Najwyższa Izba Kontroli po raz kolejny wzięła pod lupę jednostki samorządu terytorialnego, które wspólnymi siłami, przy rządowym dofinansowaniu, realizują program na rzecz wspierania tężyzny fizycznej polskich dzieci i młodzieży. Przykładem dotychczasowych kontroli Izby w tym zakresie jest m.in. zakończona w 2010 r. kontrola dotycząca realizacji rządowego programu „Moje Boisko - Orlik 2012”, a także przeprowadzona kilka lat później kontrola sprawdzająca nadzór nad tym programem.
Problematyką przyszkolnych pływalni w województwie dolnośląskim NIK zajęła się m.in. z uwagi na autorskie założenia tego pilotażowego programu. Przed rozpoczęciem programu na terenie żadnej z pięciu gmin objętych kontrolą nie było publicznych krytych basenów. Na naukę pływania dzieci najczęściej były dowożone do sąsiednich gmin. Natomiast w jednej gminie (tj. w Głuszycy) nie organizowano dla dzieci tego rodzaju zajęć sportowych w ogóle. W tej sytuacji Samorząd Województwa Dolnośląskiego opracował program mający na celu stworzenie małych przyszkolnych krytych pływalni. Chcąc zapewnić dofinansowanie inwestycji z budżetu państwa, w 2015 r. Województwo Dolnośląskie podpisało porozumienie z Ministrem Sportu i Turystyki. W ocenie NIK współpraca pomiędzy tymi dwoma podmiotami to bardzo dobry przykład partnerstwa publiczno-publicznego.
Pomimo zawartego porozumienia obydwa podmioty różniły się między sobą co do sposobu ustalania kwoty dofinansowania inwestycji. Samorząd, bez względu na szacowane przez gminy koszty inwestycji, jako wskaźnik dofinansowania przyjął 25% zakładanego w Analizie funkcjonalno-użytkowej kosztu wybudowania jednej pływalni (co dawało kwotę dofinansowania 1,25 mln zł). Natomiast Minister Sportu i Turystyki brał pod uwagę koszty kwalifikowalne inwestycji, których poziom decydował o kwocie dofinansowania (20-33%). Pozostałe koszty inwestycji gminy pokrywały we własnym zakresie.
Zastrzeżenia NIK budzi sposób przygotowania Programu. W 2015 r. Samorząd zlecił opracowanie Analizy funkcjonalno-użytkowej. Jednak część założeń w niej zawartych, jak np. kosztorysy budowy pływalni, które określone zostały na poziomie 5 mln zł, były nieaktualne, nawet w trakcie realizacji pierwszej edycji Programu „Dolnośląski Delfinek”, tj. w latach 2016-2017. Mimo to brano je pod uwagę w niezmienionym kształcie również w II edycji Programu, na lata 2017-2018. Marszałek tłumaczył, że dane zawarte w powyższej analizie traktuje raczej jako niezobowiązujące wytyczne dla gmin. Jednak NIK stoi na stanowisku, że określone w tym dokumencie koszty budowy i utrzymania obiektów stanowią dla gmin jedną z przesłanek do podjęcia decyzji inwestycyjnych, zatem powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty. Stąd też jednym z wniosków pokontrolnych skierowanych do Marszałka Województwa Dolnośląskiego była aktualizacja Analizy funkcjonalno-użytkowej i jednoznaczne określenie mocy wiążącej tego dokumentu w zawieranych z jednostkami samorządu terytorialnego umowach.
Przygotowując się do realizacji Programu Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego (UMWD), kierował się przede wszystkim względami ekonomicznymi. Nie badano przy tym potrzeb społeczności lokalnej - czy mniejsze gabaryty proponowanych pływalni spełnią oczekiwania społeczne. Oparto się w tym względzie na opiniach ekspertów, którzy potwierdzili możliwość wykorzystania tego rodzaju basenów do nauki pływania dzieci i młodzieży, zajęć rekreacyjnych dla dorosłych, a także do prowadzenia rehabilitacji.
Jak wynika z badań i analiz przeprowadzonych przez Ministra Sportu i Turystyki, główne przyczyny braku krytych pływalni w powiatach to m.in. zła kondycja finansowa gmin, czy dostępność pływalni odkrytych na terenie powiatu. Okazuje się jednak, że przedstawiane przez Ministerstwo wyniki dotyczą raczej pływalni o większych głębokościach, natomiast obiekty budowane w ramach Programu „Dolnośląski Delfinek” charakteryzują się niecką pływacką o wymiarach 16,67 x 8,5 m i głębokości od 0,9 m do 1,35 m, co kojarzone jest z głębokością basenów rekreacyjnych.
Województwo Dolnośląskie zakładało, że przyszkolne pływalnie będą tanie w budowie i utrzymaniu. Każda z pływalni miała kosztować 5 mln zł. Niestety te prognozy nie sprawdziły się. W rzeczywistości budowa każdego z basenów pochłonęła od 30% do 270% więcej niż zakładano (od 6,5 do 13,5 mln zł).
Żadna z pięciu skontrolowanych jednostek nie zdecydowała się na zaprojektowanie małej, przyszkolnej, krytej pływalni w wersji podstawowej tj. jedynie z niecką basenową. Każda z Gmin miała swój własny pomysł na tą inwestycję. Chcąc uatrakcyjnić obiekt, podjęte zostały decyzje o rozszerzeniu oferty o elementy rekreacyjne, co w konsekwencji miało wpływ na wzrost kosztów inwestycji. I tak: w Chocianowie zdecydowano się na dwie sauny oraz pomieszczenie ze zbiornikiem schładzającym, w Głuszycy na saunę wraz z natryskiem, brodzik dla dzieci oraz wannę typu jacuzzi, w Strzegomiu na wannę typu jacuzzi, brodzik dla dzieci oraz saunarium, natomiast w Górze na dwutorową kręgielnię wraz z zapleczem sanitarno-szatniowym. Największa i najdroższa inwestycja zrealizowana została w Twardogórze, gdzie przyszkolną pływalnię wyposażono również w zespół saunowy oraz dodatkowe miejsca hotelowe.
W ocenie NIK gminy były niejako zmuszone do rozszerzenia swojej oferty rekreacyjnej. Program zakładał bowiem, że pływalnie będą wykorzystywane nie tylko do nauki pływania dla dzieci i młodzieży, ale także będą obiektem rekreacyjnym dla mieszkańców gmin.
Prawie wszystkie gminy w trakcie realizacji inwestycji doświadczyły problemów z wykonawcami. Ich konsekwencją był m.in. wzrost pierwotnie planowanych kosztów, a także przedłużające się terminy oddania basenów do użytkowania. Z uwagi na niewywiązanie się wykonawców ze swoich zobowiązań trzy skontrolowane Gminy (Twardogóra, Góra, Głuszyca) doprowadziły do ich zmiany. Ostatecznie I edycja Programu zakończyła się z prawie rocznym opóźnieniem.
W przypadku problemów z wykonawcami czy innych trudności w procesie inwestycyjnym gminy nie mogły liczyć na pomoc UMWD. Samorząd nie kontrolował też wykorzystania udzielonych dotacji, a monitorowanie procesów inwestycyjnych ograniczał do analizowania przesłanej przez gminy dokumentacji opisującej postęp prac, oraz sprawdzenia kolejnych wniosków o dofinansowanie. I tak np. zaakceptował nieprawidłowe rozliczenia za szkolenia trenerów pływania, dotując koszty szkolenia osób niebędących nauczycielami (w tym kierowcy, konserwatora, czy instruktora sportu). Osoby te zostały skierowane na kurs instruktorów pływania przez Urząd Miasta i Gminy w Twardogórze. Tymczasem zawarte z tą gminą umowy zakładały zwrot kosztów szkolenia tylko instruktorów pływania - nauczycieli ze szkół znajdujących się na ich terenie. Poza tym Urząd w Twardogórze skierował na to szkolenie jednego nauczyciela, który uprawnienia instruktora pływania miał już od prawie 30 lat. Niewątpliwie, na stwierdzone w toku kontroli w UMWD nieprawidłowości i uchybienia wpłynęła przyjęta w Urzędzie organizacja pracy, ponieważ nadzór na Programem powierzono tylko jedynemu pracownikowi.
Dobrą praktyką po stronie samorządu było natomiast zaangażowanie Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu do przeprowadzenia szkoleń instruktorów pływania dla nauczycieli prowadzących zajęcia na nowopowstałych pływalniach.
Wyniki kontroli pokazały również, że żadna z czterech gmin, które do czasu zakończenia kontroli NIK przekazały pływalnie do użytkowania mieszkańcom, nie oszacowała z należytą starannością wartości tego zadania inwestycyjnego. Ponadto we wszystkich skontrolowanych gminach przy wyborze wykonawców robót budowlanych stwierdzono nieprawidłowości na etapie udzielania zamówień publicznych, które nie wpływały jednak na dokonany wybór.
Zgodnie z założeniami Analizy funkcjonalno-użytkowej, wybudowane w ramach Programu pływalnie miały być zarządzane przez kadrę kierowniczą szkół, przy których powstały. Jak się okazało, założenie to przerosło większość gmin i ostatecznie tylko dwie z nich przekazały pływalnie szkołom. Jednak jedna z gmin (Chocianów), zamiast w trwały zarząd, przekazała szkole pływalnię w formie użyczenia - co było rozwiązaniem nielegalnym. W związku z powyższym NIK sformułowała wniosek pokontrolny do gminy Chocianów o przekazanie budynku pływalni Szkole Podstawowej w formie przewidzianej przepisami. Obecnie wniosek jest w trakcie realizacji.
Nowo wybudowane przyszkolne pływalnie cieszą się dużym zainteresowaniem. Dowodem tego jest znaczny wzrost liczby uczniów objętych nauką pływania, a także wykorzystywanie tych obiektów na różnego typu zajęcia indywidualne i grupowe przez lokalną społeczność.
Za niepokojące należy uznać jednak dotychczasowe wyniki finansowe pływalni, które pokazują, że mogą one nie być tak tanie w utrzymaniu, jak pierwotnie zakładano. Wyniki kontroli pokazują, że w trzech skontrolowanych Gminach (Góra, Głuszyca, Chocianów), przychody osiągnięte z tytułu udostępniania pływalni były dużo niższe (nawet trzykrotnie niższe) niż zakładano, natomiast w czwartej gminie (Strzegomiu) były nieznacznie wyższe, jednak ich źródło, prawie w połowie, stanowiły opłaty pobierane od gminnych szkół za wynajęcie pływalni, co było niezgodne z założeniami Analizy funkcjonalno-użytkowej. Ponadto w trzech przypadkach (Strzegom, Głuszyca, Góra) koszty funkcjonowania pływalni również znacznie odbiegały od określonych w tej analizie i były dużo wyższe od prognozy.
NIK zauważa również, że Województwo Dolnośląskie, odbiegając od założeń swojego autorskiego, Programu zdecydowało się w pojedynczych przypadkach dofinansować pełnowymiarowe baseny pływackie. W kwietniu 2018 r. poza Programem „Dolnośląski Delfinek” udzielono dotacji również w kwocie 1,25 mln zł na budowę pełnowymiarowej krytej pływalni w Ząbkowicach Śląskich (25 m na 12,5 m i głębokości od 1,2 m do 1,8 m), wchodzącej w skład całego kompleksu rekreacyjnego, której otwarcie planowane jest na rok 2019, a prognozowane koszty budowy wynoszą ok. 18,0 mln zł.
Wnioski NIK
Do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o:
- przeprowadzenie analizy szans i zagrożeń realizacji Programu „Dolnośląski Delfinek”, która powinna mieć wpływ na rekomendację kontynuacji Programu, a nawet jego rozszerzenie na inne województwa,
- zapewnienie samorządom biorącym udział w Programie systemowego, merytorycznego wsparcia na etapie przygotowania przedsięwzięcia i w trakcie prowadzenia procesu inwestycyjnego,
- aktualizację Analizy funkcjonalno-użytkowej i jednoznaczne określenie mocy wiążącej tego dokumentu w zawieranych z jednostkami samorządu terytorialnego umowach o udzielenie dotacji na budowę pływalni,
- wzmocnienie nadzoru nad realizacją zadań dotowanych w ramach Programu „Dolnośląski Delfinek”.
Do beneficjentów Programu o:
- poprawę rentowności funkcjonowania wybudowanych pływalni poprzez zapewnienie optymalnego wykorzystania tych obiektów.
Ponadto mając na uwadze wyniki niniejszej kontroli, NIK rekomendowała Ministrowi Sportu i Turystyki rozszerzenie programu na inne województwa.
Łącznie do kierowników skontrolowanych jednostek Izba skierowała 31 wniosków pokontrolnych z których 27 zostało już zrealizowanych. Ogółem finansowe skutki nieprawidłowości dotyczyły kwoty 1,3 mln zł.
