Czy proobronni nas obronią?

NIK o współpracy Ministerstwa Obrony Narodowej z organizacjami proobronnymi

Działania resortu obrony narodowej w zakresie współpracy z organizacjami proobronnymi nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Przede wszystkim nie wypracowano modelu wykorzystania organizacji proobronnych w systemie obronnym państwa. NIK negatywnie ocenia włączenie organizacji proobronnych do ćwiczeń wojskowych - ANAKONDA-16 i DRAGON-17 - bez podstawy prawnej, przy zastrzeżeniach sojuszników z NATO oraz bez zapewnienia interoperacyjności ćwiczących przedstawicieli organizacji proobronnych z wojskiem. Izba zwraca również uwagę, że Biuro do Spraw Proobronnych, które bezpośrednio podlega  MON, zaspokajało głównie potrzeby organizacji proobronnych, a nie resortu obrony narodowej.  Sposób przyznawania dotacji i realizacji zadań przez organizacje proobronne zawierały liczne nieprawidłowości.

Celem profesjonalizacji armii było zastąpienie służby obowiązkowej ochotniczą służbą zawodową przy jednoczesnym dostosowaniu jej liczebności, struktury i wyposażenia do nowych wyzwań i zagrożeń w zakresie bezpieczeństwa narodowego, ale również do oczekiwań społecznych. Proces ten wiązał się z likwidacją, redukcją, połączeniem lub dyslokacją części jednostek wojskowych. W efekcie z wielu miejscowości wojsko wyprowadziło się na stałe, ale nawet tam gdzie jednostki pozostały, coraz trudniej było spotkać żołnierza w mundurze. Żeby nie dopuścić do całkowitej alienacji wojska, w resorcie obrony narodowej duży nacisk zaczęto kłaść na promocję wojska w społeczeństwie.

Do współpracy ze społeczeństwem w MON dedykowano oddzielny departament,  który w kontrolowanym okresie nosił nazwę kolejno: Departament Wychowania i Promocji Obronności, Departament Komunikacji Społecznej oraz Departament Edukacji, Kultury i Dziedzictwa. Do zadań DEKiD należało również prowadzenie spraw wynikających z udzielania i rozliczania dotacji celowych Ministra ON na finansowanie zadań publicznych, uzgadnianie zakresów działalności stowarzyszeń prowadzących działalność bezpośrednio związaną z obronnością państwa, koordynowanie planowania i realizacji przedsięwzięć partnerów społecznych z udziałem resortu oraz zawierania porozumień o współpracy z Ministrem ON, a ponadto dotyczących obejmowania patronatów honorowych oraz uczestnictwa Ministra ON w komitetach honorowych.

W połowie lipca 2015 r. powołano również Biuro do Spraw Proobronnych (BdSP), które z krótką przerwą stanowiło jednostkę organizacyjną bezpośrednio podporządkowaną Ministrowi Obrony Narodowej. Biuro miało działać w celu wsparcia systemu obronnego Rzeczypospolitej Polskiej przez wykorzystanie potencjału obronnego organizacji pozarządowych o charakterze proobronnym i paramilitarnym.

Resort obrony narodowej włączył się w integrację i konsolidację istniejących organizacji proobronnych oraz w pomoc szkoleniową dla nich, tak aby realizowały ustalony i zatwierdzony przez wojsko program szkoleniowy, osiągały wyznaczone standardy, a ich działania przynosiły konkretny wynik. Dalszym krokiem miało być stworzenie podstaw prawnych do włączenia tych organizacji w system obronny państwa. Mimo upływu czterech lat od określenia celów współpracy z organizacjami proobronnymi, nie udało się wdrożyć żadnych rozwiązań systemowych.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W ocenie NIK działania resortu obrony narodowej w zakresie współpracy z organizacjami proobronnymi nie przyniosły oczekiwanych rezultatów.

Dla organizacji proobronnych nie określono zadań w stanach gotowości obronnej państwa na czas pokoju i kryzysu oraz po ogłoszeniu mobilizacji Sił Zbrojnych RP. Nie ma też podstaw dla tych organizacji do wsparcia wojsk operacyjnych w działaniach bojowych, ani działań mających na celu szeroko pojętą organizację ochrony ofiar wojny, ochrony ludności i jej przetrwania.

NIK zwraca uwagę, że trudno też mówić o współpracy MON z organizacjami proobronnymi, skoro termin „organizacja proobronna”, ani też „działalność proobronna” nie został zdefiniowany w żadnym przepisie prawnym. Nie było też całościowej wiedzy na temat istniejących organizacji, gdyż nie prowadzono wykazu „organizacji proobronnych”.

Obydwa podmioty, które w największym stopniu odpowiadały za współpracę resortu obrony narodowej z organizacjami proobronnymi - Departament Edukacji, Kultury i Dziedzictwa i Biuro do Spraw Proobronnych - przez niemalże cały okres swego funkcjonowania działały bez podstawowego dokumentu kompetencyjnego określającego ich zadania. Biuro do Spraw Proobronnych prawie przez trzy lata funkcjonowania nie posiadało szczegółowego zakresu działania (nadano go dopiero 20 lipca 2018 r.).

W założeniu Biuro do Spraw Proobronnych miało monitorować i definiować potrzeby MON w zakresie wsparcia systemu obronnego państwa przez organizacje proobronne. Tymczasem, w ocenie NIK, wysiłek Biura skoncentrowany był na monitorowaniu i definiowaniu potrzeb organizacji proobronnych oraz podejmowaniu działań w celu ich zaspokajania. Przykładem tego jest włączenie organizacji proobronnych do ćwiczeń pk. ANAKONDA-16 na wniosek organizacji, typowanie jednostek wojskowych do współpracy ze szkołami na wyraźną prośbę dyrekcji szkoły, przekazywanie sprzętu, udostępnianie strzelnic, poligonów i tysięcy sztuk amunicji, a także szkolenie członków organizacji proobronnych przez żołnierzy zawodowych np. z obsługi przeciwpancernych i przeciwlotniczych pocisków rakietowych (SPIKE i GROM) oraz zlecanie zadań i wypłacanie dotacji na prowadzenie szkoleń.

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia włączenie organizacji proobronnych do ćwiczeń ANAKONDA-16 i DRAGON-17 bez podstawy prawnej, bez określenia roli organizacji proobronnych w systemie obronnym państwa, przy zastrzeżeniach sojuszników z NATO oraz bez zapewnienia interoperacyjności ćwiczących przedstawicieli organizacji proobronnych z wojskiem. Żaden przepis prawa nie daje podstaw do wspólnych ćwiczeń organizacji proobronnych z wojskiem. Ćwiczenia te odbywały się na podstawie każdorazowo podpisywanych porozumień, a więc umów cywilnoprawnych. Należy podkreślić, że Dowódca Operacyjny RSZ nie został poinformowany przez Dyrektora Biura do Spraw Proobronnych o zastrzeżeniach Ataszatu Obrony USA w zakresie rozmieszczenia organizacji proobronnych w rejonach ćwiczeń, wspólnie z ćwiczącymi wojskami USA.

Z ustaleń kontroli wynika, że resort obrony narodowej w kontaktach z organizacjami proobronnymi reprezentowali członkowie lub byli członkowie organizacji proobronnych. W momencie tworzenia Biura do Spraw Proobronnych na jego czele, zgodnie z etatem, stał żołnierz zawodowy w stopniu pułkownika. Po niespełna pół roku od utworzenia Biura dyrektor został odwołany, a po kolejnych trzech miesiącach, po stosownej zmianie w etacie, na stanowisko dyrektora powołano cywila, który jednocześnie był członkiem Związku Strzeleckiego „Strzelec” Józefa Piłsudskiego.

Osobą wyznaczoną w resorcie obrony narodowej do wdrożenia programu pilotażowego edukacji wojskowej studentów w ramach Legii Akademickiej był poprzedni Prezes Stowarzyszenia ObronaNarodowa.pl - Ruch na rzecz Obrony Terytorialnej. Koordynatorem projektu dofinansowania budowy i rewitalizacji strzelnic „Sokół - strzelnica w powiecie” był Wiceprezes Stowarzyszenia Klub Strzelających Inaczej KSI, a jednocześnie członek Stowarzyszenia ObronaNarodowa.pl - Ruch na rzecz Obrony Terytorialnej (Dowódca pomorskiego plutonu ON). Z kolei wicedyrektorem DEKiD, czyli komórki reprezentującej Ministra Obrony Narodowej w sprawach zlecania zadań i dofinansowywania ich w formie dotacji, został były członek Rady Fundacji Inicjatyw Młodzieżowych.

W marcu 2015 r. powstała Federacja Organizacji Proobronnych (FOP). Do Zarządu Federacji weszli zarówno przedstawiciele Ministerstwa Obrony Narodowej, jak i organizacji proobronnych. Członkami Zarządu FOP zostali m.in. pracownicy Biura do Spraw Proobronnych - Szef Zespołu ds. Kontaktów z Organizacjami Proobronnymi i Szef Zespołu do Spraw Szkolenia Biura do Spraw Proobronnych, a jednym z wiceprezesów Prezes „FIA”. Zarówno Szef Zespołu ds. Kontaktów z Organizacjami Proobronnymi, jak i jego podwładny uczestniczyli w pracach Komisji do Spraw Zlecania Zadań Publicznych w Zakresie Obronności, która decydowała o udzielaniu dotacji m.in. dla Stowarzyszenia „FIA”.

Doprowadziło to do sytuacji, w której przedstawiciele Biura, będąc autorami (lub współautorami) ofert i po wstępnych uzgodnieniach z konkretną organizacją pozarządową, oceniali tę ofertę w ramach Komisji i co najmniej współdecydowali o wysokości dotacji dla tej organizacji. A te były niemałe.

Dotacje udzielone przez Ministra ON fundacjom i stowarzyszeniom w latach 2014-2017 (w mln zł) Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.

NIK zwraca uwagę, że w 2016 r. Minister Obrony Narodowej udzielił dotacji 32 fundacjom i 100 stowarzyszeniom na łączną kwotę prawie 11 mln zł (co oznaczało, że średnia kwota dotacji na jeden podmiot wyniosła ponad 80 tys. zł). Biuro do spraw Proobronnych promowało niektóre organizacje proobronne - trzy z nich  (Stowarzyszenie „FIA”, Fundacja „Szturman” i Stowarzyszenie „Commando”) otrzymały dotacje w łącznej wysokości ponad 2,6 mln zł, tj. 1/4 całej kwoty.

Stowarzyszenie „FIA” na realizację zadań zleconych przez Ministra ON, otrzymało dotacje w wysokości: 10,3 tys. zł w 2014 r. (1 zadanie), ponad 111 tys. w 2015 r. (5 zadań) i 1,1 mln zł w 2016 r. (12 zadań), co oznacza 10-krotny wzrost kwoty dotacji rok do roku. W przypadku Fundacji „Szturman” dotacje wyniosły: blisko 150 tys. zł w 2015 r., ponad 1 mln zł w 2016 r., co oznacza siedmiokrotny wzrost dotacji rok do roku.  W 2017 r., kiedy trwały kontrole prowadzone przez NIK i Departament Kontroli MON, „FIA” otrzymała dotację w wysokości ponad 815 tys. zł (na realizację 3 zadań), a „Szturman” blisko ponad 693 tys. zł (na realizację 6 zadań).

Kontrole NIK przeprowadzone w Stowarzyszeniu „FIA”, Fundacji „Szturman” oraz Departamencie Edukacji, Kultury i Dziedzictwa MON wykazały szereg nieprawidłowości w realizacji i rozliczeniach zadań zleconych przez Ministra Obrony Narodowej.

NIK negatywnie ocenia zlecanie zadań organizacjom pozarządowym i innym partnerom społecznym, w tym proobronnym, przez Ministra Obrony Narodowej i ich finansowanie w formie udzielanych dotacji. W szczególności w zakresie realizacji umów i osiągania założonych rezultatów, a także rozliczania środków pochodzących z dotacji.

Stwierdzono nieprawidłowości m.in. w zakresie:

  • planowania oraz wyboru zadań finansowanych dotacją;
  • merytorycznej oceny ofert;
  • zawierania umów dotacyjnych;
  • zatwierdzania sprawozdań rzeczowo-finansowych;
  • występowanie mechanizmów korupcjogennych, polegających na skupieniu nadmiaru kompetencji w ręku jednego urzędnika;
  • dowolności w podejmowaniu decyzji, lekceważeniu dokumentacji i sprawozdawczości, nierównym dostępie do informacji, braku odpowiedzialności osobistej i słabości kontroli wewnętrznej.

Nieterminowe rozstrzyganie otwartych konkursów ofert i podpisywanie umów z opóźnieniem, miało negatywny wpływ na prawidłowość realizacji zadań przez organizacje proobronne.

W ocenie Izby zakres zaangażowania jednostek wojskowych we wspólne przedsięwzięcia z organizacjami społecznymi był niewspółmierny do uzyskiwanych efektów. Apogeum osiągnięto w 2015 r., kiedy to wspólnych przedsięwzięć było prawie 8 tys., co oznacza, że średnio dziennie odbywało się ponad 20 takich wydarzeń.

Kontrolerzy NIK negatywnie ocenili wykorzystanie jednostek zaszeregowanych do sił wysokiej gotowości bojowej w pilotażowym programie MON dla uczniów klas mundurowych (co zaproponowało Biuro, a zaakceptował Dowódca Generalny  Rodzajów Sił Zbrojnych). Zdaniem Izby, zwłaszcza w jednostkach bardzo istotnych z punktu widzenia ewentualnego użycia Sił Zbrojnych, wysiłek należy skierować na szkolenie żołnierzy, a nie uczniów klas wojskowych. Również jako niecelowe oceniła Izba utworzenie programu „Paszport” polegającego na przygotowywaniu do współdziałania z jednostkami wojskowymi „komponentów” organizacji proobronnych. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie ma określonych zadań dla tych „komponentów” w czasie pokoju, a po ogłoszeniu mobilizacji te „komponenty” nie będą funkcjonować.

Najwyższa Izba Kontroli uważa za niecelowe i niegospodarne również finansowanie z budżetu państwa szkoleń strzeleckich dla uczniów klas wojskowych, w których przeznacza się 60 sztuk amunicji na jednego uczestnika oraz bezpłatne udostępnianie amunicji dla organizacji proobronnych (250 sztuk na osobę), w sytuacji gdy liczba dostępnych nabojów na jednorazowe szkolenie żołnierza zawodowego wynosi 6 sztuk.

W latach 2015-2017 jednostki wojskowe podległe Dowódcy Generalnemu Rodzajów Sił Zbrojnych chętnie udostępniały organizacjom proobronnym oraz uczniom klas wojskowych strzelnice i obiekty poligonowe. Ze strzelnic w tym okresie skorzystało prawie 23,7 tys. osób z organizacji proobronnych i klas wojskowych i liczba ta była wyższa niż liczba żołnierzy rezerwy (ponad 9 tys. osób), którzy w tym okresie korzystali z tych obiektów. Z kolei z obiektów poligonowych skorzystało prawie 18,5 tys. osób z organizacji proobronnych i klas wojskowych (w sumie przez 475 dni).

Wydatki na funkcjonowanie Biura do Spraw Proobronnych w 2016 r. wyniosły ponad 3,1 mln zł, a w 2017 r. ponad 3,2 mln zł i dotyczyły głównie wynagrodzeń (odpowiednio: ponad 2,5 mln i 2,3 mln zł).

Wnioski

Jeżeli Minister Obrony Narodowej widzi celowość dalszego szkolenia członków organizacji proobronnych lub potrzebę włączenia organizacji proobronnych w system obronny państwa, to należałoby opracować nową koncepcję oraz wdrożyć stosowne regulacje prawne dotyczące ich miejsca i roli w tym systemie.

W tym celu:

  • należy ustawowo zdefiniować pojęcia „działalność proobronna” oraz „organizacja proobronna”, a także ustawowo określić zadania dla organizacji proobronnych;
  • należy uregulować prawnie kwestię wspólnych ćwiczeń organizacji proobronnych z wojskiem, poprzez określenie roli, zadań oraz zasad ich udziału;
  • w związku ze stwierdzonymi przez NIK nieprawidłowościami, konieczne jest dokonywanie kontroli stopnia realizacji zadań oraz efektywności, rzetelności i jakości realizacji zadań na bieżąco i w odniesieniu do zadań istotnych i dotowanych wysokimi kwotami;
  • zarówno w ogłoszeniach, jak i w treści umów należy zabezpieczać interesy resortu obrony narodowej i skarbu państwa, poprzez określanie wymogów dotyczących sposobu realizacji zadania, dokumentowania i rozliczania zarówno pod względem rzeczowym, jak i finansowym;
  • szczególną uwagę należy zwracać na rzetelne dokumentowanie i prawidłowe rozliczanie zużytej w czasie szkoleń strzeleckich amunicji;
  • należałoby dokonać nowelizacji decyzji Nr 187/MON, zwłaszcza w zakresie celów i zasad współpracy, adekwatnych do aktualnych potrzeb resortu obrony narodowej.

Informacja o wynikach kontroli Współpraca Ministerstwa Obrony Narodowej z organizacjami proobronnymi została przekazana do Ministerstwa Obrony Narodowej w dniu  10  grudnia 2018 r.

Minister Obrony Narodowej może w ciągu 14 dni przedstawić swoje Stanowisko do Informacji.

Informacja o wynikach kontroli Współpraca Ministerstwa Obrony Narodowej z organizacjami proobronnymi (plik PDF)

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
10 grudnia 2018 00:05
Data publikacji:
10 grudnia 2018 07:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
12 grudnia 2018 08:38
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie