NIK o reorganizacji urzędów skarbowych

Krajowa Administracja Skarbowa nie zawsze prawidłowo i rzetelnie prowadziła postępowania przygotowawcze w sprawach karnych skarbowych. Nieprawidłowości dotyczyły szczególnie opóźnień we wszczynaniu postępowań i wnioskowaniu o przedłużenie terminu ich zakończenia. Reorganizacja komórek spraw karnych skarbowych (komórek SKK) miała pozwolić na efektywne zarządzanie zasobami kadrowymi, zniwelować dysproporcje w obciążeniu pracą i zapewnić ciągłość wykonywania zadań w obliczu wyzwań kadrowych, a tym samym usprawnić przebieg postępowań i poprawić jakość usług świadczonych przez wyznaczone urzędy. W kontrolowanym przez NIK okresie (lata 2022-2024) kontynuowano optymalizację funkcjonowania komórek spraw karnych skarbowych w wyznaczonych urzędach. Z ustaleń Izby wynika jednak, że po wprowadzeniu zmian część statystyk dotyczących postępowań karnych skarbowych nie poprawiła się – w dwóch pierwszych latach po reorganizacji spadła liczba wszczętych i zakończonych postępowań przygotowawczych w porównaniu do dwóch lat ją poprzedzających. Zdaniem NIK wymaga to dalszego monitorowania i analizy skutków reorganizacji ze strony Ministerstwa Finansów.

Zmiany w urzędach skarbowych zostały wprowadzone 1 stycznia 2023 roku. Nowa organizacja miała sprzyjać prowadzeniu postępowań przygotowawczych w sprawach karnych skarbowych. Liczbę urzędów skarbowych prowadzących postępowania przygotowawcze zredukowano z 400 do 16 – po jednym na każde województwo. W urzędach, których naczelników wyznaczono do prowadzenia postępowań przygotowawczych i występowania przed sądem w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe, utworzono piony karne skarbowe z komórkami spraw karnymi skarbowymi.

Reorganizacja miała pozwolić na efektywne zarządzanie kadrami oraz zniwelować nierównomierne obciążenie pracą pomiędzy urzędami w obrębie danej izby administracji skarbowej. Miała też umożliwić wymianę doświadczeń pracowników w ramach nowych wieloosobowych komórek spraw karnych skarbowych oraz zapewnić ciągłość wykonywania zadań w przypadku absencji pracowników. W efekcie zmiany organizacyjne miały pozytywnie wpłynąć na jakość i efektywność realizowanych zadań i zwiększyć sprawność organizacyjną administracji skarbowej bez zmiany zasobów.

Kontrola dotyczyła lat 2022-2024 i była pierwszą kontrolą podejmującą problematykę postępowań przygotowawczych w sprawach karnych skarbowych prowadzonych przez Krajową Administrację Skarbową. Jej celem było sprawdzenie, czy KAS prawidłowo i rzetelnie prowadziła postępowania przygotowawcze w warunkach reorganizacji.

Solidne przygotowanie reorganizacji

W kontrolowanym okresie misję Krajowej Administracji Skarbowej określono jako zapewnienie stabilnych i efektywnych finansów publicznych oraz wysokiej jakości świadczonych usług. Z jednej strony KAS miała być przyjazna, wspierać uczciwych podatników i przedsiębiorców, a z drugiej
– efektywna i skuteczna w prowadzeniu postępowań karnych i karnych skarbowych.

Przygotowanie reorganizacji było rzetelne – poprzedzono ją analizami potrzeb, proces legislacyjny dotyczący rozporządzenia wprowadzającego zmiany przebiegł prawidłowo, a dyrektorzy izb administracji skarbowych na ogół terminowo wprowadzali zmiany we właściwych regulaminach organizacyjnych. Niezbędne działania opisano w rekomendacjach, które 19 września 2022 r. przekazano z Ministerstwa Finansów dyrektorom izb administracji skarbowej. Wskazano w nich zakres działań, szczególnie w aspekcie spraw organizacyjnych, kadrowych oraz systemów informatycznych. We wszystkich objętych kontrolą urzędach zrealizowano, z nielicznymi wyjątkami, działania wskazane w rekomendacjach. Dokonano analizy stanu kadrowego, przygotowano nowe zakresy obowiązków i upoważnienia, przeprowadzono szkolenia, nadano pracownikom komórek spraw karnych skarbowych – wyznaczonych do prowadzenia postępowań przygotowawczych – uprawnienia do niezbędnych aplikacji i systemów. Natomiast, pomimo rekomendacji, nie we wszystkich urzędach utworzono zespół lub stanowisko ds. podmiotów kluczowych, co uzasadniano m.in. zbyt małą liczbą takich podmiotów. W dwóch urzędach stwierdzono m.in. nierzetelne ustalenie zakresów obowiązków czy ich niezaktualizowanie dla pracowników wyznaczonych do prowadzenia postępowań mandatowych, a także niezapewnienie stosownych szkoleń dla części pracowników.

Obciążenie pracą w urzędach

Reorganizacja miała pozwolić na bardziej racjonalne zarządzanie zasobami kadrowymi i zmniejszenie nadmiernego obciążenia pracą. Jednym z narzędzi efektywnego zarządzania miał być model badania obciążenia pracą. Ministerstwo Finansów podjęło prace analityczne nad jego przygotowaniem, jednak nie zostały one sfinalizowane do zakończenia kontroli. Naczelnicy urzędów monitorowali i analizowali obciążenie pracą w komórkach SKK oraz podejmowali stosowne kroki w przypadku nierównomiernego rozłożenia zadań. Kompleksowa analiza obciążenia wymagała jednak uwzględnienia m.in. znacznego obciążenia sprawami dotyczącymi ustawy o rachunkowości, różnego stopnia trudności spraw, a także zróżnicowanego poziomu kompetencji i kwalifikacji pracowników. W ujęciu średniorocznym na jednego pracownika komórki SKK w latach 2021-2023 przypadało kolejno: 41,1, 33,6 oraz 35,1 postępowań przygotowawczych w toku oraz 44,4, 38,9 i 32,3 zakończonych postępowań przygotowawczych.

Osiągnięcie zaplanowanych rezultatów

Ocenę pierwszych efektów reorganizacji przeprowadzono w Ministerstwie Finansów na podstawie anonimowego i dobrowolnego badania wśród pracowników komórek SKK. Ankietowani zgłaszali głównie problemy dotyczące korzystania z systemów informatycznych, w tym w zakresie sprzętu i oprogramowania. Mniej niż jedna piąta ankietowanych (18%) negatywnie oceniła współpracę z niewyznaczonymi urzędami skarbowymi w zakresie realizowanych zadań z obszaru spraw karnych skarbowych. Po przedstawieniu wyników ankiety, dyrektorów izb administracji skarbowej zobowiązano do poinformowania o podjętych działaniach w celu usprawnienia działania komórek SKK po reorganizacji.

W kwietniu 2024 r. powstała analiza skutków centralizacji procesów karnych skarbowych, z której wynikało m.in., że pomiędzy 2022 a 2023 rokiem liczba pracowników zatrudnionych w komórkach SKK spadła o 8%, przy jednoczesnym wzroście o 15% liczby pracowników upoważnionych do nakładania mandatów karnych za wykroczenia skarbowe. W tym samym okresie koszty korzystania z samochodów prywatnych w komórkach SKK wzrosły o 375%, a kwoty wypłaconych diet pracownikom komórek SKK w Urzędach Skarbowych o 158%. Ponadto liczba wszczętych postępowań w sprawach o przestępstwa z ustawy o rachunkowości wzrosła o niemal 100%. Z powyższej analizy wynikało, że osiągnięto zamierzone efekty reorganizacji. Niemniej jednak zdefiniowano również jej negatywne efekty. 

W latach objętych kontrolą dochodziło do zmian kadrowych w komórkach SKK. Po początkowym spadku zatrudnienia pomiędzy stanem na 1 stycznia 2022 r. a stanem na 1 stycznia 2023 r. o 2,7%, według stanu na 1 stycznia 2024 r. wystąpił wzrost o 3,3%.

Trendy spadkowe w części statystyk dotyczących postępowań

Występującą w latach 2022-2023 tendencję spadkową liczby wszczynanych i zakończonych postępowań przygotowawczych przełamano w 2024 r., tj. w drugim roku reorganizacji.

Co prawda w 2024 r., w porównaniu do roku poprzedniego (2023 r.), nastąpił wzrost liczby wszczętych postępowań o prawie 24%, a zakończonych o prawie 21%, niemniej jednak w dwóch pierwszych latach reorganizacji (2023-2024) w porównaniu do lat ją poprzedzających (2021-2022) łączna liczba wszczętych postępowań była niższa o prawie 20%, a zakończonych o ponad 33%. Zatem tendencje w tym zakresie wymagają monitorowania i analizy skutków reorganizacji w kolejnych latach.

Równocześnie o 36% wzrosła wartość narażonych lub uszczuplonych należności podatkowych w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, która łącznie w latach 2021-2024 wyniosła 6,2 mld zł. Przy tym w 2024 r. wystąpił spadek ww. wartości w porównaniu do roku poprzedniego (2023 r.) o ponad 8%. W latach 2021-2024 wysokość kar grzywny oraz kwot uiszczonych tytułem kary grzywny w trybie dobrowolnego poddania się odpowiedzialności wyniosła 226,5 mln zł. W 2024 r., w porównaniu do 2023 r., wystąpił wzrost o 11%, przy czym pomiędzy 2022 r. a 2023 r. wystąpił spadek o prawie 22%.

Po reorganizacji osiągnięto zaplanowany w rocznych kierunkach działania i rozwoju Krajowej Administracji Skarbowej wskaźnik dotyczący udziału zakończonych postępowań przygotowawczych w ogólnej liczbie prowadzonych postępowań za 2023 r. i według stanu na III kwartał 2024 r. Osiągnięto również wskaźnik dotyczący wartości zabezpieczonego mienia za 2023 r., ale na III kwartał 2024 r. nie został już on w pełni osiągnięty m.in. z powodu wielowątkowości spraw i potrzeby wykonania dodatkowych czynności procesowych i operacyjnych.

Nieprawidłowości w prowadzeniu postępowań przygotowawczych

Kontrola ujawniła, że w odniesieniu do zasadności odstępowania od wszczynania postępowań przygotowawczych w czterech (z siedmiu zbadanych) wyznaczonych urzędach oceny negatywnych przesłanek procesowych dokonywano w oparciu o wewnętrzne uregulowania, które były niezgodne z przepisami kodeksu karnego skarbowego. Stwierdzono także nieprawidłowości w zakresie nierzetelnego dokumentowania lub braku dokumentowania: stwierdzanych negatywnych przesłanek procesowych, podstaw prawnych lub okoliczności branych pod uwagę przy ocenie zaistnienia negatywnych przesłanek procesowych, a także przypadki nieprawidłowości w odstępowaniu od wszczynania postępowania przygotowawczego lub nieprawidłowości formalnych.

Skontrolowane urzędy nie we wszystkich przypadkach prawidłowo prowadziły postępowania w sprawach o wykroczenia skarbowe i przestępstwa skarbowe, przy czym w większości przypadków stwierdzone nieprawidłowości były nieliczne i nie miały istotnego wpływu na kontrolowaną działalność. Tylko jeden z siedmiu skontrolowanych urzędów został oceniony negatywnie w tym obszarze. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości dotyczyły m.in.: zwłoki we wszczynaniu postępowań, nieterminowego wnioskowania lub braku wnioskowania o przedłużenie terminu na prowadzenie dochodzenia w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, dopuszczenia do przedawnienia karalności czynów, niezawiadomienia strony postępowania o zmianie organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, nierzetelnego prowadzenia postępowań przygotowawczych (skutkującego przedwczesnym umorzeniem postępowania w przypadku braku wyczerpania dostępnych środków dowodowych lub wydaniem przez sąd postanowienia w przedmiocie przekazania sprawy naczelnikowi urzędu w celu uzupełnienia istotnych braków), zwłoki w złożeniu do sądu wniosków o udzielenie zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności.

Wnioski

NIK składa do Ministra Finansów i Gospodarki wniosek de lege ferenda o uregulowanie przekazywania z niewyznaczonych do wyznaczonych urzędów skarbowych materiałów niezbędnych do prowadzenia postępowania przygotowawczego. Wnosi również o monitorowanie oraz analizowanie efektów reorganizacji w kolejnych latach.

NIK wnosi do dyrektorów izb administracji skarbowej o:

• zapewnienie wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie przedłużania postępowań przygotowawczych oraz w przedmiocie zatwierdzania postanowień o umorzeniu, zawieszeniu i odmowie wszczęcia tych postępowań przed upływem terminu, w którym, zgodnie z art. 153 kodeksu karnego skarbowego, postępowanie powinno być zakończone;
• wyeliminowanie z obowiązujących regulacji wewnętrznych przesłanek odstępowania od wszczęcia postępowania przygotowawczego niezgodnych z art. 53 § 7 kodeksu karnego skarbowego;
• zwiększenie nadzoru nad prowadzonymi przez naczelników urzędów skarbowych postępowaniami przygotowawczymi i prawidłowością odstępowania od wszczynania takich postępowań.

NIK wnosi do naczelników wyznaczonych urzędów skarbowych o:

• zapewnienie przekazywania do izb administracji skarbowej wniosków o przedłużenie postępowań przygotowawczych oraz postanowień o umorzeniu, zawieszeniu i odmowie wszczęcia tych postępowań celem ich zatwierdzenia przed upływem terminu, w którym, zgodnie z art. 153 kodeksu karnego skarbowego, postępowanie powinno być zakończone;
• zwiększenie nadzoru nad upoważnionymi w trybie art. 118 § 3 kodeksu karnego skarbowego przedstawicielami naczelnika urzędu skarbowego, w zakresie niezwłoczności wszczynania postępowań przygotowawczych.