Przejdź do treści
Jesteś tutaj:

NIK o przeciwdziałaniu wyłudzaniu VAT

Mężczyzna używający kalkulator, w tle na biurku dokumenty i ekran komputera.

07 kwietnia 2016 08:00

Dotychczasowe sposoby przeciwdziałania wyłudzaniu VAT-u na podstawie fikcyjnych faktur okazały się nieskuteczne. Nie pomaga nawet niezwykle trafne typowanie nieuczciwych podmiotów przez organy kontroli skarbowej. Należnych podatków nie udaje się odzyskać, luka podatkowa utrzymuje się na wysokim poziomie, a zamiast przestępców udaje się odnaleźć jedynie tzw. słupy. NIK wskazuje, że konieczne jest pilne wprowadzenie skojarzonych działań, wykorzystujących jednocześnie siłę różnych narzędzi, dobranych przez Ministra Finansów do specyfiki polskiego rynku.

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła skuteczność działań Ministra Finansów i podległych mu organów w zwalczaniu oszustw podatkowych polegających na wprowadzaniu do obrotu faktur dokumentujących czynności fikcyjne w celu wyłudzenia podatku VAT ponieważ:

  • rozwiązania systemowe były i są nadal niewystarczające dla skutecznego zwalczania oszustw podatkowych związanych z wykorzystywaniem faktur fikcyjnych;
  • Minister Finansów nie zaproponował w kolejnych już modyfikacjach prawa podatkowego wystarczających regulacji i mechanizmów, które uszczelniłyby obowiązujący system;
  • działania organów skarbowych, aczkolwiek rzetelne i trafne, w wykrywaniu oszustw były nieskuteczne i spóźnione bowiem nie ustalały faktycznych organizatorów oszustw podatkowych i nie wyegzekwowały wymierzonych podatków;
  • nastąpił gwałtowny wzrost zaległości w VAT, będący konsekwencją: z jednej strony wzrostu kwot w wykrytych fakturach fikcyjnych, a z drugiej  - niskiej skuteczności odzyskiwania wymierzonych podatków; zaległości te na przestrzeni 1,5 roku wzrosły prawie trzykrotnie z około 5 do ponad 14 mld złotych;
  • możliwości odzyskania wymierzonych  należności z VAT z fikcyjnych faktur są nadal niewielkie, sięgają jedynie ok. 1,3 proc. wymierzonych kwot; jest to konsekwencją zupełnie nieskutecznej egzekucji, spowodowanej brakiem jakiegokolwiek majątku osób i firm wykorzystywanych do tych oszustw oraz konsekwencją trudności z ustaleniem faktycznych ich organizatorów.

W okresie objętym badaniami NIK (2014 r. - I półrocze 2015 r.) Minister Finansów podejmował szereg działań i inicjatyw mających na celu poprawę skuteczności podległych służb w zwalczaniu oszustw w podatku od towarów i usług, w tym ograniczenie wyłudzeń podatku VAT oraz unikania zapłaty zobowiązań podatkowych. W ocenie NIK zastosowane rozwiązania systemowe (mechanizm odwrotnego obciążenia oraz instytucja odpowiedzialności solidarnej nabywcy) i organizacyjne okazały się niewystarczające dla poprawy skuteczności zwalczania oszustw popełnianych z wykorzystaniem faktur nieodzwierciedlających rzeczywistych transakcji oraz ograniczenia zagrożeń dla gromadzenia dochodów budżetu państwa.   

Zaproponowane przez Ministra Finansów mechanizmy  uszczelniające (zmiana ustawy o podatku od towarów i usług od 1 lipca 2015 r.) skierowane zostały, podobnie jak przy poprzedniej modyfikacji (zmiana ustawy od 1 października 2013 r.), na obszary działalności gospodarczej, w których zidentyfikowano istotne nieprawidłowości. Nie umożliwiały one natomiast ograniczenia oszustw w sposób systemowy, to znaczy niezależny od towarów wykorzystywanych w przestępczym procederze.

Działania organów kontroli skarbowej, aczkolwiek rzetelne, były przeważnie nieskuteczne. Badane urzędy kontroli skarbowej, zgodnie z zaleceniami Ministra Finansów, koncentrowały swoje działania na zwalczaniu nieprawidłowości w podatku od towarów i usług. Do kontroli typowano - z niezwykle dużą, co NIK podkreśla bardzo wyraźnie, często nawet 90 proc. trafnością, - podmioty o wysokim ryzyku wystąpienia nieprawidłowości, a kontrole kończyły się ustaleniami nieprawidłowości. Kontrolowane urzędy skarbowe prowadziły postępowania zabezpieczające oraz egzekucyjne rzetelnie, zgodnie z obowiązującą procedurą. Jednak od podmiotów uczestniczących w oszukańczym procederze, głównie firm „słupów”, nie wyegzekwowano wymierzonych w wyniku działań kontrolnych podatków. W większości badanych przypadków organom kontroli skarbowej nie udało się także ustalić faktycznych organizatorów oszustw podatkowych.  

Wyraźnie wzrastała, liczona przede wszystkim kwotowo, wielkość wykrytych przez organy kontroli skarbowej czynności fikcyjnych, co skutkowało również wzrostem kwot wymierzonego podatku. W 2013 r. organy kontroli skarbowej wykryły fikcyjne faktury na kwotę 19,7 mld zł, w 2014 r. na kwotę 33,7 mld zł, a w 2015 r. już na kwotę 81,9 mld zł. W związku z ustaleniami (na podstawie art. 108 ustawy o podatku od towarów i usług) wymierzyły odpowiednio 2,3 mld zł w 2013 r., 5,2 mld zł w 2014 r. oraz 4,9 mld zł w I półroczu 2015 r. należnych podatków. Jednak wpłaty do budżetu państwa z tego tytułu w latach 2013-2014 i w I półroczu 2015 r. wyniosły zaledwie 162,3 mln zł, czyli 1,3 proc. kwot należnych, wymierzonych przez organy kontroli skarbowej. Niska skuteczność odzyskiwania należnego podatku spowodowała gwałtowny wzrost zaległości w VAT: z 5,1 mld zł na koniec 2013 r. do 14,1 mld zł na koniec czerwca 2015 r. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli możliwości odzyskania tych kwot są niewielkie.    

Badanie 90 postępowań kontrolnych, w wyniku których organy kontroli skarbowej wymierzyły należny podatek na kwotę 1,9 mld zł, wykazało, że rzeczywiste wpłaty podatków były znacząco niższe. Część podmiotów, których dotyczyły postępowania zakładana była na krótki okres - w celu wystawiania fikcyjnych faktur, a nie prowadzenia działalności gospodarczej. Były to podmioty podejmujące szereg oszukańczych zabiegów, niewyposażone w majątek rzeczowy, z którymi kontakt był niemożliwy już na etapie postępowania kontrolnego. Dla ustalenia stanu faktycznego konieczne było więc prowadzenie postępowań kontrolnych w kilku podmiotach.

Średni czas wszczęcia postępowania kontrolnego - od momentu pozyskania informacji wskazujących na duże ryzyko udziału podmiotu w oszustwie podatkowym - wynosił w przypadku kontroli doraźnych (57 proc. badanych spraw) 73, a planowych 189 dni. W ocenie NIK niezwykle istotne jest skrócenie czasu reakcji organów kontroli skarbowej w przypadkach podejrzeń o poważne oszustwa podatkowe. Postępowania kontrolne w takich sprawach powinny być wszczynane niezwłocznie.

Istotnym problemem było zwiększenie skuteczności zwalczania grup przestępczych, wykorzystujących mechanizmy podatkowe do wyłudzania podatku od towarów i usług, grup podejmujących fikcyjne działania, skierowane na uszczuplenie należności podatkowych. Oszustwa takie wykrywane były przeważnie z opóźnieniem, kiedy oszuści zniknęli, czasem tylko udawało się odnaleźć osoby podstawione, działające jako tzw. „słupy”. W takich sprawach organy kontroli skarbowej miały trudności  zarówno z ustaleniem sprawców oszustw, jak i z odzyskaniem uszczuplonych kwot podatku VAT.

W latach 2013-2015 na szeroką skalę występowało zjawisko wprowadzania do obiegu gospodarczego faktur dokumentujących czynności fikcyjne, stanowiące poważne zagrożenie dla dochodów budżetu państwa. Nastąpiło pogorszenie skuteczności organów podatkowych w poborze podatków. Obniżała się relacja dochodów podatkowych do PKB: przez trzy kolejne lata kształtowała się poniżej 15 proc.  

Rozmiar luki w podatku od towarów i usług utrzymywał się na poziomie wyższym niż średnia wielkość tego zjawiska w krajach Unii Europejskiej. Według raportów Komisji Europejskiej w latach 2010-2013 luka ta wzrosła z 18 proc. do 27 proc.  możliwych do osiągnięcia dochodów z VAT. W kolejnych latach nie udało się istotnie ograniczyć tego zjawiska. Utrzymująca się znacznych rozmiarów luka podatkowa świadczy o niewystarczającej efektywności polskiego systemu podatkowego i potrzebie wprowadzenia nowych rozwiązań, mających na celu ograniczenie oszustw podatkowych.

Dotychczasowe działania oraz regulacje prawne okazały się niewystarczające i nie pozwalają na skuteczne zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa przed oszustwami z wykorzystaniem fikcyjnych faktur. Od dłuższego czasu eksperci, także w Ministerstwie Finansów, wskazują, że dotychczasowe rozwiązania mają jedynie ograniczoną efektywność w zwalczaniu oszustw lub też są całkowicie nieefektywne. Dlatego w ocenie NIK potrzebne jest szybkie wdrożenie rozwiązań mających na celu poprawę skuteczności w zwalczaniu oszustw podatkowych popełnianych z wykorzystaniem faktur dokumentujących czynności fikcyjne.   Potrzebne są kolejne rozwiązania, pozwalające na realne zmniejszenie skali negatywnych zjawisk, umożliwiające zarówno skuteczne reagowanie na zagrożenia, jak i karanie sprawców oszustw.

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli Minister Finansów powinien przeprowadzić gruntowną analizę rozwiązań proponowanych przez gremia eksperckie, specjalistów resortu finansów, a także mechanizmów stosowanych w innych krajach i podjąć niezwłoczne decyzje, które z rozwiązań mogą być wprowadzone i mają szansę okazać się skutecznymi w przeciwdziałaniu oszustwom w VAT w Polsce. Konieczne jest również zintensyfikowanie współpracy między służbami podległymi Ministrowi Finansów oraz z prokuraturą i Policją, a także przyśpieszenie reakcji służb skarbowych  na rozpoznane zagrożenia i skoncentrowanie działań  na wykrywaniu organizatorów procederu wyłudzania podatku zamiast na firmach „słupach”.

Skala zagrożeń uzasadnia zdaniem NIK potrzebę przeanalizowania możliwości wprowadzenia w Polsce takich rozwiązań jak: obowiązek wystawiania faktur VAT za pośrednictwem serwera Ministerstwa Finansów (centralny rejestr faktur); publiczny rejestr rachunków bankowych podatników; ograniczenie możliwości rozliczeń kwartalnych w VAT; powszechna standaryzacja ewidencji danych (dotyczących dokumentów, księgowań, płatności); dodanie kolejnych przesłanek warunkujących wykreślenie podatnika z rejestru podatników VAT. Warte rozważenia są także fakultatywny split payment (dzielona płatność) lub możliwość stosowania rozwiązania dzielonej płatności jako przesłanki zwalniającej od odpowiedzialności solidarnej oraz rozszerzenie zakresu odpowiedzialności solidarnej w ten sposób, że będzie miała zastosowanie zawsze w przypadku dokonywania płatności z tytułu transakcji na konto inne niż uwidocznione w bazie on-line podatników jako konto właściwe do rozliczeń VAT. Efektywne może okazać się także ograniczenie płatności gotówkowych.

Jednocześnie NIK podkreśla, że jedynie zastosowanie kompleksowych rozwiązań, wykorzystujących użyteczność kilku różnych narzędzi jednocześnie, pozwoli na istotną poprawę w ograniczeniu strat wynikających z nadużyć w podatku od towarów i usług. Potrzebne są zarówno nowe środki usprawniające pobór i egzekucję podatków, zmiany w organizacji służb zwalczających najpoważniejsze oszustwa podatkowe, jak i zmiany na płaszczyźnie regulacji karnych, zmierzające do zapewnienia realnej możliwości karania sprawców oszustw podatkowych.

Rozważyć należy także wyodrębnienie pionu lub służby wyspecjalizowanej do zwalczania oszustw podatkowych na wielką skalę z wykorzystaniem fikcyjnych faktur, służby wyposażonej w procedury kontroli i uprawnienia adekwatne do wagi przestępstw popełnianych przez grupy zorganizowane.

Kontrola Przeciwdziałanie wprowadzaniu do obrotu gospodarczego faktur dokumentujących czynności fikcyjne była przeprowadzona w Ministerstwie Finansów,  urzędach kontroli skarbowej oraz urzędach skarbowych na terenie pięciu województw. Badaniami objęto działania Ministra Finansów oraz organów kontroli skarbowej mające na celu zwalczanie procederu wystawiania i posługiwania się fakturami dokumentujących czynności fikcyjne oraz egzekwowanie przez naczelników urzędów skarbowych kwot podatku wymierzonych po kontrolach organów kontroli skarbowej oraz organów podatkowych.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Kategorie: Ministerstwo Finansów, VAT, podatki

Informacje o artykule:

Data utworzenia: 06 kwietnia 2016 15:49
Data publikacji: 07 kwietnia 2016 08:00
Wprowadził/a: Katarzyna Prędota

Data ostatniej zmiany: 07 kwietnia 2016 10:59
Ostatnio zmieniał/a: Krzysztof Andrzejewski

 

Przeczytaj treść ponownie

Najwyższa
Izba Kontroli

Najwyższa Izba Kontroli
Skr. poczt. P-14, 00-950 Warszawa
tel. 22 444 50 00
nik@nik.gov.pl
NIP: 526-10-58-627, REGON: 000000052