Przejdź do treści
Jesteś tutaj:

NIK o górnictwie węgla kamiennego w latach 2007-2015

Dłonie wypełnione węglem w tle góra węgla

12 czerwca 2017 11:15

W latach 2007-2015 nie wykorzystano szans jakie górnictwu węgla kamiennego dały zarówno efekty wcześniejszych reform tego sektora jak i dobra koniunktura na węgiel kamienny. Program rządowy, określający wytyczne działalności górnictwa na lata 2007-2015 został opracowany nierzetelnie i zbyt ogólnikowo, a strategie spółek węglowych, oparte na mało realistycznych założeniach, szybko się dezaktualizowały. W praktyce działania restrukturyzacyjne w większości przedsiębiorstw górniczych zostały zaniechane, co przyczyniło się do załamania ich kondycji w okresie dekoniunktury na rynku węgla.

Trudna sytuacja finansowa dotyczyła głównie trzech największych producentów węgla grupujących łącznie 27 kopalń. Ich skumulowana strata netto w latach 2007-2015 wyniosła ponad (-)1,1 mld zł, podczas gdy w tym samym okresie jedna sprywatyzowana kopalnia osiągnęła skumulowany zysk netto w wysokości ponad (+)1,4 mld zł. W ostatnim roku trwania Programu kondycja finansowa oraz efektywność funkcjonowania głównych producentów węgla była gorsza niż na początku jego realizacji.

Wystąpienia z panelu ekspertów na temat górnictwa węgla kamiennego

Wypowiedź Prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego

Eksperci o górnictwie 1

Wypowiedź Janusza Steinhoffa - byłego wicepremiera i ministra gospodarki

Eksperci o górnictwie 2

Wypowiedź Anny Margis - Dyrektora Departamentu Górnictwa w Ministerstwie Energii

Eksperci o górnictwie 3

Pamiętać należy, że podmioty górnicze rozpoczynały realizację rządowego „Programu działalności górnictwa węgla kamiennego w Polsce w latach 2007-2015”[1]w korzystnych warunkach. W latach poprzedzających jego przyjęcie dokonano znacznych redukcji zdolności produkcyjnych oraz zatrudnienia w górnictwie (głównie lata 1998-2002), a także umorzono zobowiązania przedsiębiorstw górniczych na ponad 18 mld zł (2003 r.). Późniejszy okres dobrej koniunktury na węgiel kamienny (2003-2011) stwarzał możliwości dokończenia w latach 2007-2015 procesu restrukturyzacji oraz efektywnej prywatyzacji górnictwa. Okoliczności tych jednak nie wykorzystano.

Pogarszająca się od 2012 r. koniunktura wykazała niezdolność trzech największych producentów do prowadzenia rentownej działalności oraz całkowity brak przygotowania na spadek cen i popytu na węgiel. Należy zauważyć, że średnie ceny węgla w 2015 r. były jednak o 36% wyższe od cen w roku 2007, kiedy to górnictwo osiągało dodatnie wyniki finansowe. Niepowodzenie realizacji Programu oraz zagrożenie upadłości niektórych podmiotów skutkowało w ostatnim roku jego trwania koniecznością udzielenia górnictwu zwiększonego, w stosunku do lat poprzednich, wsparcia finansowego ze strony Państwa. Łączna wartość wsparcia dla górnictwa w latach 2007-2015 w różnych formach wyniosła ok. 65,7 mld zł, z czego ok. 58,4 mld zł stanowiło pokrycie niedoboru środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na wypłaty emerytur i rent górniczych. W tym samym czasie wartość płatności publicznoprawnych podmiotów sektora górnictwa była porównywalna i wyniosła ok. 64,5 mld zł.

Chociaż węgiel kamienny jest nadal najważniejszym nośnikiem energii w Polsce, to w latach 2007-2015 zużycie węgla obniżyło się w kraju o 16% - z ponad 85 mln ton do niecałych 72 mln ton. W tym samym okresie zużycie węgla w UE zmalało o 26% - z ok. 467 mln ton do 346 mln ton. W latach 2007-2015 wydobyto w Polsce łącznie ok. 700 mln ton węgla, z czego 85% stanowił węgiel energetyczny, a 15% koksowy. Około 82% udziału w krajowym wydobyciu węgla mieli w tym okresie: Kompania Węglowa S.A. (KW), Katowicki Holding Węglowy S.A. (KHW) i Jastrzębska Spółka Węglowa S.A. (JSW).

Wypowiedź Janusza Steinhoffa - byłego wicepremiera i ministra gospodarki oraz Piotra Miklisa Dyrektora Delegatury NIK w Katowicach

Eksperci o górnictwie 4

Ważniejsze ustalenia kontroli

(1) Zdaniem NIK Program rządowy, określający wytyczne działalności górnictwa w latach 2007-2015 oraz wskaźniki i mierniki realizacji przyjętych celów, został opracowany w sposób nierzetelny. Nie ustalał on szczegółowych działań restrukturyzacyjnych, lecz tylko wyznaczał kierunki działalności górnictwa, które powinny stanowić podstawę do budowy strategii przez poszczególne spółki węglowe. Tymczasem strategie działalności spółek węglowych zostały opracowane w sposób wskazujący, że ich przygotowanie traktowane było głównie jako realizacja wymogu formalnego, a nie jako potrzeba stworzenia rzeczywistego planu mającego zapewnić ich ekonomiczną efektywność. Powyższe dokumenty zostały oparte na mało realistycznych założeniach i prognozach nie znajdujących rynkowego i ekonomicznego uzasadnienia. Odnosiło się to głównie do zbyt optymistycznych założeń dotyczących przychodów producentów węgla, przy jednoczesnym marginalizowaniu znaczenia kosztów tej działalności. I tak na przykład:

  • W Programie zidentyfikowano ważniejsze zagrożenia dla górnictwa, wśród których wskazano rosnące koszty produkcji, w tym wynagrodzeń, jednak zrezygnowano z zapisów o konieczności powiązania wzrostu wynagrodzeń ze wzrostem wydajności pracy.
  • Program nie zawierał analizy ryzyka wystąpienia określonych zdarzeń i powiązanych z nimi scenariuszy działań na wypadek uzyskiwania przez przedsiębiorstwa górnicze wyników innych niż zakładano. Jednocześnie nie aktualizowano zawartych w Programie prognoz wydobycia i sprzedaży węgla, pomimo ich niezgodności z trendami rynkowymi oraz z założeniami polityki energetycznej.
  • W Programie przyjęto, że całość nadwyżki węgla na rynku krajowym zostanie sprzedana na eksport, bez uwzględnienia faktycznych możliwości zbytu poza kraj. Nie zapewniono także zgodności strategii spółek węglowych z celami i założeniami Programu, dotyczącymi m.in. wielkości sprzedaży na rynek krajowy.

Wykres 1: Prognoza i rzeczywista sprzedaż węgla w kraju pochodzącego od rodzimych producentów [mln ton]

(2) Nadzór Ministra Gospodarki nad realizacją Programu prowadzony był nierzetelnie i niezgodnie z założeniami. Minister Gospodarki nie ustosunkował się do większości strategii spółek węglowych ani nie monitorował stopnia ich realizacji. Spółki węglowe, m.in. z powodu szybkiej dezaktualizacji swoich wieloletnich strategii, prowadziły działalność głównie w oparciu o plany roczne - dostosowywane do ich bieżącej sytuacji. W rezultacie systematyczne działania restrukturyzacyjne zostały zaniechane bądź były niewystarczające i nieskuteczne. Prowadziło to do pogłębiania się trudnej sytuacji spółek węglowych, która w pełnym zakresie ujawniła się w czasie dekoniunktury na rynku węgla. W latach 2007-2015 nierozwiązanym problemem spółek węglowych była niska wydajność wydobycia, przerosty zatrudnienia i nieefektywny system wynagradzania, przekładający się na wysoki udział kosztów stałych w prowadzonej działalności oraz jej dużą wrażliwość na wahania popytu i cen węgla. I tak m.in.:

  • Dodatnie wyniki na sprzedaży węgla do 2012 r. były głównie rezultatem jego wysokich cen, a nie prowadzonej przez zarządy spółek węglowych optymalizacji kosztów, które w tym okresie nadmiernie wzrastały. W czasie spadku cen i zmniejszenia sprzedaży węgla - koszty, wśród których ok. 80% stanowiły koszty stałe (niezależne od skali prowadzonego wydobycia), pozostawały na dotychczasowym, wysokim poziomie co skutkowało ponoszeniem strat.

Wykres 2. Wyniki ze sprzedaży węgla oraz średnie ceny zbytu węgla w polskim górnictwie

  • Okresu dobrej koniunktury na węgiel nie wykorzystano na dostosowanie wielkości zatrudnienia do faktycznych potrzeb spółek i poprawę wydajności wydobycia. Osiągana wydajność wydobycia w latach realizacji Programu rządowego (2007-2015) była niższa od wydajności w roku poprzedzającym jego rozpoczęcie (2006 r.). Występował także brak korelacji pomiędzy wzrostem średniego wynagrodzenia a osiąganą wydajnością, przy czym w KW był on najbardziej widoczny.

Wykres 3. Wydajność wydobycia w kopalniach spółek węglowych [ton/pracownika/rok]

Wykres 4. Zmiany przeciętnego wynagrodzenia w KW na tle zmian wydajności w spółce

  • Dobrej koniunktury na węgiel nie wykorzystano także na likwidację trwale nieefektywnych kopalń oraz na stosowny wzrost nakładów na rozwój pozostałych. Spółki węglowe zwiększyły swą aktywność inwestycyjną w praktyce dopiero w latach 2012-2013 - czyli już w trakcie postępującej dekoniunktury na rynku węgla. Nadwyżki finansowe w latach wcześniejszych wydatkowane były na wzrastające koszty osobowe.

Wykres 5. Łączne nakłady inwestycyjne KW, KHW i JSW na tle ich wyników finansowych netto [mld zł]

(3) NIK zwraca uwagę, że ministrowie odpowiedzialni za sektor górnictwa oraz zarządy spółek węglowych dysponowali bieżącymi informacjami o sytuacji finansowej podmiotów górniczych. Były one wystarczające dla prowadzenia skutecznego nadzoru oraz do reagowania na zmienne warunki na rynku węgla. Wiedza ta nie została jednak efektywnie wykorzystana przez Ministra Gospodarki i zarządy spółek. Organy państwowe oraz ZUS nie dysponowały natomiast wiedzą o skali niedoboru środków pochodzących ze składek na wypłaty emerytur i rent górniczych. Trudna sytuacja finansowa części podmiotów wydobywających węgiel spowodowała, że w ostatnim roku trwania dziewięcioletniego Programu podmiotom tym udzielono zwiększonego, w stosunku do lat poprzednich, wsparcia finansowego ze strony Państwa.

  • Według szacunków NIK w latach 2007-2015 różnica pomiędzy wypłatami emerytur i rent górniczych dla byłych pracowników górnictwa węgla kamiennego, a wpływami ze składek wynosiła ok. 58,4 mld zł. Łączna wartość wsparcia, w różnych formach, jakiego w latach 2007-2015 udzielił górnictwu Skarb Państwa (65,7 mld zł), obejmująca także pokrycie ww. niedoboru Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, była porównywalna z płatnościami publicznoprawnymi podmiotów sektora górnictwa (64,5 mld zł). Tak więc wypracowane przez sektor środki de facto w całości do niego powróciły.

Wykres 6. Wsparcie dla sektora górnictwa węgla kamiennego [mld zł]

Wykres 7. Zrealizowane płatności publicznoprawne podmiotów górnictwa węgla kamiennego [mld zł]

(4) Pierwsze działania związane z radykalnym pogorszeniem się w 2012 r. sytuacji w górnictwie zostały zainicjowane przez Ministra Gospodarki dopiero w 2013 r. Jednak zdecydowane działania, których celem była próba rozwiązania rzeczywistych problemów górnictwa, zostały podjęte dopiero w 2015 r. przez Pełnomocnika Rządu ds. restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego i Ministra Skarbu Państwa. Zostały one zapoczątkowane przyjętym w styczniu 2015 r. Planem Naprawczym Kompanii Węglowej S.A. Z uwagi na ich pilność, były realizowane w oderwaniu od postanowień Programu rządowego bądź prób jego aktualizacji. Podejmowane w tym czasie działania, wynikające z programów naprawczych spółek węglowych, nie doprowadziły jednak do osiągnięcia przez nie rentowności do końca 2015 r. NIK zwraca uwagę, że w okresie 10 miesięcznego sprawowania nadzoru nad podmiotami górnictwa węgla kamiennego przez Ministra Skarbu Państwa nie wypracowano jednolitej, spójnej koncepcji dla tej branży. Było to m.in. wynikiem niejednoznacznego podziału kompetencji pomiędzy Ministrem Skarbu Państwa i Pełnomocnikiem, a Ministrem Gospodarki. W efekcie do końca 2015 r. nie opracowano programu dla górnictwa węgla kamiennego na kolejne lata.

  • W końcu 2015 r. Minister Rozwoju utworzył rezerwy strategiczne węgla kamiennego, pomimo powszechnego nadmiaru węgla na rynku oraz wysokiego poziomu już zgromadzonych zapasów węgla. Łączny poziom zapasów węgla w górnictwie i energetyce na koniec lat 2012-2015 był ok. cztery razy wyższy od stanu zapasów obowiązkowych, zapewniających bezpieczeństwo energetyczne. Zdaniem NIK rzeczywistym celem utworzenia ww. rezerw za kwotę 380 mln zł było zapewnienie płynności finansowej spółkom węglowym oraz środków na ich bieżące funkcjonowanie.

Wykres 8. Stan zapasów węgla kamiennego na koniec roku w energetyce i w górnictwie na tle wielkości zapasów obowiązkowych wg Prawa energetycznego [mln ton]

(5) Dobra koniunktura na węgiel była zdaniem NIK odpowiednim okresem na przeprowadzenie skutecznej prywatyzacji polskiego górnictwa. Mogła ona przynieść nie tylko znaczne wpływy do budżetu, ale także stwarzała możliwość pozyskania kapitałów na rozwój i modernizację oraz dalszą restrukturyzację górnictwa. Kontynuacji procesów prywatyzacyjnych, przewidzianych we wcześniejszych dokumentach rządowych, nie sprzyjało przyjęcie w Programie jedynie ogólnego założenia o możliwości „ewentualnej prywatyzacji” bez odniesienia się do konkretnych podmiotów. Ponadto prywatyzacji nie sprzyjała niewielka aktywność Ministra Gospodarki, po którego stronie leżała inicjatywa zgłaszania gotowości rozpoczynania tych procesów, a który uzależniał plany prywatyzacyjne od stanowiska górniczych związków zawodowych.

  • Sprywatyzowanie kopalni Bogdanka w 2009 r. poprzez zbycie akcji nowej emisji oraz akcji Skarbu Państwa zapewniło znaczne wpływy do budżetu państwa oraz środki na modernizację i rozwój spółki. Prywatyzację JSW w 2011 r. ograniczono do zbycia części akcji Skarbu Państwa. Z uwagi na pogarszającą się sytuację w górnictwie nie doszły do skutku plany zbycia akcji nowej emisji, co umożliwiłoby pozyskanie kapitału na rozwój i modernizację JSW. Porównanie wyników niesprywatyzowanych i sprywatyzowanych podmiotów przedstawiono poniżej:
Przedsiębiorstwo górniczeUdział w krajowym wydobyciu węgla w latach 2007-2015Posiadane akcje Skarbu Państwa na koniec 2015 r. (data prywatyzacji)Skumulowany wynik finansowy netto
za lata 2007-2015
Kompania Węglowa S.A. 49% 100% (-) 1 847 mln zł
Katowicki Holding Węglowy S.A. 16% 100% (-) 297 mln zł
Jastrzębska Spółka Węglowa S.A. 17% 55% (2011 r.) (+) 1 011 mln zł
LW Bogdanka S.A. 9% 0% (2009 r.) (+) 1 430 mln zł
  • Prywatyzację branży górniczej po 1990 r. prowadzono w sposób częściowy i wybiórczy. Sprywatyzowano niemal wszystkie podmioty okołogórnicze (np. producentów maszyn i urządzeń dla górnictwa), podczas gdy główni kontrahenci tych podmiotów - spółki prowadzące działalność wydobywczą pozostały w rękach Skarbu Państwa. Nie sprzyjało to transparentności wzajemnych relacji pomiędzy „państwowymi” spółkami węglowymi, a prywatnymi firmami, z których usług kopalnie musiały korzystać - tak jak to miało miejsce po zmianie właściciela spółki REMAG - wiodącego producenta kombajnów chodnikowych. NIK uważa, że brak zgody Ministra Gospodarki na zakup przez Węglokoks S.A. akcji REMAG S.A. skutkował drastycznym wzrostem kosztów dzierżaw tych urządzeń ponoszonych przez spółki węglowe po przejęciu tej firmy przez prywatnego inwestora branżowego. Wzrost ten wynosił od ok. 90 do 140% w latach 2010-2015. Ponadto w konsekwencji braku zgody na zakup przez Węglokoks S.A. akcji REMAG wpływy z prywatyzacji były niższe o ponad 18 mln zł.

Wnioski systemowe

NIK wniosła o podjęcie następujących działań systemowych:

przez Ministra Energii:

  • Doprowadzenie do zakończenia prac nad programem działalności górnictwa węgla kamiennego dla perspektywy czasowej po 2015 r. oraz nad aktualną polityką energetyczną Polski oraz zapewnienie zgodności założeń obu tych dokumentów.
  • Jednoznaczne określenie jednostek odpowiedzialnych za monitoring i nadzór nad przebiegiem nowego programu, w tym nad działaniami podmiotów w nim uczestniczących, w szczególności obejmującymi realizację strategii spółek węglowych;
  • Uwzględnienie w statutach spółek węglowych postanowień o zatwierdzaniu dokumentów o charakterze strategicznym przez organy stosowne do struktury właścicielskiej tych podmiotów, a także zapewnienie
    i realizowanie wymogu zatwierdzania tych dokumentów.
  • Zakończenie realizacji procesów restrukturyzacyjnych podmiotów prowadzących wydobycie węgla kamiennego w terminach umożliwiających wykorzystanie mechanizmów wsparcia ze strony Państwa, przewidzianych w uregulowaniach unijnych.
  • Podjęcie działań w celu sfinalizowania przekształceń własnościowych podmiotów prowadzących wydobycie węgla kamiennego, w sposób umożliwiający tym podmiotom pozyskanie kapitału na modernizację i rozwój.

przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w porozumieniu z Ministrem Energii:

  • Wypracowanie i wdrożenie rozwiązań zmierzających do ograniczenia deficytu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie świadczeń wypłacanych osobom wykonującym pracę górniczą.

[1] Zwanego dalej „Programem rządowym” lub „Programem”. Był to siódmy rządowy program dot. górnictwa, jaki obowiązywał po 1990 r.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Kategorie: górnictwo, bezpieczeństwo energetyczne

Informacje o artykule:

Data utworzenia: 09 czerwca 2017 15:28
Data publikacji: 12 czerwca 2017 08:00
Wprowadził/a: Andrzej Gaładyk

Data ostatniej zmiany: 12 czerwca 2017 16:04
Ostatnio zmieniał/a: Andrzej Gaładyk

 

Przeczytaj treść ponownie

Najwyższa
Izba Kontroli

Najwyższa Izba Kontroli
Skr. poczt. P-14, 00-950 Warszawa
tel. 22 444 50 00
nik@nik.gov.pl
NIP: 526-10-58-627, REGON: 000000052