Przejdź do treści
Jesteś tutaj:

NIK o jawności i przejrzystości finansów publicznych

Wydruk księgowy

21 lipca 2016 08:00

System sprawozdań dotyczących finansów publicznych nie był w kontrolowanym okresie przejrzysty. Nie dostarczał on spójnych danych, które przedstawiałyby rzeczywisty obraz procesów zachodzących w państwie. Rozbieżności dotyczyły nawet danych kluczowych dla finansowej oceny państwa, takich jak łączne wielkości dochodów i wydatków publicznych oraz rozmiar długu publicznego. W rezultacie dane zawarte w różnego typu sprawozdaniach mogły prowadzić użytkowników do sprzecznych wniosków. NIK stwierdza, że wielu danych o istotnym znaczeniu dla oceny sytuacji finansowej państwa nie opublikowano wcale.

Przez spełnianie zasady jawności należy rozumieć zarówno swobodny dostęp wszystkich zainteresowanych obywateli i instytucji do danych sektora publicznego, jak również możliwość poznania i zrozumienia procesów zachodzących w obszarze finansów publicznych. Z kolei przejrzystość stanowi swoistą gwarancję, że przekazywane informacje są zrozumiałe i kompletne.

NIK w corocznych analizach wykonania budżetu państwa wielokrotnie wskazywała na działania mające negatywny wpływ na przejrzystość finansów publicznych. Mając na uwadze szczególne znaczenie dostarczenia jawnej i przejrzystej informacji o stanie finansów publicznych zarówno w efektywnym zarządzaniu państwem, jak i dokonywanej przez społeczeństwo ocenie  działań państwa, Izba sprawdziła, czy system dostępnych informacji o charakterze finansowym pozwalał na uzyskanie jednoznacznej odpowiedzi: jakimi środkami dysponowały instytucje publiczne, czy znane były źródła pochodzenia środków publicznych, jakie funkcje, zadania i cele były realizowane przy wykorzystaniu tych środków, czy organy władzy publicznej odpowiedzialne za realizację poszczególnych celów dysponowały odpowiednimi środkami, a także czy krajowe dane z zakresu finansów publicznych były porównywalne z danymi międzynarodowymi.  

Najwyższa Izba Kontroli wskazała na konieczność istotnej przebudowy systemu sprawozdań w zakresie finansów publicznych, gdyż:

  • system sprawozdań nie pozwala na jednoznaczne przypisanie środków publicznych do realizowanych polityk,
  • sprawozdania z realizacji polityk i programów oraz sprawozdania z wykonania budżetu państwa były niespójne i nieprzejrzyste, w wyniku czego publikowane dane w zakresie finansów publicznych były trudne do interpretacji i mogły prowadzić użytkowników do przeciwstawnych wniosków,
  • wiele danych o istotnym znaczeniu dla oceny sytuacji finansowej państwa nie było w ogóle publikowanych,
  • kontrolowane sprawozdania nie spełniały wymogów określonych w międzynarodowych standardach (Kodeksie Przejrzystości Fiskalnej), zgodnie z którymi sprawozdania powinny być wiarygodne i spójne, a także zapewniać przejrzystą informację, dotyczącą sposobu wykorzystania środków publicznych.
  • sprawozdania finansowe za 2014 r. nie przedstawiały rzetelnego i jasnego obrazu sytuacji majątkowo-finansowej kontrolowanych jednostek; nieprawidłowości wynikały zarówno z błędów w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, jak również z błędnej prezentacji danych w samych sprawozdaniach.

Najwyższa Izba Kontroli, nie kwestionując legalności, zwraca uwagę, że transakcje związane z wykonywaniem budżetu państwa, o bardzo podobnym charakterze, wykazywane są niejednolicie, co ma bezpośredni wpływ na wielkość deficytu. Chodzi tu przede wszystkim o wykazywanie w rozchodach pożyczek udzielanych z budżetu państwa Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych (według stanu na 31 grudnia 2015 r.  zadłużenie FUS z tego tytułu wyniosło 45,3 mld zł), przekazywanie z pominięciem wydatków środków, które wpłynęły do budżetu państwa w wyniku prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, czy też refundowanie FUS-owi ubytku składki przekazywanej do Otwartych Funduszy Emerytalnych. W kontrolowanym 2014 r. zaniżenie deficytu budżetu państwa z tytułu tych transakcji wyniosło blisko 20 mld zł.

Już w  2013 r. NIK wnioskowała o wyeliminowanie przy obliczaniu wysokości dochodów i wydatków publicznych oraz nadwyżki lub deficytu sektora finansów publicznych przepływów finansowych dokonywanych między budżetem państwa i FUS z tytułu rekompensaty utraconych wpływów ze składek przekazywanych do OFE. Wielokrotnie wskazywała na to  również w analizie wykonania budżetu państwa. Mimo tego, w dalszym ciągu w sprawozdaniach Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa Minister Finansów zalicza dochody FUS z tego tytułu do dochodów publicznych. Z tego tytułu w latach 2014-2015 deficyt sektora finansów publicznych został zaniżony odpowiednio o 8,3 mld zł i 3,1 mld zł.

Kolejną kwestią, która była sygnalizowana przez NIK w Analizie wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2013 r., jest używanie w ustawach budżetowych terminu „budżet państwa” niezgodnie z jego znaczeniem, wynikającym zarówno z Konstytucji RP, jak i ustawy o finansach publicznych. Pomimo tego, że z przytoczonych aktów prawnych wynika, że budżet środków europejskich jest częścią budżetu państwa, to w ustawach budżetowych w latach 2010-2015 został on od niego oddzielony.

Inną kwestią wpływającą negatywnie na przejrzystość finansów publicznych jest podział wydatków budżetowych na grupy ekonomiczne, które nie pozwalają na wyodrębnienie takich podstawowych wielkości ekonomicznych, jak np. łączne wydatki majątkowe. Dotyczy to w szczególności grupy „współfinansowanie projektów z udziałem środków z Unii Europejskiej”, z której środki przeznaczane są na dotację, świadczenia na rzecz osób fizycznych, wydatki bieżące jednostek budżetowych oraz wydatki majątkowe. W 2014 r. wydatki tej grupy stanowiły co prawda niespełna 3 proc. ogółu wydatków budżetu państwa, jednakże już w przypadku poszczególnych działów ich udział był znacznie wyższy, a w niektórych przypadkach, jak w dziale Przetwórstwo przemysłowe czy Rybołówstwo i rybactwo, wręcz dominujący - ok. 80 proc.  Aby zapewnić przejrzysty obraz faktycznych wydatków zgodnie z ich charakterem ekonomicznym, w Analizie wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2015 r., jak i w latach wcześniejszych, Najwyższa Izba Kontroli przyporządkowała wydatki z tej grupy do pozostałych grup, których faktycznie dotyczą.

Kolejnym problemem w tym obszarze jest nieprecyzyjne nazewnictwo, dotyczące grupy „dotacje i subwencje”, która zawiera jedynie te transfery, które nie dotyczą  środków przekazywanych na realizację zadań inwestycyjnych, zaliczanych do grupy „wydatki majątkowe”. Układ klasyfikacji utrudnia również ustalenie adresatów wydatków.

Ujemny wpływ na przejrzystość finansów publicznych ma również brak jasnej korespondencji pomiędzy podstawowymi danymi o sektorze finansów publicznych oraz sektorze instytucji rządowych i samorządowych, definiowanym zgodnie z międzynarodowym standardem ESA 2010. Sektor finansów publicznych określony w ustawie o finansach publicznych nie jest pojęciem tożsamym z sektorem instytucji rządowych i samorządowych definiowanym zgodnie z ESA 2010. Różnice dotyczą zarówno uwzględnienia/nieuwzględnienia niektórych jednostek, np. Krajowego Funduszu Drogowego, jak również zasad rejestrowania przepływów środków i innych definicji. Co więcej, we  wspomnianym wyżej sprawozdaniu Rady Ministrów wskazuje się jedynie przyczyny różnic Państwowego Długu Publicznego i długu liczonego zgodnie z ESA, nie odnosząc się w ogóle do różnic w wielkościach dochodów, wydatków czy deficytów obydwu sektorów.

Na poprawę jawności i przejrzystości finansów publicznych nie wpływa również publikowanie danych o wydatkach sektora finansów publicznych wyłącznie w przekroju ekonomicznym, pomijając inne istotne, jak np. przekrój regionalny czy też zadaniowy. Utrudnienia interpretacyjne wynikają także z prezentacji  wydatków budżetowych w trzech różnych układach, a mianowicie działów administracji rządowej, działów klasyfikacji budżetowej oraz układu funkcji państwa. W dodatku żaden z tych układów nie jest zgodny z międzynarodową klasyfikacją  działalności państwa COFOG.

Wyniki kontroli NIK wskazały również na niedostateczny zakres informacji o przeznaczeniu środków publicznych na finansowanie zadań, służących realizacji celów strategicznych, jak również na brak przejrzystej metodologii wyliczania wydatków na realizację celów Strategii Rozwoju Kraju 2020.  Zastrzeżenia dotyczyły także przewagi prezentowania w sprawozdaniach z realizacji wybranych strategii oraz programów wieloletnich danych rocznych nad danymi wieloletnimi, co miało miejsce np. w sprawozdaniach z realizacji Programu Budowy Dróg Krajowych 2011-2015 oraz Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych do roku 2015.

Na mniejszą przejrzystość wydatków publicznych wpłynęło także przypisanie w sprawozdaniu Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa istotnych wydatków do takich pozycji klasyfikacji budżetowej, które uniemożliwiały identyfikację grup beneficjentów środków publicznych lub zadań, na które przeznaczono te środki. Dotyczy to w szczególności wydatków w dziale Różne rozliczenia, które w 2014 r. stanowiły ok. 23 proc. ogółu wydatków. Zdaniem NIK, wielkości prezentowane w pozycjach „inne”  czy „pozostałe” nie powinny zawierać stosunkowo wysokich kwot, przewyższających nawet pozycje wyszczególnione, jak miało to miejsce np. w przypadku pozycji „pozostałe dochody”, prezentowanej w zestawieniu dochodów i wydatków sektora finansów publicznych w 2014 r., zawartym w omówieniu do sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. Pozycja ta była drugą (co do wielkości) z pięciu wymienionych i stanowiła blisko 34 proc. wymienionych dochodów niepodatkowych.   

Najwyższa Izba Kontroli dokonała również oceny wiarygodności danych prezentowanych w sprawozdaniach sporządzanych przez jednostki budżetowe, w bilansie, rachunku zysku i strat oraz zestawieniu zmian w funduszu jednostki. We wszystkich kontrolowanych jednostkach wystąpiły nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, przy czym w czterech z nich były one na tyle istotne i rozległe, że sporządzone na ich podstawie sprawozdania były niewiarygodne. W przypadku bilansu przyjęte progi istotności (na poziomie 2 proc. sumy bilansowej) zostały przekroczone nawet o 90,5 proc. Nieprawidłowości te dotyczyły m.in. nieutworzenia rezerw na zobowiązania, niedokonania odpisów aktualizacyjnych, niespisania nieściągalnych należności, zaliczania przychodów i kosztów do niewłaściwych okresów sprawozdawczych. Należy jednak zaznaczyć, że stwierdzone w księgach rachunkowych nieprawidłowości dotyczyły innych obszarów ewidencji niż obszar dochodów i wydatków budżetu państwa, które są przedmiotem corocznie przeprowadzanej przez NIK kontroli wykonania budżetu państwa. Oznacza to, że jednostki budżetowe nie przykładają należytej wagi do prowadzenia rachunkowości w zakresie wykraczającym poza potrzeby sprawozdawczości budżetowej. 

Biorąc pod uwagę skalę i rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości, system kontroli zarządczej w zakresie powadzenia ksiąg rachunkowych oraz sporządzania sprawozdań nie był w pełni skuteczny.

Jednocześnie NIK wskazuje, że od 2010 r., czyli od momentu kiedy zniesiono obowiązek sporządzania bilansu z wykonania budżetu państwa, w żadnym sprawozdaniu finansowym nie są prezentowane aktywa i pasywa budżetu. Ponadto, biorąc pod uwagę fakt, że ewidencja budżetu nie spełnia wymogów jakościowych, w ocenie NIK istnieje ryzyko braku pełnej i prostej w przekazie informacji o stanie aktywów i pasywów budżetu państwa, jak również należności i zobowiązań Skarbu Państwa.

W celu wnioskowanej na wstępie istotnej przebudowy systemu sprawozdań niezbędne będzie:

  • uporządkowanie obecnie istniejących, nakładających się układów klasyfikacyjnych i rozszerzenie ich - na poziomie całego sektora - zarówno o wymiar funkcjonalny, spójny z COFOG, jak i terytorialny;
  • powiązanie sprawozdawczości rocznej ze sprawozdaniami z realizacji planów (strategii, programów) wieloletnich
  • powiązanie sprawozdawczości budżetowej ze sprawozdawczością innych jednostek sektora finansów publicznych.  

NIK wskazuje również na potrzebę wprowadzenia szeregu zmian w przepisach ustawy o finansach publicznych i ustawy o rachunkowości, jak również opracowania i opublikowania standardów jawności i przejrzystości finansów publicznych, zgodnych ze standardami międzynarodowymi.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule:

Data utworzenia: 21 lipca 2016 07:58
Data publikacji: 21 lipca 2016 08:00
Wprowadził/a: Andrzej Gaładyk

Data ostatniej zmiany: 22 lipca 2016 08:16
Ostatnio zmieniał/a: Katarzyna Prędota

 

Przeczytaj treść ponownie

Najwyższa
Izba Kontroli

Najwyższa Izba Kontroli
Skr. poczt. P-14, 00-950 Warszawa
tel. 22 444 50 00
nik@nik.gov.pl
NIP: 526-10-58-627, REGON: 000000052