Przejdź do treści
Jesteś tutaj:

NIK na Welconomy Forum w Toruniu

Logo Welconomy Forum

14 marca 2017 10:40

Prezes Najwyższej Izby Kontroli Krzysztof Kwiatkowski został zaproszony w roli eksperta na XXIV Forum Ekonomiczne w Toruniu. To jedna z największych imprez ekonomiczno-gospodarczych w Polsce. Debatę z udziałem około 2 tys. uczestników otworzył wicepremier, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego Jarosław Gowin oraz europoseł Jerzy Buzek.

Motyw przewodni tegorocznego Welconomy Forum in Toruń brzmi: „Unia Europejska - co dalej?”. W kontekście tego pytania przedstawiciele rządu, samorządów, przedsiębiorców oraz świata nauki i mediów poruszają 40 kluczowych dla gospodarki i rozwoju społecznego tematów. Sesję inauguracyjną poprowadził prof. Jerzy Buzek, a jej gośćmi byli m.in.: Jarosław Gowin - wicepremier, minister nauki i szkolnictwa wyższego, Krzysztof Jurgiel - minister rolnictwa i rozwoju wsi oraz Jerzy Kwieciński - wiceminister rozwoju. 

Zdjęcie z sesji Welconomy Forum

Prezes NIK został zaproszony w roli eksperta do udziału w debacie, w której uczestnicy szukali odpowiedzi na pytanie „czy modernizacja polskiej armii może pobudzić polską gospodarkę?”.

NIK corocznie bada wykonanie budżetu państwa, w tym budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej. Budżet tego resortu na 2017 rok, zaplanowany został w wysokości ponad 37 mld zł, z tej kwoty ok. 10 mld zł ma być przeznaczone na wydatki majątkowe tj. m.in. zakupy broni i sprzętu, modernizacje, remonty, inwestycje budowlane. Jak te wydatki mogą wpływać na polską gospodarkę przedstawię na przykładzie wniosków z kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli, tj.:

  • kontrola realizacji zobowiązań offsetowych związanych z dostawą dla Sił Zbrojnych RP kołowych transporterów opancerzonych (KTO), której wyniki przedstawione zostały w sierpniu 2012 r.
  • kontrola wsparcia przez Ministra Skarbu Państwa projektów badawczych, rozwojowych i wdrożeniowych dotyczących uzbrojenia i sprzętu wojskowego, realizowanych w spółkach Polskiego Holdingu Obronnego sp. z o.o., której wyniki przedstawione zostały we wrześniu  2014 r. oraz najnowszej, z której Informacja o wynikach kontroli przesłana została do Sejmu w grudniu 2016 r. tj. kontrola budowy i funkcjonowania Polskiej Grupy Zbrojeniowej SA.

W ramach tych kontroli nie badaliśmy w pełni wydatków resortu obrony, koncentracja prac kontrolnych dotyczyła bowiem wybranych, charakterystycznych zagadnień, kluczowych w naszej ocenie dla perspektyw rozwojowych polskiego przemysłu obronnego. Jednak każda z tych kontroli dostarcza istotnych wniosków, dotyczących wpływu przedsięwzięć realizowanych w sektorze obronnym - na rozwój polskiej gospodarki. Prace kontrolne, w ramach wymienionych tematów, prowadziliśmy w różnych latach i w odniesieniu do różnych zagadnień. Są one jednak ze sobą powiązane, natomiast wnioski pokontrolne były formułowane tak, aby mogły być wykorzystywane w procesach decyzyjnych dotyczących modernizacji polskiej armii oraz jej wpływu na polską gospodarkę. Ponadto wnioski z tych kontroli są w znacznej mierze komplementarne i wzajemnie spójne.

Widownia sesji Welconomy Forum

Kontrola zobowiązań offsetowych, dostarczyła informacji o poziomie realizacji zobowiązań offsetodawców, wobec offsetobiorców, którymi są działające w Polsce firmy. Wnioski z tej kontroli pozwoliły na ocenę działań związanych z napływem zewnętrznego kapitału do polskiej gospodarki. Oczywiście wartość inwestycji, nie jest jedynym wyznacznikiem służącym ocenie tzw. offsetu, gdyż równie ważnym elementem jest pozyskanie nowych technologii, które jak wiadomo w segmencie zbrojeniowym należą do jednych z najbardziej innowacyjnych. Do typowych sytuacji należy także możliwość wykorzystywania technologii opracowanych na potrzeby militarne - do celów cywilnych.

W ramach tej kontroli NIK zbadała przebieg procesu negocjacji trzech umów offsetowych związanych z zamówieniem przez MON, na potrzeby Sił Zbrojnych RP -  690 szt. Kołowego Transportera Opancerzonego „Rosomak”. Produkcja pojazdu przez polskiego przedsiębiorcę (Wojskowe Zakłady Mechaniczne w Siemianowicach Śląskich - WZM) uruchomiona została m.in. przy wykorzystaniu technologii zagranicznych dostawców (offsetodawców) przekazanej bezpośrednio przez firmy PATRIA i OTO MELARA lub pośrednio - HONEYWELL, w formie bezpośrednich zobowiązań offsetowych ulokowanych u krajowych producentów, w trybie i na zasadach określonych w ustawie offsetowej (ustawa z dnia 10 września 1999 r. o niektórych umowach kompensacyjnych zawieranych w związku z umowami dostaw na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa). W ramach umów offsetowych PATRIA miała przekazać technologię produkcji tego pojazdu w układzie jezdnym 6x6 i 8x8. OTO MELARA była właścicielem technologii produkcji systemu wieżowego, tj. głównego uzbrojenia (działka 30 mm) do tego transportera.

Łączna wartość umów offsetowych zawartych z zagranicznymi podmiotami wyniosła prawie 900 mln Euro, w tym wartość umowy offsetowej z PATRIĄ - 521 mln euro, z OTO MELARĄ - 343 mln euro, a z HONEYWELL - 49,5 mln euro.

Jakie wnioski zostały przedstawione NIK, po zbadaniu procesu przygotowania i realizacji tych umów?

Pierwszą istotną kwestią jest odpowiednie przygotowanie umów, które także stanowi największą trudność w negocjacjach z zagranicznym dostawcą. Dla strony polskiej istotne jest, aby zobowiązania offsetodawcy gwarantowały maksymalizację efektów offsetu z punktu widzenia potrzeb modernizacyjnych polskiej gospodarki. Dotyczy to w szczególności offsetu bezpośredniego.

Wyniki kontroli wykazały, że skala modyfikacji przedmiotu i warunków wykonania poszczególnych zobowiązań wchodzących pierwotnie w skład umów offsetowych zawartych z PATRIĄ i OTO MELARĄ, świadczyła o tym, że początkowe określenie przedmiotu i warunków tych umów nie były właściwe. Konieczność dokonania korekt, będąca konsekwencją błędów popełnionych przez stronę polską (administrację rządową i przedsiębiorców - offsetobiorców), wynikających m.in. z braku doświadczenia, niekorzystnie wpłynęła na efekty offsetu uzyskane w ramach umów. Najbardziej jaskrawym przykładem był sposób zawarcia przez WZM w Siemianowicach Śląskich umowy licencyjnej z PATRIĄ - polska spółka nie miała bowiem zagwarantowanej możliwości kontynuacji produkcji Rosomaka w okresie po zakończeniu realizacji umowy zakupu dla MON. Dopiero po zakończeniu naszej kontroli, w 2013 r. zostały podpisane kolejne porozumienia pomiędzy z licencjodawcą, które zapewniły WZM możliwość produkcji KTO Rosomak na kolejne 10 lat. Można uznać, że największe pozytywne efekty przyniosła w szczególności realizacja bezpośrednich zobowiązań offsetowych dotycząca transferu technologii produkcji pojazdu bazowego i systemu wieżowego, dzięki którym w WZM rozpoczęto produkcję przedmiotowego transportera.

W przypadku offsetu pośredniego NIK zwróciła uwagę na relatywnie duży udział zobowiązań o doraźnym charakterze, polegających na zamawianiu towarów lub usług dostarczanych przez krajowego przedsiębiorcę (offsetobiorcę), który jest powiązany kapitałowo lub właścicielsko z zagranicznym dostawcą (offsetodawcą). W zależności od poszczególnych umów, wartość offsetu pośredniego dochodziła nawet do 30-40% całości zobowiązań offsetowych. Oznacza to, iż środki zainwestowane przez offsetodawcę, mogły w znacznej części trafić z powrotem do tego podmiotu, poprzez zależne kapitałowo spółki. Na przykład jeden z offsetodawców swoje zobowiązania realizował w formie inwestycji kapitałowej w polskiej spółce, w celu rozwoju produkcji wyrobów gumowych dla przemysłu motoryzacyjnego. Wartość pośrednich zobowiązań offsetowych, w przypadku tego podmiotu wyniosła ponad 73 mln euro.

Podjęcie kontroli wsparcia przez MSP projektów badawczych, rozwojowych i wdrożeniowych (B+R+W) dotyczących uzbrojenia i sprzętu wojskowego, realizowanych w spółkach PHO uzasadnione było potrzebą sprawdzenia sposobu wykorzystania i efektywności wydatkowania środków budżetowych w zaplanowanej kwocie 378,5 mln zł, przeznaczonych na inwestycje (B+R+W) w obszarze uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Część tych środków przeznaczono także na przeprowadzenie kompleksowej restrukturyzacji produktowej i zwiększenie wolumenu sprzedaży. Środki były przekazywane PHO na podstawie tzw. Umowy o wsparcie z 2 września 2011 r., przy czym na podstawie art. 346 Traktatu o funkcjonowaniu UE, wsparcie takie, nie stanowiło pomocy publicznej.

Wyniki kontroli wykazały, że o ile kierunkowa decyzja MSP o przyznaniu spółkom PHO wsparcia finansowego, którego celem była ochrona podstawowych interesów bezpieczeństwa naszego kraju była uzasadniona, to objęcie Umową o wsparcie większości projektów B+R+W nastąpiło przedwcześnie. Wystąpiły bowiem przesłanki świadczące o dużym ryzyku ekonomicznego niepowodzenia w realizacji tych projektów, m.in. w związku z brakiem rekomendacji odnośnie zgodności z Programem Modernizacji Technicznej ze strony MON dla trzech[1] z 15 projektów oraz niezakończoną wówczas weryfikacją  potrzeb w zakresie uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Ponadto PHO nie był przygotowany do pełnego wykorzystania otrzymanych środków, przyjmując nierealne terminy zakończenia większości projektów. Do czasu zakończenia kontroli NIK, tj. do kwietnia 2014, Minister SP ograniczył tempo przekazywania wsparcia wstrzymując wypłatę ok. 27% pierwotnie zaplanowanej kwoty[2]. Z przekazanych łącznie 277,1 mln zł, spółki PHO były w stanie zaabsorbować jedynie ok. 44,6%.

Obok opóźnień w realizacji poszczególnych projektów, NIK zidentyfikowała szereg innych nieprawidłowości potwierdzających nieprzygotowanie beneficjenta do absorpcji środków, m.in. realizację badań w tym samym zakresie przedmiotowym przez różne jednostki, co powodowało dublowanie prowadzonych przez nie prac i tworzyło niepotrzebną konkurencję pomiędzy tymi ośrodkami. Miało także miejsce przeznaczanie środków na cele niezgodne z warunkami wsparcia (np. na pokrycie dotychczasowych zobowiązań), a także przetrzymywanie środków przez zainteresowane spółki, w sytuacji braku możliwości ich wykorzystania. Konkludując wyniki kontroli, NIK uznała że osiągnięcie efektów założonych w Umowie o wsparcie było zagrożone wysokim ryzykiem.

NIK podkreśliła znaczenie koordynacji działań podejmowanych przez poszczególne organy Państwa podczas lokowania  środków na projekty w zakresie (B+R+W) w sektorze obronnym. Projekty te mają w znacznym stopniu charakter nowatorski i nie można dokonywać ich oceny tylko pod kątem konieczności uzyskania gwarancji zakupu na potrzeby obronne kraju powstałych w ich wyniku produktów. Jednakże niezbędnym minimum w tym zakresie, winno być zgłoszenie zainteresowania potencjalnego odbiorcy czyli MON i wojska, pod warunkiem osiągnięcia najistotniejszych - z jego punktu widzenia - parametrów technicznych oraz ekonomiczno-finansowych. Podpisanie Umowy o wsparcie po zdecydowanym potwierdzeniu zainteresowania sprzętem mającym powstać w wyniku realizacji projektu, dawałoby większą pewność, że transferowane środki zostaną wykorzystane efektywnie.

W ramach zeszłorocznej kontroli budowy i funkcjonowania Polskiej Grupy Zbrojeniowej NIK dokonała oceny procesu budowy oraz początkowej fazy funkcjonowania Polskiej Grupy Zbrojeniowej SA. W efekcie procesów konsolidacyjnych utworzono podmiot dysponujący aktywami o wartości ok. 5,3 mld zł. Są to głównie akcje i udziały 34 spółek zależnych, z których znaczna część jest kluczowa z punktu widzenia dalszego funkcjonowania sektora polskiego przemysłu obronnego (ogółem Spółka skupia ponad 60 firm).

Próby konsolidacji polskiego przemysłu obronnego, przed utworzeniem PGZ w 2013 r., trwały ponad dwanaście lat. W ocenie ogólnej, konkludującej ustalenia kontroli NIK, nie zakwestionowała wyboru rozwiązania polegającego na utworzeniu Polskiej Grupy Zbrojeniowej, biorąc pod uwagę zastrzeżenia wobec poprzednich koncepcji konsolidacji spółek przemysłowego potencjału obronnego (ppo), tj. w ramach Grupy BUMAR, a następnie w ramach Polskiego Holdingu Obronnego. Proces konsolidacji był dokonywany przez ówczesne Ministerstwo Skarbu Państwa, które sprawowało w tamtym czasie nadzór właścicielski nad większością podmiotów ppo. W toku konsolidacji występowały problemy podobne do tych w przeszłości, tj. opieszałość działań podejmowanych przez MSP reprezentujący Skarb Państwa, a także opór niektórych interesariuszy (załóg przedsiębiorstw oraz organów niektórych spółek).

Ustalenia kontroli wskazały, iż koncepcja konsolidacji sektora przemysłu obronnego w strukturze PGZ nie została poprzedzona rzetelnymi analizami systemowymi, popartymi rzeczywistymi danymi i uzasadnionym wnioskowaniem. Jedynym celem procesu była konsolidacja kapitałowa, bez określenia wizji dalszej restrukturyzacji spółek oraz zasadności dalszego funkcjonowania Polskiego Holdingu Obronnego (będącego właścicielem ok. 1/3 akcji PGZ S.A.) - po przeniesieniu jego aktywów do PGZ. Niezaplanowanie sekwencji przeprowadzanych działań konsolidacyjnych i nieujęcie ich w programie operacyjnym zawierającym wymiernie określone cele oraz harmonogram rzeczowo-finansowy - skutkowało nie tylko wydłużeniem całego procesu, ale również znaczącym zaangażowaniem zasobów ludzkich, kapitałowych i pieniężnych.

Minister Skarbu Państwa, dokonując procesów konsolidacyjnych, nie wypracował wizji dalszego funkcjonowania nowo utworzonej grupy kapitałowej i nie doprowadził do wdrożenia jej strategii, co skutkowało opóźnieniem w podejmowaniu niezbędnych działań restrukturyzacyjnych, a zatem i opóźnieniem w uzyskiwaniu zakładanych efektów synergii. Przez prawie trzy lata od powstania spółki PGZ nie została opracowana i przyjęta docelowa Strategia działania Spółki oraz Grupy Kapitałowej PGZ. Opracowywane projekty Strategii, nie konkretyzowały sposobów oraz mierników osiągnięcia zakładanych celów. Nie został również sporządzony program operacyjny wskazujący niezbędne działania oraz harmonogram ich realizacji.

W związku z tym, w okresie gdy NIK kończyła kontrolę, nie udało się jeszcze osiągnąć potencjalnych korzyści - z punktu widzenia zaspokajania potrzeb Sił Zbrojnych RP w zakresie dostaw uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz usprawnienia procesu modernizacji polskiej armii. Dotyczy to również budowy mocy wytwórczych spółek ppo, w tym w zakresie ich możliwości eksportowych, gdzie ze względu na specyfikę rynku i profil działalności, proces negocjowania kontraktów trwa nawet do kilku lat.

Elementy te są istotne ze względu na ustalenia wcześniejszych kontroli. Niewątpliwym plusem działań podjętych przez PGZ jest określenie tzw. domen produktowych, na produkcji których mają się skupić poszczególne spółki wchodzące w skład Grupy.

Zakończenie procesu konsolidacji, może więc zapobiec nie tylko dublowaniu działań przez poszczególne spólki, ale przede wszystkich ich wzajemnej rywalizacji o kontrakty i zamówienia składane przez MON.

Należy mieć również na względzie, iż obecnie cały nadzór nad spółkami wchodzącymi w skład polskiego przemysłu obronnego, przeszedł pod nadzór Ministra Obrony Narodowej, który powinien wzmocnić organizacyjnie komórki odpowiedzialne za nadzór właścicielski.

Niewątpliwym pozytywnym działaniem jest sprecyzowanie potrzeb i oczekiwań przez wojskowy Inspektorat Uzbrojenia co do planowanych kierunków i rodzajów zakupów sprzętu i uzbrojenia. Określenie tych potrzeb, tym bardziej w perspektywie długofalowej, powinno pomóc Polskiej Grupie Zbrojeniowej w ostatecznym określeniu kierunków rozwoju poszczególnych spółek.

Natomiast przy zakupie nowych technologii czy też całego sprzętu i uzbrojenia, należy zwrócić uwagę na konstrukcję umów, które powinny w ramach offsetu zapewniać w jak największym stopniu bezpośrednie zobowiązania offsetowe, czyli inwestycje w spółki wchodzące w skład polskiego przemysłu obronnego, w tym w PGZ oraz gwarantować transfer technologii i możliwość późniejszego  jej wykorzystywania np. w działalności  eksportowej.

Oprócz ryzyka związanego z przekazaniem w dniu 16 listopada 2015 r. nadzoru właścicielskiego nad PGZ do MON, który to resort nie posiadał w swoich strukturach komórek wyspecjalizowanych w nadzorze, NIK wyspecyfikowała kolejne obszary ryzyka, które mogą mieć wpływ na sytuację PGZ S.A. w przyszłości. Są to:

  • okoliczności związane z realizacją tzw. starych kontraktów azjatyckich[3],
  • brak stabilności kadry specjalistycznej w spółkach Grupy,
  • nadmierne obciążanie spółek wchodzących w skład Grupy z tytułu tzw. umów prowizyjnych[4],
  • nadmierny rozrost struktur, aparatu osobowego i kosztów PGZ S.A. niemających związku z realizowanymi zadaniami.

Prezes NIK zakończył mówiąc, że pozostaje mieć nadzieję, że ryzyka te nie zmaterializują się.

W debacie poświęconej organizacjom pożytku publicznego (OPP) NIK reprezentowała dyrektor Delegatury NIK w Bydgoszczy, Barbara Antkiewicz. Przypomniała, że budowa sektora organizacji pozarządowych i przekazywanie mu zadań publicznych była założeniem reform ustrojowych i formą decentralizacji państwa. Ponieważ organizacje pozarządowe odgrywają obecnie istotną rolę w realizacji takich zadań, ich działalność stała się częstym przedmiotem oceny NIK (jako organu kontrolującego wykorzystywanie publicznych środków).

Co pokazują raporty Izby? Organizacje pożytku publicznego biorą na siebie ciężar wspierania osób wykluczonych. Tam, gdzie samorządy współpracują z trzecim sektorem, zadania publiczne realizowane są najefektywniej. Jednocześnie nie zawsze organizacje pozarządowe są odpowiednio wspierane. Przykładowo kontrola pomocy osobom dotkniętym przemocą w rodzinie wykazała, że spośród czterech nieprawidłowo powołanych zespołów interdyscyplinarnych, mających przeciwdziałać przemocy, w trzech przypadkach brakowało przedstawiciela organizacji pozarządowej, co naruszało przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Założono przy tym, że w zespołach interdyscyplinarnych przedstawiciele organizacji pozarządowych będą pracować społecznie.

Organizacje pożytku publicznego cechuje duża przejrzystość działania i obowiązek realizacji celów społecznych. Korzystne byłoby więc zwiększanie ich roli w sektorze pozarządowym, zwłaszcza przy wykonywaniu zadań publicznych. Tym bardziej że ujawniły się już wady struktury sektora, a przede wszystkim dysproporcja między wąską grupą największych organizacji, a dużą liczbą małych podmiotów o niewielkiej aktywności, słabych organizacyjnie i finansowo. Zdaniem NIK brak dużej grupy aktywnych organizacji o znaczącym potencjale, ale o oddziaływaniu lokalnym, ogranicza konkurencyjność w trzecim sektorze i jego skłonność do podnoszenia efektywności przy realizacji zadań publicznych. 

Po debacie na temat organizacji pożytku publicznego, Prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski zadeklarował, że zaprezentowany w trakcie debaty ranking przejrzystości organizacji pożytku publicznego będzie w NIK narzędziem pomocniczym do typowania organizacji pozarządowych do ewentualnej kontroli - tam gdzie ranking wskazywałby na możliwość wyższego wystąpienia nieprawidłowości w działalności organizacji.


[1] Bojowy Wóz Piechoty opracowywany przez OBRUM, 2 projekty dotyczące naboju moździerzowego 120 mm opracowywane przez DEZAMET.

[2] Zakończenie realizacji projektów objętych wsparciem miało nastąpić do końca 2013 r.

[3]     Są to umowy na dostawy sprzętu wojskowego m.in. do Malezji i Indii zawarte przez Bumar.

[4] Są to umowy zawarte przez PGZ, ze spółkami grupy, przewidujące stałą prowizję dla PGZ od sprzedaży dokonanej przez te spółki.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule:

Data utworzenia: 14 marca 2017 09:40
Data publikacji: 14 marca 2017 09:40
Wprowadził/a: Andrzej Gaładyk

Data ostatniej zmiany: 15 marca 2017 15:58
Ostatnio zmieniał/a: Andrzej Gaładyk

 

Przeczytaj treść ponownie

Najwyższa
Izba Kontroli

Najwyższa Izba Kontroli
Skr. poczt. P-14, 00-950 Warszawa
tel. 22 444 50 00
nik@nik.gov.pl
NIP: 526-10-58-627, REGON: 000000052