Bezpieczeństwo paliwowe Polski w cieniu fuzji naftowych gigantów (zapis konferencji prasowej)

Choć w kontrolowanym okresie zapewniono ciągłość dostaw ropy naftowej i paliw, to jednak nie udało się osiągnąć wyznaczonych przez rząd celów, które miały poprawić bezpieczeństwo paliwowe naszego kraju. Kluczowa dla tego bezpieczeństwa fuzja PKN Orlen i Grupy Lotos, przy uwzględnieniu środków zaradczych uzgodnionych pomiędzy Orlenem i Komisją Europejską, spowodowała powstanie istotnych ryzyk dla tego bezpieczeństwa. Chodzi o uprzywilejowaną pozycję Aramco w Rafinerii Gdańskiej sp. z o.o. oraz utratę przez Skarb Państwa wpływu na kierunki sprzedaży ok. 20% produktów pochodzących z rafinacji ropy (głównie oleju napędowego i benzyny), co może zagrażać pokryciu krajowego zapotrzebowania na te produkty. Minister Aktywów Państwowych (sprawujący nadzór właścicielski nad PKN Orlen) oraz Minister Klimatu i Środowiska (minister właściwy ds. energii) nie przygotowali strategii działania, która eliminowałaby te ryzyka. NIK zwraca również uwagę na rażąco niską cenę za sprzedaż aktywów Grupy Lotos – co najmniej 5 mld zł poniżej szacowanej wartości. Minister Aktywów Państwowych nieprawidłowo sprawował w imieniu Skarbu Państwa nadzór nad procesem połączenia tych spółek. Co więcej nie dysponując wystarczającymi przesłankami przedłożył Radzie Ministrów wniosek o wyrażenie zgody na fuzję i to w trybie nadzwyczajnym, uniemożliwiającym jakąkolwiek dyskusję na ten temat na posiedzeniu rządu.

Konferencja prasowa prezentująca wyniki kontroli realizacji działań w zakresie poprawy bezpieczeństwa paliwowego w sektorze naftowym

Transkrypcja materiału wideo

Bezpieczeństwo paliwowe w sektorze naftowym to pewność pokrycia zapotrzebowania na ropę naftową, produkty naftowe i gaz ziemny, w określonej wielkości i czasie, w stopniu umożliwiającym prawidłowe funkcjonowanie gospodarki. To także zapobieganie zakłóceniom dostaw ropy naftowej i produktów naftowych, rozbudowa infrastruktury logistycznej do odbioru, przesyłu i magazynowania tego surowca i jego produktów. W końcu to także utrzymywanie zapasów interwencyjnych oraz rezerw strategicznych zgodnie z oszacowanym zapotrzebowaniem. Elementem poprawy bezpieczeństwa paliwowego jest też dywersyfikacja źródeł dostaw ropy naftowej.

Do sierpnia 2022 r. na krajowym rynku paliw w sektorze naftowym funkcjonowały dwa kluczowe podmioty paliwowe (spółki z udziałem Skarbu Państwa) – PKN Orlen i Grupa Lotos, które w wielu obszarach były dla siebie konkurencją. Ich udział w rynku detalicznym w 2021 r. wynosił odpowiednio 23,2% i 6,6%, plasując spółki na pierwszym i trzecim miejscu pod względem posiadanej liczby stacji paliw (drugą pozycję zajmował koncern BP). PKN Orlen i Grupa Lotos konkurowały także w zakresie przerobu ropy naftowej. Moce przerobowe rafinerii Grupy Lotos w Gdańsku wynosiły do 10 mln ton ropy rocznie, z kolei moce przerobowe rafinerii PKN Orlen – 16 mln ton.

NIK kontrolą objęła lata 2018-2023, bowiem właśnie w tym okresie miały miejsce bardzo istotne procesy wpływające na kształt rynku naftowego w Polsce i na bezpieczeństwo paliwowe. Rząd realizował od 2017 r. Politykę Rządu RP dla infrastruktury logistycznej w sektorze naftowym, a w 2018 r. zainicjowano proces połączenia Orlenu z Grupą Lotos, a następnie z PGNiG SA. Celem kontroli było ustalenie czy działania w zakresie poprawy bezpieczeństwa paliwowego w sektorze naftowym były prawidłowo i skutecznie realizowane. Izba skontrolowała Ministerstwo Aktywów Państwowych, Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Strategicznej Infrastruktury Energetycznej oraz spółki: PERN SA, Gaz-System SA.

Z zaplanowanych do skontrolowania podmiotów NIK nie przeprowadziła kontroli w PKN Orlen. W związku z tym, że spółka uniemożliwiła jej przeprowadzenie, NIK złożyła do prokuratury zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 98 ustawy o NIK. Działanie spółki stanowiło naruszenie konstytucyjnego oraz ustawowego prawa NIK do kontroli podmiotów działających z udziałem państwa.

Nieskuteczna realizacja polityki rządu

Nie zrealizowano, wyznaczonego w Polityce Rządu RP dla infrastruktury logistycznej w sektorze naftowym oraz Polityce Energetycznej Polski do 2040 r., celu osiągnięcia pełnej kontroli właścicielskiej spółek ze 100% udziałem Skarbu Państwa nad najważniejszą dla bezpieczeństwa paliwowego państwa infrastrukturą przesyłową i magazynową węglowodorów. Tym samym nie wzmocniono kontroli państwa nad infrastrukturą logistyczną dla ropy naftowej i paliw ciekłych.

O ile spółki PERN oraz Gaz-System wykonały zadania wskazane przez Radę Ministrów, to swoich zadań nie wykonali minister właściwy ds. energii oraz PKN Orlen. Minister Klimatu i Środowiska, jako minister właściwy do spraw energii, przede wszystkim nie przygotował nowelizacji ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, zwiększającej rolę Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych w tworzeniu, utrzymywaniu i finansowaniu zapasów interwencyjnych. Minister ten (do listopada 2019 r.), a następnie Minister Aktywów Państwowych nie zadbali również o właściwy nadzór nad PKN Orlen w zakresie przeniesienia z tej spółki do spółek w pełni kontrolowanych przez Skarb Państwa strategicznych elementów infrastruktury: na rzecz Gaz-System akcji Inowrocławskich Kopalni Soli „Solino” SA i udziałów w Kopalni Soli Lubień sp. z o.o., a na rzecz PERN rurociągów Żółwieniec–PMRiP Góra i PMRiP Góra–Wielowieś oraz bazy paliwowej w Mościskach. Ponadto obu tym spółkom PKN Orlen miał zbyć projekty inwestycyjne w zakresie dostosowania Podziemnego Magazynu Ropy i Paliw Góra do wymagań ustawy o zapasach.

Przeniesienie ww. aktywów nie doszło do skutku ze względu na wstrzymanie działań przez PKN Orlen. Minister Aktywów Państwowych nie wykorzystał w tej sytuacji swych uprawnień właścicielskich w celu zapewnienia realizacji polityki Rady Ministrów. Nie wykazał jakiejkolwiek inicjatywy także wówczas, gdy Rada Ministrów przyjęła w lutym 2021 r. Politykę Energetyczną Polski do 2040 r., wskazującą go jako odpowiedzialnego za realizację zadania uporządkowania struktury właścicielskiej infrastruktury paliwowej (z terminem realizacji w 2021 r.).

Fuzja PKN Orlen z Grupą Lotos

Równolegle z odmową wykonania zadań określonych przez Radę Ministrów, PKN Orlen zainicjował we współpracy ze Skarbem Państwa proces połączenia z Grupą Lotos.

Harmonogram połączenia PKN Orlen z Grupą Lotos (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Harmonogram połączenia PKN Orlen z Grupą Lotos

  • 2018
    • 27 lutego - PKN ORLEN podpisuje list intencyjny ze Skarbem Państwa dotyczący potencjalnego zakupu co najmniej 53% udziałów w Grupie LOTOS. Struktura Transakcji do potwierdzenia po dalszej analizie i po otrzymaniu odpowiednich aprobat.
  • 2019
    • 3 czerwca - Złożenie wniosku o koncentrację do Komisji Europejskiej
  • 2020
    • 14 lipca - Zgoda Komisji Europejskiej pod warunkiem sprzedaży30% udziałów w rafinerii Lotosu i sprzedaży 389 stacji detalicznych Lotosu w Polsce.
  • 2022
    • 12 stycznia - Dezinwestycje i środki zaradcze ogłoszone przez PKN ORLEN. Komunikat dotyczący umów zawartych z nabywcami w ramach realizacji środków zaradczych w ramach decyzji Komisji Europejskiej.
    • 20 czerwca - Decyzja KE. Komisja Europejski zaakceptuje nabywców i zawarte z nimi umowy.
    • 2 czerwca - Podpisanie Planu Połączenia
    • czerwiec - Opinia Biegłego Rewidenta o Połączeniu. Publikacja Dokumentu Wyłączeniowego.
    • 19 lipca - przyjęcie przez Radę Ministrów wniosku ws. zgody na połączenie Orlen i Lotos.
    • 20 lipca - Walne Zgromadzenie Lotos, podejmuje uchwałę o połączeniu.
    • 21 lipca - Walne Zgromadzenie Orlen, podejmuje uchwałę o połączeniu.
    • 1 sierpnia - Zarejestrowanie Połączenia.

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie ustaleń kontroli.

Kluczowym momentem było wydanie przez Komisję Europejską tzw. środków zaradczych w lipcu 2020 r., ustanowionych w celu zapewnienia konkurencyjności na rynku polskim i europejskim. Żeby Komisja Europejska wyraziła zgodę na połączenie Orlenu z Lotosem, ta pierwsza spółka musiała sprzedać część swych aktywów z obszaru produkcji paliw oraz działalności hurtowej, logistyki paliw, działalności detalicznej, paliwa lotniczego oraz rynku biopaliw. Te środki zaradcze znacząco zmieniały założenia połączenia tych spółek i zmieniały kształt polskiego sektora naftowego. Spółka Orlen, po negocjacjach z Komisją Europejską, ustaliła warunki poszczególnych transakcji i zgodnie z tymi warunkami zbyła te składniki majątku własnego lub Grupy Lotos, których wymagała Komisja Europejska.

Najistotniejsze transakcje w ramach realizacji środków zaradczych:

  • sprzedaż spółce Aramco Overseas Company B.V. (Aramco) aktywów w obszarze rynku produkcji paliw, hurtowej sprzedaży paliw, a także w obszarze rynku paliwa lotniczego. Wśród tych aktywów było 30% udziałów spółki, w której działa rafineria w Gdańsku (należąca do Grupy Lotos) oraz 100 % udziałów Lotos Paliwa
    sp. z o.o. zajmującej się hurtową sprzedażą paliw;
  • zbycie na rzecz spółki Unimot dziewięciu terminali paliwowych (cztery należące do PKN Orlen i pięć należących do Grupy Lotos). Umowa z tą spółką zawierała zobowiązanie PKN Orlen m.in. do wybudowania bazy paliw w Szczecinie i przekazania jej na rzecz spółki (koszty realizacji inwestycji ponosił PKN Orlen);
  • sprzedaż węgierskiej spółce MOL 417 stacji paliw znajdujących się na terenie Polski. Transakcja z MOL była dwustronna, zakładała bowiem zawarcie ramowej umowy sprzedaży przez MOL na rzecz PKN Orlen 144 stacji paliw zlokalizowanych na Węgrzech oraz 41 stacji paliw zlokalizowanych na Słowacji za łączną cenę ok. 229 mln euro;
  • sprzedaż na rzecz spółki Rossi Biofuel Zrt. 100% udziałów w Lotos Biopaliwa
    sp. z o.o.
    (działającej na rynku biopaliw).

Za sprzedaż aktywów objętych środkami zaradczymi Komisji Europejskiej PKN Orlen otrzymał 4,6 mld zł (wg stanu na 31 grudnia 2022 r.). Kwota ta nie uwzględnia transakcji z Unimot na zakup spółki Lotos Terminale SA, gdyż jej rozliczenie nastąpiło po zakończeniu kontroli NIK. W ocenie Izby, PKN Orlen zbył aktywa objęte środkami zaradczymi co najmniej o 5 mld zł poniżej szacowanej ich wartości.

Rażąco niskie ceny sprzedaży aktywów Grupy Lotos (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Rażąco niskie ceny sprzedaży aktywów Grupy Lotos

Spółki Grupy Lotos objęte środkami zaradczymi (Lotos Asfalt obecnie Rafineria Gdańska (RFG), Lotos Air-BP, Lotos Paliwa, Lotos Biopaliwa).

Cena sprzedaży 4,6 mld zł (kwota nie uwzględnia rozliczenia transakcji z UNIMOT).

Porównanie łącznej wartości sprzedaży aktywów Grupy Lotos będących przedmiotem środków zaradczych KE z wartością wyliczoną przez NIK

Wyliczenia NIK

30% RFG wraz z umową off-take ARAMCO: 4,6 mld zł

Pozostałe środki zaradcze (ARAMCO, UNIMOT, Rossi Biofuel): 5,6 mld zł

Łącznie: 10,2 mld zł (kwota nie uwzględnia rozliczenia transakcji z MOL)

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.

W szczególności nieadekwatna była cena sprzedaży mniejszościowego pakietu udziałów Rafinerii Gdańskiej sp. z o.o., posiadającej rafinerię w Gdańsku, na rzecz Aramco. Wyniosła ona 1,1 mld zł, choć jego wartość została oszacowana przez NIK na 4,6 mld zł. Jednocześnie Aramco uzyskało dodatkowe korzyści i uprawnienia, w tym prawo weta wobec kluczowych decyzji strategicznych w zakresie zarządzania spółką Rafineria Gdańska sp. z o.o. Ponadto Aramco otrzymało prawo do dysponowania 50% produktów wytworzonych w rafinerii w Gdańsku. Oznacza to, że w stosunku do stanu sprzed połączenia PKN Orlen z Grupą Lotos, podmioty z udziałem Skarbu Państwa straciły możliwość dysponowania produktami (benzyną, olejem napędowym) pochodzącymi z przetworzenia ok. 5 mld ton ropy naftowej. Tym samym Skarb Państwa stracił wpływ na ok. 20% rynku produktów rafineryjnych wytwarzanych w Polsce.

Ryzyka w procesie połączenia PKN Orlen i Grupy Lotos częściowo zmaterializowały się:

  • rażąco niska cena sprzedaży aktywów Grupy Lotos, za wyjątkiem transakcji z MOL;
  • Aramco uzyskało bardzo mocną pozycję w Rafinerii Gdańskiej sp. z o.o. i ma prawo weta w kluczowych kwestiach;
  • Skarb Państwa nie ma uprawnień do zablokowania odsprzedaży przez Aramco udziałów w Rafinerii Gdańskiej innemu podmiotowi;
  • w sytuacji, gdyby Aramco zdecydowało się na eksport produktów otrzymywanych z przerobu ropy naftowej w Rafinerii Gdańskiej zamiast wprowadzać je na rynek krajowy, istnieje ryzyko wystąpienia deficytu na rynku paliw.

Bez przeprowadzenia kontroli w Orlenie NIK nie była w stanie ustalić przyczyn sprzedaży niektórych aktywów poniżej ich wartości. Należy jednak zauważyć, że firma doradcza, przygotowująca dla Ministra Aktywów Państwowych analizy związane z przedmiotowym połączeniem, wskazywała ryzyko nieuzyskania rynkowej ceny ze względu na słabą pozycję negocjacyjną PKN Orlen wynikającą z obowiązku spełnienia warunków określnych przez KE. NIK nie oceniała też czy w warunkach realizacji przez Orlen środków zaradczych połączenie z Grupą Lotos było ekonomicznie uzasadnione i prawidłowe pod względem gospodarności (z tego samego powodu co powyżej).

Nierzetelny i niewłaściwy nadzór nad fuzją

PKN Orlen realizował proces połączenia z Grupą Lotos bez właściwego nadzoru Ministra Aktywów Państwowych, który zaniechał wypełnienia części obowiązków w zakresie ochrony bezpieczeństwa w sektorze naftowym. Tak samo nieprawidłowo minister postępował przy połączeniu PKN ORLEN z PGNiG SA.

Wydając zgody korporacyjne na połączenie PKN Orlen z ww. spółkami i kierując do Rady Ministrów wnioski o wyrażenie na to zgody, Minister Aktywów Państwowych nie miał pełnej wiedzy o kosztach i korzyściach połączenia oraz o jego skutkach dla bezpieczeństwa paliwowego i bezpieczeństwa infrastruktury krytycznej, podlegającej w wyniku połączenia przekształceniom własnościowym. Analizy, zlecone przez Ministra, opierały się na niepełnych danych źródłowych, a kluczowe wyniki oszacowania efektów połączenia (tzw. efekty synergii) były powieleniem obliczeń PKN Orlen, bez wiedzy o danych źródłowych i przyjętej metodologii szacowania tych efektów. Minister nie miał wiedzy o warunkach transakcji dokonywanych przez PKN Orlen w ramach realizacji środków zaradczych określonych przez Komisję Europejską i nie starał się jej pozyskać.

Minister Aktywów Państwowych nie zapewnił sobie także niezbędnych uprawnień w porozumieniach i umowach, zawieranych z PKN Orlen i innymi spółkami uczestniczącymi w procesie połączenia. Nie zapewnił w nich dla zatrudnionego doradcy dostępu do wszystkich danych, niezbędnych do przygotowania dla niego oceny procesu konsolidacji spółek pod względem zabezpieczenia celów polityki państwa, za których realizację odpowiadał.

Ponadto Minister Aktywów Państwowych na żadnym etapie procesu połączenia PKN Orlen i Grupy Lotos nie dokonał analizy ryzyk związanych z realizacją środków zaradczych Komisji Europejskiej pod kątem zastosowania odpowiednich działań pozwalających w ramach ustawowych kompetencji chronić bezpieczeństwo paliwowe.  Nie uwzględnił też niektórych rekomendacji w sprawie zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa, np. w sposób wybiórczy korzystał z opinii prawnych zatrudnionego doradcy.

Zdaniem NIK, Minister nie tylko miał możliwość wpływu na działania Orlenu związane z połączeniem z Grupą Lotos, a miał wręcz ustawowy obowiązek kontroli nad tym procesem. Nie skorzystał jednak z uprawnień do pozyskania niezbędnych danych lub informacji związanych z procesem połączenia ww. spółek, pozwalających obiektywnie ocenić koszty i korzyści wynikające z połączenia. Takie uprawnienia miał na podstawie przepisów kilku ustaw:

  • ustawy o kontroli niektórych inwestycji, w ramach postępowania w przedmiocie zawiadomienia o zamiarze dokonania nabycia istotnego uczestnictwa lub dominacji;
  • ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym w zakresie ochrony interesu Skarbu Państwa;
  • ustawy o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw aktywów państwowych oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych.

Minister Aktywów Państwowych w procesie połączenia spółek występował w podwójnej roli. Z jednej strony reprezentował Skarb Państwa w spółkach będących przedmiotem konsolidacji, z drugiej zaś jako minister właściwy do spraw aktywów państwowych posiadał uprawnienia kontrolne i nadzorcze w zakresie ochrony interesu państwa. O ile w pierwszej z tych ról miał ograniczone uprawnienia, o tyle Minister niemal całkowicie abdykował z wykonania prerogatyw wynikających z jego ustawowej roli ministra właściwego do spraw aktywów państwowych. Minister nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień w celu pozyskania szczegółowych informacji na temat toczących się transakcji, nie pozyskał danych niezbędnych do przeprowadzenia analizy ryzyk związanych z realizacją środków zaradczych w procesie połączenia PKN Orlen i Grupy Lotos. Tym samym Minister przyjął bierną postawę w procesach konsolidacyjnych.

Zaniechania Ministra Aktywów Państwowych

Przede wszystkim na podstawie ustawy o kontroli niektórych inwestycji Minister miał możliwość wprowadzenia spółki Lotos Asfalt sp. z o.o. (obecnie Rafineria Gdańska sp. z o.o.) do wykazu podmiotów objętych ochroną, co ustanowiłoby Ministra Aktywów Państwowych organem kontroli w postępowaniu w sprawie nabycia udziałów tej spółki przez Aramco. Wówczas Minister miałby dostęp do dokumentów związanych z połączeniem oraz wszystkich niezbędnych informacji w tym zakresie.

Z kolei na podstawie ustawy o szczególnych uprawnieniach Ministra Aktywów Państwowych, w ramach postępowania dotyczącego ewentualnego sprzeciwu wobec podjętej przez zarządy PKN Orlen oraz Grupy Lotos uchwały lub innej dokonanej przez nie czynności prawnej, której przedmiotem jest rozporządzenie rafinerią gdańską, Minister powinien pozyskać wszystkie informacje pozwalające ocenić czy występuje zagrożenie dla funkcjonowania, ciągłości działania oraz integralności infrastruktury krytycznej, jaką jest rafineria gdańska. Poza tym Minister mógł zabezpieczyć swoje kompetencje w porozumieniach z PKN Orlen, zawieranych kilkukrotnie w trakcie procesu połączenia z Grupą Lotos.

W takiej sytuacji, nie mając wiedzy o warunkach realizacji środków zaradczych, Minister skierował wniosek do Rady Ministrów o wyrażenie zgody na połączenie PKN Orlen z Grupą Lotos. Nie skorzystał z możliwości rzetelnego konsultowania i opiniowania swojego wniosku, zlekceważył zgłaszane rekomendacje, a na dodatek zawnioskował o tryb nadzwyczajny (obiegowy) uniemożlwiający jakąkolwiek dyskusję na posiedzeniu Rady Ministrów.

W ten sposób Minister Aktywów Państwowych przedłożył Radzie Ministrów wnioski o zgodę na połączenie PKN Orlen z Grupą Lotos, a następnie z PGNiG bez przedstawienia ich rzetelnej oceny. Minister nie zapewnił członkom Rady Ministrów, przed podjęciem decyzji o połączeniu spółek, szerokiego zakresu konsultacji i opiniowania wniosku PKN Orlen o zgodę na połączenie z Grupą Lotos oraz PGNiG, co było działaniem nierzetelnym. Mimo ograniczonej wiedzy o warunkach i szacowanych skutkach planowanego połączenia spółek, Minister nie zapewnił takiego zakresu konsultacji i opiniowania wniosku o zgodę na ich połączenie, który pozwoliłby uzyskać obiektywną i pełną ocenę skutków tego połączenia.

Główne nieprawidłowości w działaniach Ministra na etapie przedstawienia Radzie Ministrów wniosku o wyrażenie zgody na połączenie PKN Orlen z Grupą Lotos to:

  • powołany przez Ministra zespół doradczy nie zapewnił obiektywnej rekomendacji. Utworzony w grudniu 2020 r. zespół do spraw konsolidacji spółek polskiego sektora paliwowo-gazowego nie zapewniał obiektywnej rekomendacji, ponieważ był ciałem pomocniczym Ministra. Przykładowo, w pierwotnym jego składzie nie został uwzględniony Pełnomocnik Rządu do spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej, a później uczestniczył jedynie z głosem doradczym, a nie z głosem decyzyjnym. Również Minister Klimatu i Środowiska w zespole konsolidacyjnym miał tylko głos doradczy;
  • nieskorzystanie z kompetencji Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów lub innych organów pomocniczych Rady Ministrów;
  • zastosowanie trybu odrębnego podjęcia uchwały, z pominięciem uzgodnień, konsultacji publicznych, opiniowania Komisji Prawniczej i Stałego Komitetu Rady Ministrów. Występując do Rady Ministrów o podjęcie uchwał w sprawie połączenia spółek sektora paliwowo-gazowego Minister każdorazowo wnioskował o zastosowanie takiego trybu. Wnioski Ministra o zastosowanie trybu odrębnego nie spełniały przesłanki pilności sprawy. Co więcej Minister jako członek Rady Ministrów zobowiązany do stosowania procedur ustawy o Radzie Ministrów i Regulaminu Rady Ministrów, powinien występować o zastosowanie trybu odrębnego w okolicznościach nadzwyczajnych, a w tej sytuacji takie okoliczności nie wystąpiły.

Wszystkie wymienione działania i zaniechania prowadziły do maksymalnego ograniczenia możliwości skonsultowania i zaopiniowania projektu połączenia PKN Orlen z Grupą Lotos na szczeblu rządowym. Działania Ministra wskazują, że nie dążył on do rzetelnego wypracowania stanowiska rządowego w kwestii fuzji realizowanej przez PKN Orlen. Wręcz przeciwnie – Minister Aktywów Państwowych lekceważył wszelkie sygnały ostrzegawcze i do maksimum wyeliminował możliwość dyskusji w organach pomocniczych Rady Ministrów.

W efekcie tych działań Minister Aktywów Państwowych rekomendował Radzie Ministrów wyrażenie zgody na połączenie spółek PKN Orlen z Grupą Lotos bez zapewnienia należytej analizy kosztów i korzyści zarówno na poziomie podmiotów podlegających połączeniu, jak i bezpieczeństwa paliwowego oraz interesu Polski.

Ryzyka dla bezpieczeństwa paliwowego w sektorze naftowym

Mając na uwadze wskazany przez Radę Ministrów cel poprawy bezpieczeństwa energetycznego Polski i regionu, należy stwierdzić, że proces połączenia PKN Orlen i Grupy Lotos, przy uwzględnieniu środków zaradczych uzgodnionych pomiędzy PKN Orlen i Komisją Europejską, zrodził istotne ryzyko dla bezpieczeństwa paliwowego w sektorze naftowym.

Nie został zrealizowany cel Polityki Rządu RP zapewnienia pełnej kontroli właścicielskiej spółek ze 100% udziałem Skarbu Państwa nad najważniejszą dla bezpieczeństwa paliwowego państwa infrastrukturą przesyłową i magazynową węglowodorów. Realizacja środków zaradczych spowodowała, że część takiej infrastruktury została przekazana podmiotom prywatnym, nad którymi Skarb Państwa nie posiada jakiejkolwiek kontroli właścicielskiej. Spółce Unimot, która zgodnie z rekomendacją KE miała pełnić na rynku paliw funkcję niezależnego operatora logistycznego, odsprzedano część baz paliwowych, zaś spółce Rafineria Gdańska
– część pojemności magazynowych na ropę naftową.

Ponadto, na podstawie umów zawartych w ramach środków zaradczych przez PKN Orlen z Aramco, inwestor zagraniczny otrzymał prawo do dysponowania 50% produktów wytworzonych w rafinerii w Gdańsku. Oznacza to, że w stosunku do stanu sprzed połączenia PKN Orlen z Grupą Lotos podmioty z udziałem Skarbu Państwa straciły możliwość dysponowania produktami (benzyna, oleje napędowe) pochodzącymi z przetworzenia ok. 5 mld t ropy naftowej. Tym samym Skarb Państwa stracił wpływ na ok. 20 % rynku produktów rafineryjnych wytwarzanych w Polsce. Stwarza to ryzyko niepokrycia krajowego zapotrzebowania na te produkty, jeśli Aramco podjęłoby decyzję sprzedaży produktów, do których ma prawo, na rynkach zagranicznych.

Należy także zauważyć, że w ramach środków zaradczych Aramco uzyskało w Rafinerii Gdańskiej sp. z o.o. prawo weta wobec kluczowych decyzji strategicznych w zakresie zarządzania spółką (np. w kwestiach zatwierdzania: budżetu, polityki korporacyjnej, kosztów i wolumenów produkcji czy niektórych inwestycji). Takie uprawnienia, aczkolwiek stosowane w praktyce ładu korporacyjnego, powodują, iż strategiczne decyzje będą uzależnione od woli Aramco, a więc Skarb Państwa (nawet pośrednio poprzez udział w PKN Orlen) nie będzie miał możliwości realizowania poprzez działalność rafinerii w Gdańsku polityki gospodarczej Rady Ministrów.

Wobec tych ryzyk żaden z właściwych ministrów (ani Minister właściwy ds. aktywów państwowych, ani minister właściwy ds. energii) nie przygotował strategii działania, która eliminowałyby te ryzyka.

Efekty dwóch fuzji

Ze względu na krótki okres od momentu połączenia PKN Orlen z Grupą Lotos i PGNiG nie jest możliwa ocena, czy zgodnie z celem wyznaczonym przez Radę Ministrów w uchwale wyrażającej zgodę na to połączenie, nastąpiła poprawa efektywności operacyjnej w dotychczasowych obszarach działalności, takich jak wydobycie i produkcja rafineryjna, oraz czy zwiększyła się efektywność pracy.

W wyniku tego połączenia PKN Orlen stał się koncernem multienergetycznym i znacznie zwiększył udział w krajowym rynku produktów naftowych, a także w rynku elektroenergetycznym oraz gazowym. Istotna część produktów rafineryjnych (ok. 20 całego rynku polskiego) została jednak oddana zagranicznemu podmiotowi (Aramco) jako udziałowcowi w spółce Rafineria Gdańska.

Pozycja PKN Orlen na rynkach zagranicznych poprawiła się, jednak nie we wszystkich obszarach. Udział PKN Orlen w Czechach i krajach bałtyckich zwiększył się pod względem przerobu ropy odpowiednio o 6,8 punktów procentowych (do 58,9%) oraz o 10,7 punktów procentowych (do 83,7 %). Udział w rynku detalicznym paliw, poprzez zakup sieci stacji benzynowych, spółka zwiększyła w Słowacji (do 5,6%) oraz weszła na nowy rynek (węgierski z udziałem 4%). Udział PKN Orlen w rynku europejskim pod względem produkcji petrochemicznej nie zmienił się znacząco.

Bezpieczeństwo paliwowe

Działania w zakresie zabezpieczenia wolumenów dostaw ropy naftowej i jej produktów w ilościach pokrywających krajowe zapotrzebowanie, a także rozbudowa infrastruktury logistycznej w sektorze naftowym zapewniły ciągłość zaopatrzenia rynku w surowiec oraz produkty gotowe (w szczególności: rozbudowa terminala naftowego w Gdańsku – dodatkowe pojemności na ropę naftową, budowa nowych pojemności magazynowych na paliwa, budowa rurociągu Boronów Trzebinia).

Rynek krajowy uzależniony jest od dostaw ropy naftowej z zagranicy, ze względu na niewielki w stosunku do zapotrzebowania wolumen krajowego wydobycia. W kontrolowanym okresie zwiększył się poziom dywersyfikacji kierunków importu ropy naftowej. W 2022 r. import ropy naftowej został tak zdywersyfikowany, że z żadnego kierunku import ropy naftowej nie przekraczał 50%, a od lutego 2023 r. zaprzestano importu z Rosji. Największe dostawy ropy do Polski w 2023 r. pochodziły z Arabii Saudyjskiej i Norwegii.

Polska utrzymała stabilność i ciągłość dostaw surowca dzięki krajowej infrastrukturze logistycznej dla ropy naftowej. Dostawy rurociągiem Przyjaźń zostały zastąpione dostawami realizowanymi drogą morską za pośrednictwem Naftoportu, który umożliwia przeładunek ponad 36 mln ton ropy naftowej oraz 4 mln ton produktów naftowych w skali roku. Dostawy gotowych produktów ropopochodnych odbywały się również tą drogą.

Minister Klimatu i Środowiska prawidłowo wykonywał ustawowe obowiązki w zakresie zabezpieczenia ropy naftowej i jej produktów, monitorował stan zapasów interwencyjnych oraz bezpieczeństwo zaopatrzenia rynku w produkty naftowe. Ponadto identyfikował i obsługiwał ryzyka związane z wojną w Ukrainie. Minister, dokonując nowelizacji ustawy o zapasach, nie uwzględnił jednak działań zwiększających rolę Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych, a tym samym udziału państwa w tworzeniu zapasów interwencyjnych.

Wnioski

Wyniki kontroli wskazują na potrzebę istotnej poprawy nadzoru nad strategicznymi obszarami sektora naftowego. W związku z tym NIK skierowała wnioski do:

do Prezesa Rady Ministrów o:

  • wyznaczenie organu administracji rządowej odpowiedzialnego za realizację Polityki Rządu RP dla infrastruktury logistycznej w sektorze naftowym;
  • zapewnienie aktualizacji Polityki Rządu RP dla infrastruktury logistycznej w sektorze naftowym w zakresie ustalenia terminów dokończenia niezrealizowanych zadań oraz osiągnięcia wszystkich celów tej Polityki.

do Ministra Aktywów Państwowych o:

  • zapewnienie w ramach ładu korporacyjnego w Grupie ORLEN ochrony interesu gospodarczego Skarbu Państwa oraz ochrony bezpieczeństwa paliwowego, poprzez nadanie walnemu zgromadzeniu akcjonariuszy PKN Orlen kompetencji w zakresie wyrażania zgody w kwestiach kluczowych z punktu widzenia polityki energetycznej Polski.

do Ministra Klimatu i Środowiska o:

  • dokonanie analizy, w ramach kompetencji właściwych ministrowi ds. energii, skutków działań PKN Orlen podjętych w związku z realizacją środków zaradczych określonych w procesie połączenia z Grupą Lotos, dla rynku naftowego i gazowego w Polsce, w tym poziomu bezpieczeństwa energetycznego Polski.

Informacje o artykule

Data utworzenia:
05 lutego 2024 10:19
Data publikacji:
05 lutego 2024 13:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
14 lutego 2024 13:30
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie