Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych nie likwiduje problemu

Przygotowanie projektu było nierzetelne, nadzór nad jego realizacją nieskuteczny, planowanie wydatków nieefektywne, a efekty niewielkie. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia dotychczasowe wykonanie Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych.

Rząd przyjął Program we wrześniu 2015 r. zakładając, że dzięki niemu na polskich drogach ubędzie odcinków, na których ryzyko powstania wypadku jest bardzo duże. W tym celu zaplanowano działania, których koszt w ciągu niemal dziewięciu lat (do końca 2023 r.) oszacowano na ok. 7 mld 200 mln zł. Jednak realizujący Program Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przez blisko pięć lat wydał na inwestycje jedynie 7,5% tej kwoty - ok. 540 mln zł. Kontrola NIK pokazała, że powodem były m.in.: źle przygotowany Program, nieprecyzyjne planowanie wydatków, a także opóźnienia na etapie przygotowania, a potem realizacji części inwestycji.

Wartość realizowanych inwestycji w poszczególnych klasach ryzyka dróg. Źródło: opracowanie własne NIK w oparciu o dane z jednostek kontrolowanych.

Izba ustaliła również, że na starcie Programu zaplanowano 1085 zadań, a na jego półmetku zakończone były zaledwie 273, kosztem 380 mln zł. Z tego niemal 50% tej sumy - nieco ponad 188 mln - przeznaczono na inwestycje, które nie kwalifikowały się do Programu, ponieważ nie dotyczyły miejsc szczególnie niebezpiecznych. W efekcie choć i one (skontrolowane przez NIK) poprawiły jakość infrastruktury drogowej i zwiększały bezpieczeństwo jej użytkowników, to niezmodernizowane pozostawały te odcinki, na których ryzyko wypadku było duże i bardzo duże.

Liczba wypadków bez związku z liczbą inwestycji w ramach PLMN

Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych jest częścią Programu Budowy Dróg Krajowych, którego jednym z celów jest ograniczenie do 2023 r. liczby ofiar śmiertelnych wypadków o co najmniej 40%. Jednak ta liczba w 2019 r. nie tylko się nie zmniejszyła w porównaniu z 2015 r., ale jeszcze wzrosła o 5%, a liczba wypadków spadła zaledwie o 1%. Te dane wciąż sytuują nas w czołówce państw europejskich, w których na skutek wypadków drogowych ginie najwięcej osób.

Polska na tle Europy - tendencje wypadkowości. Źródło: opracowanie własne NIK w oparciu o dane z jednostek niekontrolowanych.

To pokazuje, że dotychczasowa realizacja Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych nie przyniosła oczekiwanych rezultatów - zauważalnego zmniejszenia liczby odcinków dróg krajowych, na których ryzyko powstania wypadku drogowego jest duże lub bardzo duże. Zebrane przez NIK dane pokazują brak zależności między poprawą bezpieczeństwa na wybranych drogach, a realizowanymi inwestycjami. W woj. śląskim, mimo zakończenia w ramach Programu zaledwie 6 zadań liczba wypadków w 2019 r. w porównaniu z 2015 r. spadła aż o 906, gdy tymczasem w Zachodniopomorskiem, mimo 37 inwestycji tylko o 74. W woj. małopolskim zrealizowano aż 36 inwestycji, a wypadków było o 754 więcej, w Wielkopolskiem o 1598, choć tam zakończono 20 inwestycji.

Podobnie jest z danymi dotyczącymi osób, które zginęły w wypadkach drogowych. W 2019 r. w Lubuskiem i Małopolskiem zanotowano o jedną ofiarę śmiertelną mniej niż w 2015 r., jednak w tym pierwszym województwie w badanym okresie zakończono tylko 6 inwestycji, a w drugim 36. Najmocniej spadła liczba ofiar śmiertelnych w woj. śląskim - o 57, mimo, że tam również zrealizowano zaledwie 6 zadań z Programu LMN. O tyle samo przybyło ofiar śmiertelnych w kujawsko-pomorskim, choć tam inwestycji było dwa razy więcej.

Wypadki drogowe w Polsce w latach 2015-2019. Źródło: opracowanie własne NIK w oparciu o dane z jednostek niekontrolowanych.

Także przeprowadzona przez kontrolerów NIK szczegółowa analiza wyników klasyfikacji 20 odcinków dróg, na których w 2015 r. zakończono realizację inwestycji finansowanych z Programu LMN, wykazała brak związku tych inwestycji ze zmianą klasy ryzyka - w przypadku 8 odcinków dróg klasa ryzyka wzrosła, w przypadku 6 zmalała, w 6 pozostała bez zmian. Przykładem mogą być 3 inwestycje zakończone w łódzkim oddziale GDDKiA. W jednym przypadku doszło tam do obniżenia klasy ryzyka dla odcinka drogi, na którym inwestycja była zrealizowana z D (dużego) do C (średniego), w dwóch pierwotna klasa ryzyka - A lub E - nie została zmieniona.

Nierzetelny projekt

Jedną z przyczyn niewielkiej skuteczności Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych było, zdaniem NIK, nierzetelne przygotowanie w 2015 r. jego projektu. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie zaplanował w nim, mimo krytycznych uwag Ministra Finansów, mechanizmów kontroli - np. mierników, dzięki którym na bieżąco można by było sprawdzać efekty realizacji Programu jak i poszczególnych zadań oraz aktywnie tą realizacją zarządzać. Nie zlecił także przeprowadzenia badań dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego i wpływu jaki na to bezpieczeństwo ma infrastruktura drogowa.

Minister bazował na informacjach i propozycjach przedstawianych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Kontrola NIK wykazała jednak, że GDDKiA przygotowując listę zadań w ramach Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych umieścił na niej także takie, które się do niego nie kwalifikowały. Powinny dotyczyć odcinków dróg o najwyższych klasach ryzyka, tymczasem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podwyższył te klasy nie informując o tym Ministra Infrastruktury i Rozwoju - odcinkom dróg o niskim poziomie ryzyka (od A do C), na których miały być realizowane zadania z Programu, przypisał klasy ryzyka właściwe dla odcinków dróg o dużym poziomie ryzyka (D).

W efekcie, z Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych sfinansowano także inwestycje drogowe zlokalizowane w miejscach nie sklasyfikowanych jako niebezpieczne. Na 420 zadań zrealizowanych do września ub. roku lub których realizacja jeszcze wtedy trwała - 43 dotyczyły odcinków dróg, na których ryzyko wypadku było bardzo małe, a 36 - małe.

W  lipcu 2017 r. rząd znowelizował Program Bezpieczeństwa Dróg Krajowych usuwając z niego, mi. in. listę zadań do sfinansowania w ramach Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych (zostały skatalogowane zbiorczo w jednej pozycji), a także zapis o zaplanowanym limicie wydatków na ten cel. Zmieniono również sposób doboru zadań w zakresie poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, tak by był dokonywany bezpośrednio przez ministra odpowiedzialnego za transport zgodnie z aktualizowaną listą potrzeb, pilnością interwencji i przy uwzględnieniu możliwości finansowych. Ówczesne Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa tłumaczyło, że celem tej decyzji było uelastycznienie i przyspieszenie realizacji kolejnych zadań. Zmiany wprowadzono bez uwzględnienia rekomendacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, sformułowanych na podstawie raportu Banku Światowego, który przeprowadził audyt procesu zarządzania w GDDKiA bezpieczeństwem infrastruktury dróg krajowych. W raporcie tym stwierdzono, m.in., że konieczne jest jak najszybsze uzgodnienie pomiędzy Ministerstwem IiB oraz GDDKiA szczegółów dotyczących monitorowania postępów we wdrażaniu Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych, co umożliwi sprawną realizację jego zadań i kontrolowanie efektów.

Po nowelizacji Programu Budowy Dróg Krajowych i usunięciu z niego listy zadań dotyczących Programu LMN, szef resortu odpowiedzialnego za transport każdorazowo podejmował decyzję o przystąpieniu do realizacji proponowanej przez Generalnego Dyrektora DKiA poprzez zatwierdzanie jej programu inwestycyjnego. Sposób procedowania i terminy zatwierdzania programów inwestycyjnych były bardzo różne. Zdarzało się, że przekraczały 100 dni, a w jednym przypadku trwały niemal 9 miesięcy. Nieustalenie reguł i terminów zatwierdzania programów inwestycyjnych oraz odejście od ustalenia formalnej listy zadań PLMN było, zdaniem NIK, jedną z przyczyn niedostatecznej realizacji Programu.

Brak nadzoru, nieefektywne planowanie wydatków, nierozliczone efekty

Mimo, że Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych zakładał aktualizowanie listy inwestycji, które były nim objęte, minister odpowiedzialny za transport nie wprowadzał do tej listy żadnych zmian. W sumie w latach 2016-2018, ze środków przeznaczonych na PLMN:

  • przebudowano 65 skrzyżowań,
  • naprawiono lub wymieniono 31 km nawierzchni dróg,
  • wybudowano, m.in.:
    • 163 km chodników dla pieszych,
    • 86 km ciągów pieszo - rowerowych,
    • 20 km dróg rowerowych,
    • 45 azyli dla pieszych.

Niestety w oparciu o prowadzoną w GDDKiA dokumentację nie można było wyszczególnić zadań sfinansowanych ze środków tego Programu w 2015 r. i 2019 r.

Minister odpowiedzialny za transport i Generalny Dyrektor DKiA nie monitorowali przy tym wpływu zrealizowanych inwestycji na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie przeprowadzali także oceny efektywności zastosowanych rozwiązań. Zdaniem Generalnego Dyrektora DKiA, by uzyskać miarodajne wyniki konieczne jest porównanie analogicznych okresów - 3 lata przed i 3 lata po realizacji zadania, dlatego taka ocena ma zostać przeprowadzona w 2020 r.

Monitoring skuteczności podejmowanych działań miały zapewnić w tych trzyletnich okresach kontrole i audyty bezpieczeństwa ruchu drogowego wraz z oceną wpływu poszczególnych inwestycji na to bezpieczeństwo. NIK ustaliła, że nadzór Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nad takimi kontrolami nie był prawidłowy. Jego działania sprowadzały się tylko do pozyskania raportów z wybranych oddziałów GDDKiA, a nie do sprawdzenia czy wszystkie kontrole zostały przeprowadzone. Nieskuteczność nadzoru potwierdza m.in. to, że w oddziałach w Białymstoku, Gdańsku, Lublinie i Opolu w 2016 r., w oddziałach w Białymstoku, Gdańsku, Kielcach, Krakowie, Lublinie, Poznaniu, Szczecinie i w Warszawie w 2017 r. oraz w Warszawie w 2019 r. (stan na 30 września 2019 r.) nie przeprowadzono żadnej kontroli ogólnej bezpieczeństwa ruchu drogowego, mimo dyspozycji Generalnego Dyrektora DKiA.

Niski stopień realizacji Programu po niemal pięciu latach funkcjonowania, wskazuje także na nieefektywne planowanie wydatków przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Do 30 września 2019 r. wydał on ok. 540 mln zł (w tym: ok. 155 mln zł z Krajowego Funduszu Drogowego, ok. 379 mln zł z budżetu państwa i niemal 7 mln zł ze środków samorządowych). To zaledwie 45% łącznego limitu udostępnionego do jego dyspozycji z KFD (w wysokości 1 mld 200 mln zł). Rezerwa na zadania planowane w ramach Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych planowana w budżecie przez Generalnego Dyrektora DKiA, na koniec roku pozostawała niewykorzystana, co świadczy również o nieskutecznym nadzorze nad realizacją PLMN ministra odpowiedzialnego za transport. Były też opóźnienia na etapie przygotowania, a potem realizacji części inwestycji drogowych, m.in. ze względu na przedłużające się postępowania dotyczące udzielania zezwoleń lub trudności z wyborem wykonawców.

Efekty kontroli

Kontrola NIK pokazała, że błędy i zaniedbania, do których doszło podczas przygotowania Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych skutkowały m.in. niewielkim stopniem wykorzystania środków finansowych na realizację PLMN i brakiem wiedzy o efektach inwestycji, a co za tym idzie nie aktualizowaniem ich listy. W związku z tym, NIK wystąpiła z wnioskiem do Ministra Infrastruktury o:

  • określenie przejrzystych kryteriów doboru zadań do PLMN, a także mierników ich realizacji i monitorowanie efektów w regularnych cyklach,
  • ocenę i analizę wpływu jaki na bezpieczeństwo ruchu drogowego mają zrealizowane w ramach PLMN zadania, co poprawi efektywność Programu.

NIK wystąpiła także do Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad o zintensyfikowanie działań na rzecz likwidacji miejsc niebezpiecznych na drogach krajowych z wykorzystaniem rocznych limitów środków przeznaczonych na realizację Programu.

W efekcie kontroli, NIK złożyła również zawiadomienie do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Zdaniem Izby, w gdańskim oddziale Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w chwili zaciągania zobowiązania finansowego na realizację jednego z zadań, nie było na nie pokrycia w programie inwestycyjnym. Kolejne zawiadomienie będzie dotyczyło oddziału warszawskiego GDDKiA, w którym inwestycje realizowali wykonawcy wybrani z pominięciem przepisów ustawy Prawo Zamówień publicznych.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
21 września 2020 14:46
Data publikacji:
21 września 2020 14:46
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
23 października 2020 13:22
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie