe. By tak się stało, Minister Obrony Narodowy powołał zespół zadaniowy pod przewodnictwem Podsekretarza Stanu w MON. Zespół nie opracował i nie uzgodnił harmonogramu oraz oszacowania kosztów opuszczenia Cytadeli przez te podmioty. Zdaniem NIK, skutkiem było przesunięcie opuszczenia terenu Cytadeli. Ostatecznie dyslokacja zakończyła się 31 marca 2020 r. Do momentu zakończenia kontroli instytucje i jednostki wojskowe zajmowały budynki nieobjęte umowami użyczenia dla MWP i Muzeum Historii Polski.

NIK ustaliła, że MON zapewniało środki na budowę Muzeum i rozliczenie wykonywanych prac. We właściwy sposób wyznaczono podmioty i osoby odpowiedzialne za proces rozliczania finansowego i sprawozdawczości inwestycji. W MWP przyjęto i realizowano właściwy system rozliczania wykonywanych prac i zadań inwestycyjnych, a także realizowano w sposób zgodny z przepisami prawa zadania z zakresu sprawozdawczości i obsługi księgowej inwestycji.

Jednak także w zakresie zapewnienia finansowania budowy i rozliczenia wykonywanych prac stwierdzono pewne nieprawidłowości.

Pierwszą z nich było nieujęcie zadania inwestycyjnego, jakim jest budowa siedziby MWP w dokumencie planistycznym określającym zamierzenie inwestycyjne Sił Zbrojnych w okresie 2007-2012. Było to niezgodne z decyzją ministra obrony o budowie Muzeum.

Drugą nieprawidłowością było dwukrotne sporządzenie (w 2011 r. i w 2013 r.) programu inwestycji nieodpowiadającego założeniom finansowym planu inwestycji budowlanych (PIB). W planie na lata 2009-2018 wskazano 485,5 mln zł na realizację budowy. W Regulaminie konkursu na koncepcję urbanistyczno-architektoniczną określono maksymalny planowany łączny koszt wykonania robót w wysokości 420 mln zł brutto, tj. w kwocie mieszczącej się w założeniach PIB. W 2011 r. zwycięzca konkursu sporządził program inwestycyjny, w którym oszacował łączny koszt na prawie 1 mld 50 mln zł, czyli prawie dwuipółkrotnie wyższy od ustalonego w Regulaminie konkursu i ponad dwuipółkrotnie wyższy od wskazanego w PIB. Niezgodność z założeniem określonym w PIB potwierdził Zastępca Dyrektora MWP wskazując, że wybrana w konkursie koncepcja miała służyć bardziej precyzyjnemu oszacowaniu w programie inwestycji zakresu i kosztów realizacji nie tylko podstawowego zadania konkursowego, ale również kompleksowego zagospodarowania Cytadeli. NIK zwraca uwagę, że decyzja Ministra Obrony Narodowej dotyczyła jedynie budowy kompleksu Muzeum, a nie zagospodarowania całego terenu Cytadeli.

Również w przypadku drugiego programu inwestycji przygotowanego przez MWP przekroczono założenia obowiązującego PIB oraz nie doprowadzono do jego zatwierdzenia i uzgodnienia. W czerwcu 2013 r. opracowany przez MWP program inwestycji zakładał jej realizację w dwóch etapach oraz zwiększenie całkowitego kosztu projektu do ponad 1,2 mld zł (I etap – 898 mln zł oraz II etap – 329 mln zł). W odróżnieniu od pierwszego programu, został on poddany ocenie Komisji Oceny Projektów Inwestycyjnych i Remontowych (KOPiR), która w styczniu 2014 r. uznała program za poprawny i zaleciła przekazanie go do zatwierdzania inwestorowi. Jednocześnie Szef Sztabu Generalnego WP w swojej opinii poinformował o przekroczeniu ówczesnej wartości planu (700 mln zł) oraz o konieczności zmniejszenia rocznych limitów dotacji przewidzianych na inwestycję. Jednocześnie NIK zauważa, że działania MWP w zakresie drugiego programu inwestycji wynikały z przyjętych przez Ministra Obrony Narodowej  założeń dotyczących pozyskania funduszy na inwestycję ze środków UE, które nie zostały zrealizowane w związku z decyzją Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (w reakcji na  stanowisko Komisji Europejskiej, która nie wyraziła zgody na finansowanie „projektów dużych”, tj. o wartości przekraczającej 50 mln euro).

Porównanie wielkości środków (w mln zł) na budowę siedziby MWP określonych w różnych dokumentach (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Porównanie wielkości środków (w mln zł) na budowę siedziby MWP określonych w różnych dokumentach

Rok Regulamin konkursu Zwycięska praca konkursowa (WXCA) Program inwestycji (WXCA na zlecenie MWP) Plan inwestycji budowlanych
2011 420,0 400,0 1 044,3 485,5
2013 420,0 400,0 1 227,0 700,0
2015 420,0 400,0 222,6 700,0
2016 420,0 400,0 499,5 700,0

2011, 2013 – programu inwestycji nie uzgodniono i nie zatwierdzono

2015, 2016 – program inwestycji uzgodniono i zatwierdzono (realizacja inwestycji
budowlanej może być finansowana lub dofinansowana ze środków budżetu państwa,
jeżeli inwestor posiada uzgodniony z dysponentem program inwestycji)

Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie ustaleń kontroli.

NIK zbadała też nadzór, jaki sprawowany był nad procesem inwestycyjnym MWP. Kontrola objęła nadzór sprawowany przez Ministra Obrony Narodowej i MWP, nadzór autorski projektanta i nadzór inwestorski sprawowany przez inspektorów ze Stołecznego Zarządu Infrastruktury (SZI).

Stwierdzono, że prawidłowo wyznaczono podmioty i osoby odpowiedzialne za sprawowanie nadzoru i kontroli w ramach inwestycji. Zarówno nadzór inwestorski, jak i autorski były realizowane w sposób odpowiadający założeniom zawartych w tym zakresie umów. Koordynacja i kontrola prac podmiotów realizujących powyższe czynności nadzoru były właściwie prowadzone przez pracowników Biura ds. Budowy Nowej Siedziby MWP i osoby, którym powierzono zadania doradców inwestycyjnych.

Nadzór ministra obrony nad wydatkowaniem środków dotacji celowych przeznaczonych na inwestycję był wystarczający. NIK ujawniła jednak  niejasny podział kompetencji w nadzorze nad dotacjami między Departamentem Infrastruktury i Departamentem Edukacji, Kultury i Dziedzictwa Narodowego MON. Zdaniem NIK, choć oba departamenty są odpowiedzialne za nadzór nad wykorzystaniem dotacji budżetowych udzielanych państwowym muzeom, to nie mają określonych konkretnych obowiązków w zakresie nadzoru. Ów  nieład kompetencyjny, zdaniem NIK, może powodować, że nadzór nad procesem inwestycyjnym będzie niewystarczający.

MON nie sprawdziło prawidłowości odbioru i przekazania obiektów do użytkowania w przypadku dwóch zadań zrealizowanych na terenie Cytadeli. Sprawa dotyczy adaptacji kaponiery (fragmentu fortyfikacji) na potrzeby Oddziału MWP – „Muzeum Katyńskie” i budowy wjazdu do Cytadeli od strony Wisły.

Na terenie Cytadeli realizowane są obecnie dwie inwestycje – budowa MPW i budowa Muzeum Historii Polski (MHP). Relacje między generalnymi wykonawcami miało regulować ich wzajemne porozumienie zawarte przy udziale inwestorów. Miało określać m.in. zasady dojazdu na teren obu budów. Projekt porozumienia został uzgodniony, jednak od marca 2019 r. nie został zaakceptowany przez MWP, mimo wymogu umowy pomiędzy MWP a wykonawcą generalnym.

NIK zwraca uwagę na nieterminowość procesu inwestycyjnego. Zgodnie z pierwotnymi założeniami MWP miało być ukończone w 2012 r.

Przebieg procesu inwestycyjnego. (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Przebieg procesu inwestycyjnego

  • 2006 - Ustalenie lokalizacji nowej siedziby MWP na terenie Cytadeli
  • Przełom 2007-2008 - Wyznaczenie MWP na funkcję inwestora
  • 2009 - Konkurs na wykonanie koncepcji – wygrywa WXCA
  • 2010 - Pierwsza umowa MWP – WXCA (projektant)
  • 2012 - Ustalony w „Harmonogramie działań..."( z 2007 r.) rok planowanego zakończenia inwestycji
  • 2015 - Pierwszy zatwierdzony program inwestycji
  • 2015 - Ustalenie lokalizacji nowej siedziby MHP na terenie Cytadeli
  • 2016 - Zawarcie umowy na wykonanie wjazdu (Strabag)
  • 2017 - Zatwierdzenie aktualnego programu inwestycji (Budowa MWP – I etap)
  • 2018 - Zawarcie umowy z konsorcjum (Budowa MWP – I etap)
  • 2021 - Ustalony w umowie z konsorcjum i w programie inwestycji (z 2017 r.) rok planowanego zakończenia inwestycji („Budowa MWP – I etap ")

Źródło: Opracowanie własne NIK.

Sposób realizacji inwestycji wskazuje na konieczność zwiększenia nadzoru przez MON w celu obniżenia ryzyka niedotrzymania kolejnych terminów zakończenia inwestycji. Umowa MWP z generalnym wykonawcą oraz uzgodniony z MON program inwestycyjny przewidują zakończenie robót na 2021 r. Jednak, w ocenie NIK, termin ten jest zagrożony m.in. w związku z niepodjęciem przez Muzeum wystarczających starań w celu umożliwienia dokończenia robót budowlanych dotyczących ukończenia wjazdu na teren Cytadeli. Do czasu zakończenia kontroli (30 września 2020 r.) nie uregulowano w umowie MWP z generalnym wykonawcą kwestii prac związanych z dokończeniem wjazdu.

Cytadela Warszawska – wizualizacja terenu po wykonaniu muzeów Wojska Polskiego i Historii Polski. Źródło: Muzeum Wojska Polskiego/WXCA

Wnioski

Do Ministra Obrony Narodowej i dyrektora Muzeum Wojska Polskiego o:

  • Wzmocnienie nadzoru w celu ukończenia inwestycji („Budowa MWP – etap I”) w 2021 r.
  • Uregulowanie w decyzji Ministra ON i/lub w umowie zawartej pomiędzy Ministrem ON (jako dysponentem części budżetowej i organizatorem MWP) a dyrektorem MWP kwestii praw i obowiązków stron w zakresie sprawowania nadzoru przez ministra nad terminowością przebiegu i zakończenia inwestycji.

Kontrolą objęto 3 podmioty:

  • Ministerstwo Obrony Narodowej - jako dysponenta i organizatora MWP.
  • Muzeum Wojska Polskiego - jako inwestora, zamawiającego i beneficjenta (skontrolowano okres od 2008 r. do 30 września 2020 r.).
  • Stołeczny Zarząd Infrastruktury - jako inwestora zastępczego (od 2016 r. do 30 września 2020 r.).

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
20 kwietnia 2021 09:30
Data publikacji:
21 kwietnia 2021 08:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
21 kwietnia 2021 08:02
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie