System zatrudniania osób pozbawionych wolności, po trudnościach związanych z niekorzystną zmianą przepisów z 2011 r., z każdym rokiem znowu działa skuteczniej. Liczba osób, które znalazły zatrudnienie (zarówno płatne jak i bezpłatne) w czasie przebywania w zakładach karnych i aresztach śledczych nie uległa w ostatnich latach zmianie i wynosi ok. 25 tysięcy. Utrzymanie tej liczby na niezmienionym poziomie - mimo znacznego zwiększenia kosztów pracy osadzonych na skutek wprowadzenia przepisów uwzględniających wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący wypłaty pracującym osadzonym minimalnego wynagrodzenia w pełnej wysokości (a nie jak wcześniej - połowy minimalnego wynagrodzenia) było możliwe dzięki skutecznym wysiłkom Służby Więziennej, choć stało się to głównie w drodze poszerzenia oferty pracy nieodpłatnej.
Obecnie wprowadzane zmiany systemowe powinny, zdaniem ekspertów, pozytywnie wpłynąć na wzrost zatrudnienia odpłatnego skazanych. Zwłaszcza zwiększenie ryczałtu dla przedsiębiorców zatrudniających osadzonych może stać się istotnym bodźcem oddziałującym na zainteresowanie kontrahentów zewnętrznych zatrudnieniem tego rodzaju pracownika.
NIK stwierdziła, że odsetek osób pozbawionych wolności, które znalazły zatrudnienie liczony w stosunku do całej populacji osadzonych wzrósł z 32 proc. w roku 2014 do 34,5 proc. w I kw. 2016 roku, zaś odsetek zatrudnionych osadzonych liczony w stosunku do osób pozbawionych wolności, które mogły podjąć pracę , wzrósł z 55,5 proc. w 2014 roku do blisko 60 proc. w I kwartale 2016 roku. Jednym z czynników wpływających na zwiększenie wskaźnika powszechności zatrudnienia w jednostkach penitencjarnych był spadek liczby osadzonych (z 83 tys. w 2010 r. do 72 tys. w 2016 r.), spowodowany m.in. częstszym stosowaniem kar o charakterze „wolnościowym”, w tym kary pozbawienia wolności w warunkach Systemu Dozoru Elektronicznego.
W niektórych krajach (np. Węgry, Słowacja), powszechność zatrudnienia osadzonych oblicza się w stosunku do grupy więźniów mogących podjąć pracę, nie zaś do wszystkich osadzonych. Przyjmując ten sposób wyliczania skuteczność zatrudniania pozbawionych wolności w Polsce - na tle innych krajów - jest stosunkowo wysoka.
W zaistniałych warunkach prawnych rynek pracy odpłatnej dla osadzonych uległ w latach 2011-2012 gwałtownemu załamaniu. Najistotniejszym czynnikiem, który w latach 2011-2012 spowodował znaczący spadek zatrudnienia (zwłaszcza odpłatnego) wśród osób pozbawionych wolności, była zmiana przepisów dotyczących minimalnej wysokości wynagrodzenia dla osadzonych. Spowodowała ona większe obciążenie finansowe dla pracodawców, a tym samym gwałtowny spadek odpłatnego zatrudniania więźniów. Podczas gdy w 2010 r. za wynagrodzeniem pracowało ponad 17 tys. osadzonych, to w 2012 r. liczba ta wyniosła niewiele ponad 9 tys.
W latach 2012-2016 spadek liczby zatrudnionych odpłatnie był kompensowany istotnym wzrostem nieodpłatnej pracy osadzonych, osiągniętym w dużej mierze dzięki intensywnym i skutecznym działaniom Służby Więziennej. Służbie Więziennej udało się m.in. przekształcić szereg prac na terenie jednostek penitencjarnych wykonywanych do roku 2011 odpłatnie, w zajęcia nieodpłatne. W 2010 r. zatrudnionych nieodpłatnie pozostawało ok. 8 tys. osadzonych, zaś począwszy od roku 2011 liczba ta rosła, by w latach 2013 - 2016 osiągnąć poziom około 15 tys.
W latach 2015 - 2016 podjęte zostały prace nad zmianami legislacyjnymi (zwiększenie ryczałtu dla przedsiębiorców z tytułu zatrudniania skazanych) i organizacyjnymi (budowa hal produkcyjnych na terenie jednostek penitencjarnych), które mają na celu znaczące zwiększenie poziomu odpłatnego zatrudnienia osadzonych. Taki rodzaj pracy zapewnia m.in. skuteczniejszą resocjalizację, pozwala także skazanym na spłatę zobowiązań (np. alimentacyjnych).
NIK stwierdziła, że oprócz zmiany przepisów dotyczących wysokości minimalnego wynagrodzenia osadzonych, kluczowymi barierami w zatrudnianiu osób pozbawionych wolności były także m.in. kosztowne i czasochłonne procedury medycyny pracy, duża rotacja osadzonych, brak wymaganych kwalifikacji oraz konieczność objęcia wielu więźniów terapią związaną z uzależnieniem od alkoholu lub narkotyków.
Największym pracodawcą dla osadzonych pozostaje wciąż Służba Więzienna, która zatrudnia blisko 70 proc. pracujących pozbawionych wolności. Praca odpłatna i nieodpłatna na rzecz jednostek penitencjarnych (przy pracach porządkowych, remontowych, w kuchniach, pralniach itp.) pozwala na ich bieżące, skuteczne funkcjonowanie.
Dyrektorzy jednostek Służby Więziennej nawiązywali także liczne kontakty z samorządami, urzędami pracy, stowarzyszeniami czy organizacjami charytatywnymi, dzięki czemu zapewniono wzrost zatrudnienia nieodpłatnego osadzonych.
Zatrudnianie osób pozbawionych wolności poza murami jednostek penitencjarnych odbywało się w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla współwięźniów, jak i społeczności lokalnych. Przypadki samowolnego oddalenia się osadzonych w czasie pracy (najczęściej bez zamiaru ucieczki) miały charakter krótkotrwały. SW podejmowała stosowne działania celem zapobiegania takim sytuacjom w przyszłości (np. wzmożenie nadzoru, wycofanie osadzonych z zatrudnienia).
Niewystarczające, a w efekcie nieskuteczne działania w celu zwiększenia zatrudnienia osób pozbawionych wolności podejmowała większość skontrolowanych instytucji gospodarki budżetowej (IGB), czyli publicznych podmiotów powołanych w celu zapewnienia pracy osobom pozbawionym wolności. IGB zatrudniały jedynie 3 proc. spośród pracujących osób pozbawionych wolności (700 - 800 pracowników). Podmioty te, pomimo że dysponowały znacznym zasobem nieruchomości (gruntów, budynków, hal) nie korzystały w wystarczającym stopniu z dostępnych środków Funduszu Aktywizacji Zawodowej Skazanych i posiadana przez nie infrastruktura pozostawała w części niezagospodarowana, często popadając w ruinę. W okresie objętym kontrolą instytucje gospodarki budżetowej zanotowały spadek zatrudnienia osób pozbawionych wolności aż o 16 proc.
Najskuteczniejszymi w organizacji miejsc pracy dla osadzonych były ZIGB PIAST, BIGB BALTICA oraz ZIGB POMERANIA, zaś najgorsze rezultaty osiągnęły PIGB CARPATIA i MIGB MAZOVIA, w których albo nie dokonywano żadnych strategicznych inwestycji albo były one podejmowane w sposób niegospodarny.
Istotną przeszkodą w zwiększaniu zatrudnienia przez instytucje gospodarki budżetowej była niska konkurencyjność oferowanych przez nie towarów i usług.
Wszystkie podmioty odpowiedzialne za zatrudnianie osadzonych wykonywały swoje zadania w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Stwierdzone w kontroli nieprawidłowości nie miały istotnego wpływu na funkcjonowanie systemu zatrudniania osób pozbawionych wolności.
Zarówno jednostki Służby Więziennej, jak i instytucje gospodarki budżetowej przestrzegały przepisów dotyczących czasu pracy skazanych, wysokości wypłacanego wynagrodzenia oraz zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy. Podmioty te podejmowały również celowe działania na rzecz zapewnienia osadzonym szkoleń zawodowych, które miały pomóc w znalezieniu zatrudnienia w czasie odbywania kary jak i po jej zakończeniu.
Praca osadzonych pozwala na realizację wielu społecznie użytecznych celów, w tym na określenie lub zachowanie społecznej funkcji więźnia po wyjściu na wolność, wpływa pozytywnie na zachowanie porządku w zakładzie karnym, umożliwia zaspokajanie potrzeb ekonomicznych, w tym potrzeb rodziny, jaką osadzony pozostawił na wolności oraz umożliwia mu spłatę zobowiązań alimentacyjnych. Pozwala również na zmniejszenie kosztów systemu penitencjarnego, a także służy - poprzez zatrudnienie nieodpłatne przy pracach publicznych - społecznościom lokalnym.
Pomimo że w żadnym systemie penitencjarnym nie jest możliwe zatrudnienie wszystkich osób pozbawionych wolności, zapewnienie pracy jak największej liczbie osadzonych winno być celem działań Państwa i jego organów. Dlatego ocena skuteczności działania podmiotów zatrudniających osoby pozbawione wolności stanowi kluczowy element oceny tego systemu.
Wnioski NIK
W ocenie NIK - obok wdrożenia rozwiązań uwzględnionych już w projektach zmiany przepisów, dotyczących m.in. zwiększenia ryczałtu dla przedsiębiorców zatrudniających osadzonych (z 20 do 40 proc. wypłacanego wynagrodzenia) oraz przyjętego już przez Sejm zwiększenia wysokości potrąceń z wynagrodzeń osadzonych na rzecz FAZS (z 25 do 45 proc.) - zasadne są wnioski:
-
do Ministra Sprawiedliwościm.in. o:
- rozważenie wprowadzenia przepisów, upraszczających procedurę uzyskiwania przez osadzonych zaświadczeń z zakresu medycyny pracy oraz umożliwiających pokrywanie kosztów badań z Funduszu Aktywizacji Zawodowej Skazanych,
- zlikwidowanie zapisów o zwiększonych kosztach zatrudniania osadzonych ponoszonych przez przedsiębiorców - w ocenie NIK, należy przeredagować art. 8 ust. 2 ustawy o zatrudnianiu osób pozbawionych wolności, tak aby ryczałt (zgodnie z powszechnym rozumieniem tego terminu) przysługiwał za sam fakt zatrudniania - z zasady bardziej uciążliwego - pracownika, jakim jest osoba pozbawiona wolności.
-
do Dyrektora Generalnego SW m.in. o:
- podjęcie działań mających na celu skuteczniejsze wydatkowanie niewykorzystanych środków Fundusz Aktywizacji Zawodowej Skazanych - ustalenia kontroli wskazują bowiem, że corocznie Fundusz dysponuje ok. 45 mln zł niewykorzystanych środków (tj. kwotą większą, o ok. 17 proc. od średnich rocznych wydatków Funduszu);
- rozważenie określania powszechności zatrudnienia osób pozbawionych wolności w stosunku do grupy osadzonych, którzy mogą pracować, przy jednoczesnym wprowadzeniu jednolitych zasad określania tej populacji więźniów;
- zobligowanie instytucji gospodarki budżetowej (w ramach sprawowanego nadzoru nad tymi podmiotami) do większego zaangażowania w korzystaniu ze środków FAZS oraz lepszego zagospodarowania posiadanych, a niewykorzystywanych środków trwałych.
