Ocena budżetu państwa

Sejmowe wystąpienie Prezesa NIK

Panie Marszałku! Wysoki Sejmie!

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2010 roku i stwierdza, że budżet w 2010 roku został wykonany zgodnie z ustawą budżetową.

Ocena budżetu 2010

Na jego realizację  korzystnie  wpłynęła sytuacja gospodarcza, która była lepsza niż prognozowano w założeniach do ustawy budżetowej. Szybszy niż zakładano był wzrost gospodarczy, poprawiła się nieco sytuacja na rynku pracy. Kursy złotego wobec obcych walut nie ulegały większym wahaniom.

Najwyższa Izba Kontroli oceniła pozytywnie lub pozytywnie z zastrzeżeniami wykonanie wszystkich części budżetowych oraz planów finansowych państwowych osób prawnych i funduszy celowych.

Nie stwierdziliśmy niecelowego i niegospodarnego wydatkowania środków budżetowych na większą skalę. Nieprawidłowości ujawnione w trakcie kontroli dotyczyły głównie przekroczenia upoważnień do dokonywania wydatków, nieegzekwowania zwrotu niewykorzystanych dotacji, nierzetelnego planowania dochodów i wydatków, niedochodzenia należności budżetowych, błędów w postępowaniach o udzielanie zamówień publicznych oraz w księgach rachunkowych i sprawozdaniach budżetowych. Nieprawidłowości w sprawozdaniach budżetowych zostały usunięte w trakcie kontroli lub nie miały istotnego znaczenia.

Najwyższa Izba Kontroli uznała, że sprawozdanie Rady Ministrów przekazuje prawdziwy obraz wykonania budżetu państwa.

Wysoki Sejmie!

Po raz pierwszy, w wyniku nowelizacji ustawy o finansach publicznych, w ustawie budżetowej na rok 2010 wyodrębniony został z budżetu państwa budżet środków europejskich. Oddzielone zostały dochody, wydatki i wynik budżetu państwa od dochodów, wydatków i wyniku budżetu środków europejskich. Wynik budżetu środków europejskich nie jest wliczany do wyniku budżetu państwa, natomiast deficyt budżetu środków europejskich jest finansowany w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.

250,3 mld zł - tyle wyniosły dochody budżetu państwa. Były o 0,5% wyższe od zaplanowanych w ustawie budżetowej. Wydatki natomiast, które wyniosły 294,9 mld zł, były niższe od limitu ustawowego o 2,1%. W rezultacie deficyt, planowany na 52,2 mld zł, wyniósł 44,6 mld zł.

Wyższe wykonanie planu dochodów należy przypisać korzystniejszym niż założono warunkom makroekonomicznym, wprowadzeniu wyższej niż przewidywano na etapie planowania budżetu stawki podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe oraz nieplanowanej wpłacie z zysku NBP.

Dochody podatkowe zostały wykonane w kwocie ponad 222 mld zł i były niższe od prognozowanych o 0,3%,  natomiast dochody niepodatkowe, zrealizowane w wysokości ponad 24 mld zł, przekroczyły plan o 9,3%.  Wykonanie dochodów podatkowych, w poszczególnych pozycjach, różniło się znacząco od kwot planowanych. Plan dochodów z podatków pośrednich został przekroczony o 2,7%, co pozwoliło na zrekompensowanie niższego o 17,2% wykonania planu z podatku dochodowego od osób prawnych oraz o 1,4% z podatku dochodowego od osób fizycznych.

Dobra realizacja planu  dochodów niepodatkowych wynikała, oprócz wpłaty z zysku NBP, także z wyższych niż planowano  wpłat z dywidend i zysku od przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Niższe od prognozowanych były dochody z tytułu opłat i innych dochodów niepodatkowych oraz cła.

Zaległości podatkowe zwiększyły się o prawie 8%, a zaległości z tytułu innych należności  budżetowych o 16%. Wzrost taki wystąpił pomimo poprawy podstawowych wskaźników efektywności kontroli podatkowych prowadzonych przez urzędy skarbowe. Kwoty uszczuplonych podatków, wymierzone po kontrolach przez naczelników urzędów skarbowych oraz wynikające z deklaracji skorygowanych przez podatników, były większe w porównaniu do 2009 r. o 6,6%. Trafnie dobierane były podmioty do kontroli. Efektywność kontroli, mierzona relacją liczby kontroli, w których stwierdzono nieprawidłowości do ogólnej liczby kontroli, wyniosła 62,4%. Była ona wyższa niż w 2009 r. o 6,5 punktu procentowego. Zarówno urzędy skarbowe, jak i urzędy kontroli skarbowej koncentrowały się na kontroli podmiotów z obszarów podwyższonego ryzyka wystąpienia nadużyć podatkowych. 

Nie osiągnięto jednak zamierzonych celów w postaci poprawy dyscypliny podatkowej. Tylko w nielicznych obszarach odnotowano mniej nieprawidłowości. Znaczna część uszczuplonych podatków nie została też, wyegzekwowana, pomimo że wskaźnik efektywności egzekucji poprawił się z 21,2% w 2009 roku do 24,2%.

Wydatki budżetu państwa, jak pokazują dane na slajdzie, były niższe od zaplanowanych w ustawie budżetowej. Niższe były wydatki bieżące, majątkowe, na obsługę długu Skarbu Państwa i na współfinansowanie projektów z udziałem środków unijnych.

Wśród przyczyn niewykonania wydatków majątkowych i na współfinansowanie projektów można wymienić  nieprzygotowanie zadań do realizacji, przesunięcia wdrażania projektów wymagających postępowania przetargowego na kolejny rok budżetowy, ale także oszczędności w wyniku przeprowadzonych postępowań przetargowych. W niektórych przypadkach opóźnienia wystąpiły z przyczyn niezależnych, na przykład powodzi.

Usuwanie skutków powodzi było w 2010 r. nadzwyczajnym i bardzo ważnym zadaniem finansowanym ze środków publicznych. Z budżetu państwa przeznaczono na ten cel ponad 3 mld zł, w tym z utworzonej specjalnej rezerwy 2,7 mld zł. 

Na terenach dotkniętych powodzią sprawdziliśmy udzielanie pomocy poszkodowanym, działania  Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz wspieranie jednostek samorządu terytorialnego w prowadzeniu remontów i odbudowy uszkodzonej lub zniszczonej na skutek powodzi infrastruktury. Działania te oceniliśmy pozytywnie, pomimo mankamentów, które przy takiej skali operacji i zniszczeń były nie do uniknięcia.

Wysoki Sejmie!

Dochody w budżecie środków europejskich wyniosły ponad 37 mld zł i stanowiły 90,1% zaplanowanej kwoty. Niższe wykonanie dochodów wynikało głównie z niepełnego wykorzystania środków na płatności Wspólnej Polityki Rolnej. Przesunięcie terminu płatności bezpośrednich było możliwe i zgodne z prawem. Dzięki temu pozyskano środki na sfinansowanie skutków klęski powodzi. Wydatki w budżecie środków europejskich wyniosły  ponad 48 mld zł i były niższe od planowanych o 14,5%. Niższy wskaźnik realizacji planu wydatków niż dochodów spowodował, że deficyt budżetu środków europejskich był także niższy od przyjętego w ustawie budżetowej o 4,0 mld zł.

Budżet środków europejskich zamknął się deficytem w kwocie 10,4 mld zł, mimo, że na rachunkach programowych w Narodowym Banku Polskim były środki z Unii Europejskiej w wysokości ponad 1,5 mld euro. O terminie i wysokości ich przekazania na rachunek dochodów decyduje zarządzający tymi środkami - Minister Finansów, co wobec braku szczegółowych norm prawnych daje dużą swobodę w kształtowaniu wyniku.

Wykorzystanie środków z Unii Europejskiej zasługuje ogólnie na pozytywną ocenę. Z beneficjentami zawarto ponad dwukrotnie więcej umów niż planowano. Począwszy od 2010 r. wprowadzony został nowy system przepływu środków z Unii Europejskiej na finansowanie programów i projektów. Do obsługi tego systemu wyznaczony został Bank Gospodarstwa Krajowego. Zmiana sposobu finansowania pozwoliła na skrócenie czasu pomiędzy dokonaniem wydatku a przekazaniem beneficjentom środków finansowych.

Sprawdziliśmy 539 płatności na kwotę 1,3 mld zł, pod względem terminu regulowania płatności, zgodności z umową o dofinansowanie, kwalifikowalności oraz zgodności z procedurami zamówień publicznych. Tylko w nielicznych przypadkach stwierdziliśmy nieprawidłowości. 

W 2010 r. zwiększyły się znacząco transfery środków z Unii Europejskiej do Polski. Po raz kolejny wzrosło dodatnie saldo bieżących rozliczeń Polski z Unią Europejską, które wyniosło 30,3 mld zł. Polska otrzymała środki w wysokości 44,6 mld zł, a do budżetu Unii Europejskiej wpłaciła 14,3 mld zł.

Wysoki Sejmie!

Dla zobrazowania jak kształtował się budżet 2010 roku dokonaliśmy  połączenia dochodów, wydatków i wyniku budżetu państwa z dochodami, wydatkami i wynikiem środków europejskich, co widać na prezentowanym slajdzie. Łączne dochody wyniosły 288 mld zł i w porównaniu do roku 2009 były wyższe o 5,0%. Łączne wydatki w kwocie 343 mld zł, były wyższe od poniesionych w 2009 roku o 15,1%. Na wzrost wydatków w głównej mierze wpłynęły zwiększone środki na współfinansowanie projektów z udziałem środków europejskich.

Łączny deficyt, tj. uwzględniający także budżet środków europejskich wyniósł  55,0 mld zł i był wyższy od deficytu osiągniętego w 2009 roku o 130,7%. Jego relacja do PKB zwiększyła się do 3,9%, tj. o 2,1 punktu procentowego w porównaniu do 2009 roku. Tak znaczny wzrost deficytu był następstwem zwiększenia wydatków o 45 mld zł, przy przyroście dochodów tylko o 13,8 mld zł.

Ograniczenie analizy deficytu i zadłużenia wyłącznie do statystyki przesłoniłoby jednak istotne problemy, jakie w ostatnich latach skumulowały się w sektorze finansów publicznych. Przedstawiony wynik wykonania budżetu nie pokazuje bowiem pełnej nierównowagi budżetowej, a obowiązujące w Polsce reguły ewidencji i sprawozdawczości zniekształcają rzeczywisty obraz stanu finansów publicznych.

Dług Skarbu Państwa oraz dług całego sektora publicznego przyrastają w stopniu znacznie większym niż wykazywane deficyty. Różnica między wielkością deficytów a przyrostami zadłużenia wynika z tego, że możliwe jest - zgodnie z prawem lub przyjętą interpretacją przepisów - niezaliczanie wykorzystania środków publicznych do wydatków budżetowych.

W ostatnich latach dotyczyło to refundacji ubytku składek przekazywanych do otwartych funduszy emerytalnych oraz dofinansowania bezzwrotnymi pożyczkami agencji rolnych, Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i zakładów opieki zdrowotnej. Udzielono także pożyczek Polskim Kolejom Państwowym, które zostały spłacone akcjami i udziałami. W 2010 r. w rachunku deficytu nie została w ten sposób ujęta kwota ponad 23 mld zł.  Ponadto, dotychczasowe wydatki budżetowe przenoszone są do innych podmiotów, których zadłużenie nie jest wliczane do państwowego długu publicznego. Tak stało się m.in. z wydatkami na infrastrukturę drogową, które przejął Krajowy Fundusz Drogowy. Jego zadłużenie gwarantowane przez Skarb Państwa w wysokości prawie 25 mld zł zostało zaliczone tylko do długu liczonego według metodologii unijnej, natomiast krajowej już nie. 

W 2010 r. państwowy dług publiczny wzrósł do 747,9 mld zł, a jego relacja do PKB do 52,8%. Oznacza to, że został przekroczony I próg ostrożnościowy, określony w ustawie o finansach publicznych na poziomie 50%. Pojawiło się także zagrożenie przekroczenia kolejnego progu w wysokości 55%. Konsekwencją tego byłaby konieczność podjęcia drastycznych kroków na rzecz zrównoważenia finansów publicznych. NIK dostrzega podjęte przez rząd decyzje mające na celu ograniczenie nierównowagi. Jedną z nich była dokonana w tym roku zmiana proporcji podziału składki emerytalnej pomiędzy FUS i OFE. W „Programie konwergencji” Rząd wskazał także na potrzebę objęcia kontrolą poziomu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Wzrost poziomu zadłużenia przełożył się na wzrost kosztów obsługi długu. Kwota wydatków ponoszonych na obsługę długu Skarbu Państwa była znacząca w skali całego budżetu państwa, wyniosła bowiem 34,1 mld zł. Koszty te stanowiły 11,6% wydatków ogółem. W 2010 r. nastąpił ich wzrost o 5,9%. Był on wyższy niż całość rocznych wydatków budżetu państwa w takich działach, jak kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, gospodarka mieszkaniowa. Podkreślić jednak należy, że Minister Finansów zapewnił pełną i terminową obsługę zadłużenia oraz niezakłóconą płynność złotową i walutową budżetu państwa w całym roku budżetowym. Oceniając pozytywnie wykonanie ustawy budżetowej na rok 2010, trzeba także odnotować pogorszenie sytuacji sektora publicznego w Polsce. W 2010 r. wystąpił wyższy niż w latach poprzednich przyrost długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jego relacja do PKB zwiększyła się z 50,9% w 2009 r. do 54,9%. Wskaźnik ten jest nadal znacznie niższy niż średnia w Unii Europejskiej, która wynosi 80%, mimo że należy do wyższych wśród nowych krajów członkowskich. Dług sektora na koniec 2010 r. wyniósł prawie 777 mld zł. W przeliczeniu na jednego mieszkańca było to ponad 20.300 zł i od 2009 roku wzrosło o 2.800 zł. Według metodologii krajowej dług był niższy o prawie 30 mld zł.

Wysoki Sejmie! 

Kontrola wykonania budżetu państwa została przeprowadzona w 380 jednostkach. Sporządzonych zostało 95 szczegółowych informacji o wynikach kontroli.

Łącznie wydaliśmy 145 ocen wykonania budżetu państwa w 2010 r. Były to 102 oceny pozytywne oraz 43 - pozytywne z zastrzeżeniami. W porównaniu do 2009 r. ocen pozytywnych, tzn. bez żadnych uwag, było więcej. Podobnie,  jak w roku ubiegłym nie było ocen negatywnych.

Wysoki Sejmie!

Wraz z analizą wykonania budżetu państwa Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła także analizę realizacji założeń polityki pieniężnej. Realizację założeń polityki pieniężnej w 2010 r. NIK oceniła pozytywnie.

Naszym zdaniem, organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Rada Polityki Pieniężnej, uwzględniając przebieg realnych procesów w gospodarce, podejmowały działania zgodne z przyjętymi na rok 2010 założeniami polityki pieniężnej. Kontynuowano strategię bezpośredniego celu inflacyjnego, zakładającą jego realizację na poziomie 2,5% z symetrycznym przedziałem odchyleń plus/minus jeden punkt procentowy. Inflacja w całym roku kształtowała się w wyznaczonym przedziale odchyleń od celu inflacyjnego. Podwyższony poziom inflacji w stosunku do celu, jaki wystąpił na początku i w końcu roku, był rezultatem zwiększenia cen energii, paliw, wyrobów tytoniowych oraz żywności.

Panie Marszałku! Wysoki Sejmie!

Ogólna ocena wykonania budżetu państwa jest pozytywna. Sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2010 roku przekazuje prawdziwy obraz  wykonania dochodów, wydatków oraz należności i zobowiązań. Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, w czerwcu podjęło  uchwalę, w której wyraziło pozytywną opinię w sprawie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium za 2010 r. Oceniając pozytywnie wykonanie budżetu państwa w 2010 r., Kolegium NIK zwróciło jednak uwagę na zaostrzanie się problemów związanych z narastaniem nierównowagi finansowej sektora finansów publicznych

Dziękuję za uwagę.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
25 lipca 2011 15:57
Data publikacji:
26 lipca 2011 12:40
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
05 lipca 2013 11:29
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie