Odpady z tworzyw sztucznych w Europie – raport

Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś podpisał raport na temat gospodarowania odpadami z tworzyw sztucznych w Europie. Dokument jest efektem ponad dwuipółletniej współpracy 12 europejskich Naczelnych Organów Kontroli - Albanii, Bułgarii, Węgier, Malty, Mołdawii, Macedonii Północnej, Polski, Portugalii, Rumunii, Serbii, Słowacji oraz Turcji. Najwyższa Izba Kontroli była pomysłodawcą i koordynatorem projektu.

Najważniejsze ustalenia wspólnego raportu na temat gospodarowania odpadami z tworzyw sztucznych w Europie.

Dynamiczny wzrost produkcji tworzyw sztucznych od lat pięćdziesiątych XX wieku i zwiększenie skali zastosowania wyrobów z nich produkowanych doprowadziły do zwiększenia ilości odpadów tego surowca (zob. Grafika 1). Tym samym wzrasta ryzyko ich niewłaściwego zagospodarowania oraz negatywnego oddziaływania na środowisko – zwłaszcza, że w porównaniu do innych rodzajów odpadów, wskaźniki recyklingu dla odpadów z tworzyw sztucznych pozostają na niskim poziomie. Obecnie w celu recyklingu gromadzi się w UE trochę ponad jedną trzecią takich odpadów, a część tego odsetka jest wysyłana poza granice UE i poddawana dalszej obróbce w państwach trzecich, w których często obowiązują inne normy środowiskowe.

Zanieczyszczenie odpadami z tworzyw sztucznych stanowi poważne zagrożenie dla środowiska jako całości. Stwarza problemy zarówno dla dzikiej przyrody, jak i rodzaju ludzkiego. Każdego roku do oceanów trafia od 6 do prawie 15 milionów ton odpadów z tworzyw sztucznych – taką ilością można załadować ponad 1,8 mln ciężarówek. Równocześnie odkrywane są coraz to nowe źródła przenikania tworzyw sztucznych do środowiska, które mogą stanowić zagrożenie zarówno dla niego samego, jak i zdrowia ludzkiego. Mikrodrobiny plastiku – maleńkie fragmenty plastiku (poniżej 5 mm) gromadzą się w morzach, a ich niewielkie rozmiary sprawiają, że organizmy morskie łatwo je połykają. Najnowsze obserwacje wskazują również na obecność mikroplastiku w otaczającym powietrzu, wodzie deszczowej, wodzie pitnej, niektórych produktach spożywczych, a nawet w ludzkiej krwi. Warto również zauważyć, że odpady z tworzyw sztucznych rozkładają się bardzo powoli – nawet do kilkuset lat jak w przypadku butelek lub kubków plastikowych, co wraz z upływem czasu zwiększa tylko skalę problemu zanieczyszczenia środowiska takimi odpadami. Zatem część wytworzonych obecnie odpadów z tworzyw sztucznych będzie stanowić poważny problem dla kilku następnych pokoleń.

Dla zdiagnozowania problemów dotyczących gospodarowania odpadami z tworzyw sztucznych, a także zachęcenia rządów krajowych do podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych w tym obszarze oraz podniesienia świadomości społecznej, 12 europejskich Naczelnych Organów Kontroli - Albanii, Bułgarii, Węgier, Malty, Mołdawii, Macedonii Północnej, Polski, Portugalii, Rumunii, Serbii, Słowacji oraz Turcji podjęło współpracę kontrolną. Najwyższa Izba Kontroli była pomysłodawcą i koordynatorem projektu. Według wypracowanego wspólnymi siłami planu działania przeprowadzono 12 kontroli krajowych. Uczestnicy projektu to członkowie Grupy Roboczej EUROSAI ds. Kontroli Środowiskowych (WGEA). Udział brali w nim także, jako obserwatorzy, przedstawiciele Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

Po ponad dwuipółletniej współpracy, NIK przygotowała wspólny raport na temat gospodarowania odpadami z tworzyw sztucznych w Europie. Raport zawiera ustalenia w trzech obszarach (1. Ustawodawstwo i rozwiązania organizacyjne w zakresie gospodarki odpadami z tworzyw sztucznych, 2. Przyjęta polityka w celu prawidłowego gospodarowania odpadami z tworzyw sztucznych, 3. Rezultaty działań dotyczących gospodarowania odpadami z tworzyw sztucznych), wspólne konkluzje wynikające z analizowanych zagadnień (21) i wspólne zalecenia (11). Raport bazuje przede wszystkim na podsumowaniach 12 raportów krajowych (zob. Załącznik 7 do raportu), ale do jego przygotowania wykorzystano również wiele innych źródeł zewnętrznych (zob. Załącznik 10) oraz bazy danych o odpadach Eurostatu.

Ustalenia wspólnego raportu pokazują, że gospodarka o obiegu zamkniętym jest na razie bardziej widoczna jako teoretyczny koncept niż praktyczne działania podejmowane w poszczególnych krajach objętych audytem. Oczywiście wśród krajów objętych audytem zauważalny jest różny stopień przygotowania systemowego i stan zaawansowania we wdrażaniu działań związanych z gospodarką odpadami. Część z nich znajduje się na bardzo wczesnym etapie kształtowania systemu zarządzania odpadami, borykając się z takimi problemami jak brak podstawowych dokumentów strategicznych lub nieaktualne plany, brak aktualnych i wiarygodnych danych o stanie gospodarki odpadami, brak selektywnej zbiórki odpadów lub jej bardzo niski stopień. Niezależnie jednak od obecnie osiąganych rezultatów w każdym przypadku do pełnego przejścia na model gospodarki o obiegu zamkniętym (GOZ) wymagana będzie zasadnicza zmiana w systemie gospodarowania odpadami.

Wśród ustaleń audytu warto zwrócić uwagę na następujące kwestie:

• 10 z 12 uczestników audytu wyraziło krytyczną opinię o krajowych systemach gospodarki odpadami oraz stosowanej polityce w celu wdrożenia właściwej gospodarki odpadami z tworzyw sztucznych – ogólnie audytorzy stwierdzili, że środki podjęte przez odpowiednie organy krajowe były niewystarczające, aby ograniczyć wytwarzanie odpadów z tworzyw sztucznych i zapewnić ich właściwe przetwarzanie,
• w 11 krajach objętych audytem przyjęto selektywną zbiórkę odpadów, ale 5 uczestników audytu wspomniało o problemach z jej organizacją lub niewystarczającą skutecznością,
• również w 11 krajach przewidziano w ustawodawstwie krajowym systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP), ale problemy z działaniem takich schematów zidentyfikowano w 9 krajach,
• do czasu zakończenia audytu żaden z krajów nie wdrożył wiążących standardów dotyczących ekoprojektowania opakowań z tworzyw sztucznych, a także systemu kaucyjnego dla opakowań (6 krajów było w trakcie wdrażania takich systemów),
• 10 krajów objętych audytem nie ujęło w swoich dokumentach strategicznych odrębnych celów dotyczących odpadów z tworzyw sztucznych oprócz (docelowych) wskaźników recyklingu odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych,
• nie wszystkie kraje opracowały/wdrożyły programy zapobiegania powstawaniu odpadów (dotyczyło to 4 krajów), a zdecydowana większość z nich (10) nie zdołała zredukować ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w latach 2016-2019, podczas gdy „zapobieganie” znajduje się na czele hierarchii postępowania z odpadami, stanowiącej również jeden z filarów GOZ,
• 11 uczestników przekazało dane, z których wynikało, że odpady komunalne lub odpady komunalne z tworzyw sztucznych zostały zagospodarowane większości w inny sposób niż poprzez recykling – oznacza to, że wykorzystywano w tym celu procesy, które zajmują niższe miejsce w hierarchii pożądanych sposobów postępowania z odpadami,
• 9 uczestników stwierdziło, że system raportowania danych o odpadach nie działał prawidłowo lub nie dostarczał odpowiednich danych do oceny gospodarowania odpadami z tworzyw sztucznych,
• 8 uczestników wskazało, że monitorowanie/nadzór przez organy publiczne nad rezultatami działań dotyczących gospodarowania odpadami z tworzyw sztucznych był niewystarczający.

Warto także zwrócić uwagę na dwie istotne kwestie przedstawione we wspólnym raporcie:

1. Mimo, że większość krajów objętych audytem osiągnęła założone poziomy recyklingu dla odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych, to jednak myśląc realnie o wdrożeniu zasad gospodarki o obiegu zamkniętym wymagana będzie w każdym przypadku – mimo wyraźnych dysproporcji w osiąganych rezultatach – znaczna poprawa gospodarowania takimi odpadami w przyszłości. Za takim stwierdzeniem przemawiają choćby rozwiązania przyjęte w UE, tj. znacznie wyższe minimalne poziomy recyklingu dla odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych (50% do 2025 r. oraz 55% do 2030 r., przy dotychczasowym poziomie 22,5%) oraz wprowadzony od 2021 r. „podatek” od ilości plastikowych odpadów opakowaniowych niepoddanych recyklingowi^[1]. Na potrzeby wspólnego audytu oszacowano, jak może kształtować się wysokość takiego „podatku” (na podstawie danych o zagospodarowaniu plastikowych odpadów opakowaniowych za 2018 r.) zestawiając otrzymane wyniki z wysokością opłat pobieranych od produktów plastikowych w ramach działających systemów ROP. Przyjmując, że wysokość wskazanego wyżej podatku ustanowionego w UE w pewien sposób wyznacza pułap efektywności ekonomicznej w zagospodarowaniu odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych wyniki takiej analizy rozszerzono również na kraje nie będące członkami UE. Wykazała ona, że co najmniej w przypadku 7 krajów, dla których zgromadzono dane umożliwiające porównanie, nie można mówić o efektywnie prowadzonej gospodarce odpadami opakowaniowymi z tworzyw sztucznych.

   

2. Informacje zgromadzone w toku audytu międzynarodowego wskazują na ugruntowanie dotychczasowych złych praktyk polegających na przemieszczaniu istotnej części odpadów do innych krajów europejskich, przy równoczesnej zamianie dotychczasowego miejsca eksportu odpadów plastikowych poza Europę z jednego kraju azjatyckiego na kilka innych. Poszukiwanie miejsca dla odpadów plastikowych wśród krajów europejskich następowało na dwóch płaszczyznach, tj. lokalnej – o czym świadczy wzajemna wymiana odpadów plastikowych między sąsiadującymi krajami oraz globalnej – gdzie w szczególności najwięksi europejscy przetwórcy tworzyw sztucznych (do których należą we wskazanej kolejności Niemcy, Włochy, Francja, Polska, Hiszpania, Wielka Brytania) podejmowali starania, aby znaleźć nowe rynki zbytu dla wytworzonych odpadów plastikowych zarówno w krajach UE oraz poza UE. Taki schemat postępowania nie wskazuje na podjęcie działań, które prowadziłyby do istotnych zmian w gospodarce odpadami, tj. poprawy efektywności wykorzystania zasobów, a docelowo do wdrożenia zasad gospodarki o obiegu zamkniętym. Oczywiście same dane o transgranicznym przemieszczaniu odpadów z tworzyw sztucznych nie przesądzają o niewłaściwym ich zagospodarowaniu. Niemniej jednak zastanawiać może fakt, że najwięksi przetwórcy tworzyw sztucznych w Europie – w dobie promowania w UE koncepcji gospodarki o obiegu zamkniętym – nie stworzyli w swoich krajach warunków do zagospodarowania wytworzonych przez siebie odpadów z tworzyw sztucznych, lecz wysyłają część tych odpadów do innych krajów, dysponujących niejednokrotnie znacznie mniejszym potencjałem gospodarczym i technicznym. Takie postępowanie również w niewystarczającym stopniu odpowiada założeniom Ramowej Dyrektywy o Odpadach 2008/98/WE, która wskazuje m.in., że celem UE jest osiągnięcie samowystarczalności w zakresie unieszkodliwiania i odzysku odpadów komunalnych.

   

[1] Od 2021 r. w UE została wprowadzona opłata od odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddanych recyklingowi. Jej wysokość ustalono na 0,80 Euro za 1 kg odpadów. Ten nowy rodzaj opłaty nazywany jest nieformalnie „podatkiem od plastiku”.