Unijne wsparcie dla polskiego rybołówstwa niezagrożone

NIK o realizacji Programu Operacyjnego Rybactwo i Morze na lata 2014-2020

Realizacja Programu Operacyjnego RYBY 2014-2020 nie zawsze była prawidłowa i skuteczna. Największą bolączką było przewlekłe rozpatrywanie wniosków o dofinansowanie przez oddziały regionalne Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i urzędy marszałkowskie. Ponadto wykorzystanie limitów środków dla poszczególnych działań nie było równomierne. Na szczęście dzięki monitoringowi Programu odpowiednio wcześnie zauważono zagrożenie utraty części przyznanych środków i podjęto działania naprawcze. Dzięki temu w połowie 2019 r. rozdysponowano blisko 2,2 mld zł czyli 3/4 funduszy przyznanych w Programie. Dlatego w ocenie NIK, obecnie nie ma zagrożenia, że pozostała część środków nie zostanie wykorzystana do chwili zakończenia Programu.

Wspólna polityka rybołówstwa Unii Europejskiej obejmuje cztery główne obszary: zarządzanie rybołówstwem, politykę międzynarodową, politykę rynku i handlową oraz finansowanie polityki z Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR). Fundusz, który ma do dyspozycji budżet w wysokości 6,5 miliarda euro, ma za zadanie wspierać osoby zatrudnione w sektorach rybołówstwa i akwakultury, a także zamieszkujące wybrzeża i umożliwić im przystosowanie się do nowej zreformowanej Wspólnej polityki rybołówstwa w latach 2014-2020.

W ramach perspektywy finansowej 2014-2020 Polsce przyznano 531 mln euro z Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, co razem z wkładem z budżetu krajowego (ok. 179 mln euro) dało kwotę ponad 2,8 mld zł. Alokacja ta jest czwartą w Unii Europejskiej po Hiszpanii, Francji i Włoszech. Program Operacyjny Rybactwo i Morze na lata 2014-2020 (PO Ryby 2014-2020) dla Polski został zatwierdzony w październiku 2015 r. przez Komisję Europejską. PO RYBY 2014-2020 jest w Polsce już trzecim programem współfinansowanym z budżetu Unii Europejskiej w obszarze rybactwa. Pierwszym programem był Sektorowy Program Operacyjny „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006”, a drugim Program Operacyjny „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013” (PO RYBY 2007-2013).

Program jest realizowany w ramach sześciu priorytetów oraz pomocy technicznej:

  • Priorytet 1 - promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowo, zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy. Jego celem jest zrównoważona eksploatacja zasobów oraz zwiększenie rentowności sektora rybołówstwa morskiego i rybactwa śródlądowego;
  • Priorytet 2 - wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy. Jego celem  jest osiągnięcie i utrzymanie przez Polskę pozycji lidera w Unii Europejskiej w produkcji ryb pochodzących z akwakultury śródlądowej;
  • Priorytet 3 - wspieranie wdrażania Wspólnej Polityki Rybołówstwa. Jego celem jest wzmocnienie efektywności systemu kontroli rybołówstwa oraz usprawnienie procesu zbierania danych rybackich służących realizacji Wspólnej Polityki Rybołówstwa;
  • Priorytet 4 - zwiększenie zatrudnienia i spójności terytorialnej na obszarach rybackich. Jego celem jest wspieranie rozwoju obszarów zależnych od rybactwa poprzez realizację lokalnych strategii rozwoju w ramach trzech działań;
  • Priorytet 5 - wspieranie wprowadzania do obrotu i przetwarzania. Jego celem jest wzrost konkurencyjności polskiego sektora przetwórstwa produktów rybołówstwa i akwakultury;
  • Priorytet 6 - wspieranie wdrażania Zintegrowanej Polityki Morskiej. Jego celem jest wsparcie tworzenia systemu zarządzania morskiego oraz osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu ekologicznego środowiska morskiego, w szczególności w zakresie różnorodności biologicznej morskich obszarów chronionych.

Podział budżetu PO RYBY 2014-2020 w kwocie 2849583,2 tys. zł na priorytety. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie sprawozdania miesięcznego Instytucji Zarządzającej z dnia 30 czerwca 2019 r.

Instytucją Zarządzającą PO RYBY 2014-2020 jest minister właściwy do spraw rybołówstwa (do 15 listopada 2015 r. ministrem właściwym do spraw rybołówstwa był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a od 16 listopada 2015 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej). Instytucjami pośredniczącymi w realizacji Programu są Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz 16 samorządów województw. Agencja realizuje zadania Instytucji Zarządzającej PO RYBY 2014-2020 w zakresie priorytetów 1-3, 5-6 oraz pomocy technicznej. Samorządy województw realizują zadania w zakresie priorytetu 4.

Najważniejsza ustalenia kontroli

Wykorzystanie środków finansowych Programu Operacyjnego RYBY 2014-2020 w połowie 2019 r. na podstawie: złożonych wniosków o dofinansowanie wyniosło 76,5 proc. (czyli 2 mld 174 mln zł z limitu wynoszącego blisko 2 mld 850 mln zł.), zawartych umów o dofinansowanie - 51,6 proc., dokonanych płatności - 29,5 proc. NIK nie stwierdziła zagrożenia niewykorzystania środków do 2023 r., czyli zakończenia rozliczenia Programu.

Dynamika wykorzystania środków PO RYBY 2014-2020. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie sprawozdania miesięcznego Instytucji Zarządzającej z dnia 30 czerwca 2019 r.

Wykonano cele pośrednie PO RYBY 2014-2020 wyznaczone do osiągnięcia do końca 2018 r. dla pięciu z sześciu priorytetów. Nie wykonano celów pośrednich dla Priorytetu 6., którego budżet stanowi 0,5 proc. budżetu Programu, tj. 13 mln zł.

Wykorzystanie limitu środków finansowych w ramach poszczególnych działań nie było równomierne. Niskie lub zerowe wykorzystanie środków stwierdzono w przypadku 18 spośród 41 działań Programu (wykorzystanie środków poniżej 50 proc. limitu stwierdzono w przypadku 13 działań, a w ramach pięciu działań nie ogłoszono naborów wniosków o dofinansowanie). Przyczyną niskiego wykorzystania środków było inicjowanie naborów wniosków o dofinansowanie głównie w ramach działań, które umożliwiały dokonanie płatności i osiągnięcie zasady n+3 w krótkim czasie (zasada n+3 oznacza, że jeżeli państwo członkowskie, które do końca roku n+3 złoży wnioski o płatność opiewające na kwotę mniejszą niż roczna transza środków przyznanych w roku n, bezpowrotnie traci kwotę różnicy).

Wszystkie kontrolowane jednostki rzetelnie prowadziły monitorowanie realizacji PO RYBY 2014-2020. Instytucje pośredniczące gromadziły informacje dotyczące realizacji Programu i terminowo przekazywały do Instytucji Zarządzającej, a ta dysponowała bieżącymi danymi dotyczącymi postępów wdrażania Programu oraz osiągniętych efektów rzeczowych. Funkcjonujący monitoring przyczynił się do odpowiednio wczesnego zidentyfikowania zagrożenia niespełnienia zasady n+3 w latach 2018-2019 (tym samym utraty środków finansowych) i podjęcia działań naprawczych.

Na koniec 2018 r. limit niezbędny do spełnienia zasady n+3 został przekroczony o 2,7 proc. Do wykonania zasady n+3 w 2018 r. znacząco przyczyniły się płatności wodnośrodowiskowe jednorazowo wypłacone za okres pięciu lat. W 2019 r. wykonanie zasady n+3 obciążone było ryzykiem, gdyż do sierpnia tego roku wydatkowano tylko 45,9 proc. limitu środków finansowych. Jednakże usprawniono  obsługę wniosków o dofinansowanie, a także przyspieszono składanie wniosków o płatność przez beneficjentów - dzięki temu zawarto 221 aneksów do umów dotyczących zmian harmonogramów wydatków. W 2019 r. zasada n+3 została wykonana, wymagany limit poświadczonych wydatków został przekroczony o 7,8 proc.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) rozpoczęła nabory wniosków o dofinansowanie we wrześniu 2016 r. Do końca czerwca 2019 r. Agencja przeprowadziła łącznie 87 naborów. Największa ich kumulacja nastąpiła w I półroczu 2018 r. i wtedy złożono największą liczbę wniosków - 2483. Kumulacja naborów wniosków o dofinansowanie była spowodowana koniecznością wydatkowania środków finansowych na poziomie zapewniającym spełnienie zasady n+3 w 2018 r. i w 2019 r. NIK zwraca uwagę, że Instytucja Zarządzająca i instytucja pośrednicząca, tj. Agencja nie opracowały długoterminowego harmonogramu naboru wniosków o dofinansowanie, co ułatwiłoby realizację Programu.  

NIK ustaliła, że wszystkie kontrolowane oddziały regionalne ARiMR i urzędy marszałkowskie przewlekle rozpatrywały wnioski o dofinansowanie. Zgodnie z ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U. z 2020 r. poz. 251 ustawa o EFMR) rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie następuje w terminie trzech miesięcy od dnia jego złożenia, a w przypadku nierozpatrzenia wniosku w terminie instytucja pośrednicząca zawiadamia wnioskodawcę o przyczynach zwłoki, określając nowy termin rozpatrzenia wniosku, nie dłuższy niż trzy miesiące. Przewlekłe rozpatrywanie wniosków o dofinansowanie dotyczyło większości działań ujętych w Programie. Na 4344 wnioski o dofinansowanie złożone w ramach Programu (bez uwzględnienia działania 1.10 Trwałe zaprzestanie działalności połowowej) 57 proc. wniosków (tj. 1864) zostało rozpatrzonych z naruszeniem sześciomiesięcznego terminu. Maksymalny czas rozpatrywania wniosku wyniósł aż 743 dni. Zdaniem NIK, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie w pełni skutecznie sprawował nadzór nad terminowością rozpatrywania wniosków o dofinansowanie.

Przyczyną przewlekłego rozpatrywania wniosków o dofinansowanie była kumulacja wniosków, a także problemy kadrowe w trzech z czterech skontrolowanych oddziałach regionalnych ARiMR. Spowodowane one były rezygnacją z pracy doświadczonych pracowników oraz trudnościami w naborze nowych, w sytuacji niekonkurencyjnych stawek płacowych stosowanych w Agencji. Inną przyczyną była niska jakość dokumentacji składanej przez wnioskodawców. Wnioski składane były  bez kompletu załączników, zawierały błędy i niespójności. Powodowało to konieczność, niekiedy wielokrotnego, wzywania wnioskodawców do uzupełnienia braków i złożenia dodatkowych wyjaśnień. Stwierdzono przypadek pięciokrotnego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji. Okres od wysłania pierwszego wezwania do usunięcia braków przez wnioskodawcę średnio trwał 128 dni, najdłużej aż 374 dni.

Długi czas rozpatrywania wniosków wynikał również z niezakończonego procesu informatyzacji obsługi PO RYBY 2014-2020. Prace nad systemem informatycznym LIDER Agencja prowadziła od 2015 r., bazując na doświadczeniu zdobytym przy wdrażaniu PO RYBY 2007-2013, którego system zarządzania i kontroli nie różnił się od PO RYBY 2014-2020. Niestety długotrwała budowa systemu opóźniła desygnację (tj. decyzję ministra właściwego ds. rybołówstwa, potwierdzającą spełnienie przez Instytucję Zarządzającą, instytucje pośredniczące oraz Instytucję Certyfikującą warunków zapewniających prawidłową realizację PO RYBY 2014-2020) i nie obniżyła pracochłonności obsługi Programu. Dość powiedzieć, że niektóre funkcjonalności systemu planowano wdrożyć dopiero w II połowie 2019 r. Zdaniem NIK było to działanie spóźnione, a brak tych funkcjonalności obniżał sprawność wdrażania Programu.

NIK zwraca uwagę na znaczący odsetek wniosków odrzuconych i wycofanych. Na koniec czerwca 2019 r. było to blisko 1200 wniosków na łączną kwotę pół miliarda złotych, co stanowiło ponad 14 proc. wszystkich złożonych wniosków i 18 proc. kwot objętych tymi wnioskami. Przyczynami odrzucenia wniosków były głównie: niespełnienie warunków przyznania pomocy oraz nieuzupełnienie dokumentów przez wnioskodawców pomimo wezwań (wycofanie wniosku następowało często w związku z wezwaniem do uzupełnienia dokumentacji). Rozpatrywanie wniosków, które następnie odrzucono oraz wycofano, generowało znaczny nakład pracy i miało wpływ na sprawność obsługi Programu.

Z ustaleń kontroli wynika, że działania Instytucji Zarządzającej i ARiMR dotyczące poprawy jakości dokumentacji składanej przez wnioskodawców ograniczały się do działalności informacyjno-promocyjnej i szkoleniowej. Nie przeprowadzano analiz dotyczących przyczyn niskiej jakości dokumentacji składanej przez wnioskodawców.

Wnioski

W związku z wynikami kontroli i wdrażaniem do 2023 r. Programu Operacyjnego Rybactwo i Morze 2014-2020 oraz wobec perspektywy programowo-finansowej UE na lata 2021-2027, Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje:

Do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o

  • wzmocnienie nadzoru nad instytucjami pośredniczącymi w zakresie rozpatrywania wniosków o dofinansowanie w terminie określonym w ustawie o EFMR w celu zapewnienia efektywności wdrażania środków Programu;
  • podjęcie działań na rzecz zwiększenia wydatkowania środków o niskim stopniu wykorzystania limitu w ramach działań PO RYBY 2014-2020, z uwzględnieniem Priorytetu 6;
  • przeprowadzenie, z udziałem instytucji pośredniczących, skutecznych działań informacyjno-promocyjnych w celu poprawy jakości dokumentacji składanej przez beneficjentów Programu.

Do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o

  • podjęcie działań na rzecz usprawnienia wdrażania działań PO RYBY 2014-2020, w tym wzmocnienia nadzoru w celu terminowego rozpatrzenia wniosków o dofinansowanie. Ma to być możliwe przez utrzymanie potencjału pracowników specjalizujących się w obsłudze PO RYBY 2014-2020 z uwzględnieniem systemu szkoleń dla zapewnienia ich zastępowalności oraz zintensyfikowanie szkoleń z udziałem podmiotów świadczących usługi doradcze dla beneficjentów Programu w celu zminimalizowania niepoprawnie składanych wniosków o dofinansowanie.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
08 czerwca 2020 08:24
Data publikacji:
29 czerwca 2020 08:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
09 lipca 2020 09:50
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie