Spóźniony, ale przerósł oczekiwania - Podkarpacki System Informacji Przestrzennej (PSIP)

System budowano dłużej, niż planowano, i przy nieco wyższych kosztach, ale było to częściowo skutkiem zewnętrznych okoliczności. Korzystne efekty uruchomienia PSIP pojawiły się wcześniej, niż przewidywały założenia. Problemy stwierdzone podczas realizacji Projektu mogą być dobrą nauczką w przyszłych podobnych inwestycjach.

Kontrola objęła Urząd Marszałkowski – czyli zarazem Instytucję Zarządzającą i Beneficjenta Projektu PSIP, współpracującego z Partnerami w celu realizacji PSIP – oraz sześć jednostek uczestniczących w tym projekcie:

• Niemal czteroletnie opóźnienie oddania PSIP do użytku to po części wynik nierealnego, zbyt optymistycznego harmonogramu.
• Powołane specjalnie z myślą o Projekcie Komitet Sterujący i Grupa Robocza istniały głównie na papierze, niemal nie podejmując przewidzianych działań doradczych i strategicznych.
• Wskutek rozpowszechnienia się usług zdalnych także w następstwie pandemii stopień wykorzystania PSIP przerósł oczekiwania.

Tworzenie PSIP dobiegło pomyślnego końca, zakładane efekty zostały osiągnięte.

Wniosek o dofinansowanie Projektu poprzedzono należytym rozpoznaniem potrzeb i wymagań. Działania związane z przygotowaniem Projektu PSIP, w tym opracowanie i ocena wniosku o dofinansowanie, opierały się na współpracy pomiędzy Liderem Projektu, czyli Województwem Podkarpackim, a jego Partnerami – starostwami powiatowymi.

Lider Projektu zamierzał go zrealizować wspólnie z 25 Partnerami. Na okoliczność tego jeszcze w 2015 r. zawarto Porozumienie Intencyjne o współpracy w zakresie przygotowania i realizacji Projektu PSIP. Ostatecznie do realizacji PSIP przystąpiło 22 Partnerów – trzech odstąpiło m.in. z powodu zbyt krótkiego zakładanego okresu realizacji Projektu.

W istocie termin wykonania zadania opóźnił się o trzy lata i osiem miesięcy (ostatni wniosek o płatność zatwierdzono w lutym 2023 r.). Wynikało to nie tylko z pojawiających się problemów, w głównej mierze niezależnych od kontrolowanych podmiotów, ale także ze zbyt optymistycznego pierwotnego harmonogramu wdrażania Projektu.

Problemy niezależne od uczestników Projektu związane były m.in. z:

• kłopotami w wyłonieniu wykonawców prac geodezyjno-kartograficznych, co wydłużyło procedury przetargowe;
• zmieniającymi się przepisami prawa w okresie realizacji PSIP;
• skomplikowanymi i żmudnymi procedurami związanymi z działaniami w zakresie baz danych;
• pandemią COVID-19.

Przekroczono także zaplanowany budżet – Projekt kosztował o 3 mln zł więcej, czyli 180,8 mln zł, z czego 150,3 mln zł pochodziło ze środków UE. Zaangażowane środki wydatkowano prawidłowo oraz rzetelnie udokumentowano i rozliczono.

Zastosowane rozwiązania organizacyjne nie zapewniły rzetelnego wykonania wszystkich przewidzianych działań:

• w żadnym ze skontrolowanych starostw powiatowych nie wyznaczono przedstawiciela do czynności związanych z wdrażaniem Projektu;
• pomimo zapisanych w Umowie Partnerskiej ustaleń – u połowy skontrolowanych Partnerów nie działał Zespół Roboczy w celu usprawnienia komunikacji i przepływu informacji;
• Komitet Sterujący jako organ strategiczny mający podejmować kluczowe rozstrzygnięcia zebrał się raptem raz (w 2016 r., podejmując jedynie działania organizacyjne);
• w latach 2019–2022 Grupa Robocza nie funkcjonowała;
• Lider Projektu odpowiedzialny za koordynowanie i nadzorowanie prawidłowości działań Partnerów nie korzystał w pełni z posiadanych uprawnień i nie przeprowadzał u nich kontroli, choć był informowany o istotnych problemach w związku z wdrażaniem PSIP;
• w ograniczonym zakresie prowadził też monitoring prac nad wdrożeniem PSIP.

W związku z tym nie udawało się na bieżąco eliminować problemów, które z kolei przyczyniały się do opóźnień w realizacji Projektu.

Do zarządzania realizacją Projektu zaangażowano podmiot zewnętrzny (Inżyniera Kontraktu) zapewniający specjalistów w danych dziedzinach. Niestety jego obowiązki w zakresie odbioru zadań określono w sposób nieprecyzyjny, przez co przy odbiorze prac geodezyjno-kartograficznych mieli czasem trudności Partnerzy Projektu, pozostawieni bez należytej pomocy. Ci z kolei nie informowali o tym Lidera.

W połowie skontrolowanych Starostw nie egzekwowano od wykonawców prac geodezyjno-kartograficznych wszystkich wymaganych dokumentów, co jednak nie wpłynęło na realizację założeń Projektu.

W toku realizacji PSIP osiągnięto zakładane we wniosku o dofinansowanie wskaźniki produktu, w szczególności uruchomienie e-usług o różnym stopniu dojrzałości czy digitalizację dokumentów.

Zaplanowane do osiągnięcia na rok 2023 wskaźniki rezultatu zostały osiągnięte, a nawet znacznie przekroczone jeszcze przed tym okresem, głównie w związku ze wzrostem popytu na e-usługi, koniecznością zdalnego załatwiania spraw urzędowych podczas pandemii COVID-19, a także nowym (od 2022 r.) prawnym wymogiem składania operatów geodezyjnych w formie elektronicznej. Wskaźniki rezultatu będą wymagały ostatecznej weryfikacji, niemniej już teraz wiadomo, że wykorzystanie PSIP osiągnęło przed czasem większą skalę od zakładanej dzięki dużemu usprawnieniu pracy służb geodezyjnych poprzez pracę on-line. Dzięki PSIP uzyskano możliwość zarządzania i udostępniania danych geodezyjnych w formie zintegrowanej.

Projekt umożliwił uzupełnienie luk w bazach Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB), Bazy Danych Obiektów Topograficznych (BDOT) i Geodezyjnej Ewidencji Sieci Uzbrojenia Terenu (GESUT) kontrolowanych starostw.

Przeprowadzone w trakcie kontroli NIK oględziny tych baz wykazały jednak błędy lub nieprawidłowości w ich prowadzeniu. Nie były one jednak istotne dla jakości i wiarygodności danych. Ich wystąpienie sygnalizuje natomiast na konieczność stałej weryfikacji danych, z wykorzystaniem zarówno oprogramowania własnego starostw, jak i stosownych walidatorów zewnętrznych.

Tylko w jednej skontrolowanej jednostce (Miasto Krosno) udało się terminowo skonwertować dane geodezyjne do formatu cyfrowego.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli wnosi o:

Zarząd Województwa Podkarpackiego

• przyjmowanie realnych harmonogramów realizacji projektów w wypadku skomplikowanych przedsięwzięć lub z udziałem wielu partnerów;
• zapewnienie rzetelnego przygotowania umów dla zagwarantowania interesów wszystkich uczestników projektów;
• wykorzystywanie uprawnień kontrolnych określonych w umowach dotyczących współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego, zwłaszcza przy realizacji projektów partnerskich;
• zapewnienie rzeczywistego funkcjonowania gremiów opiniodawczo-doradczych, zwłaszcza powoływanych w przypadku skomplikowanych przedsięwzięć;
• zweryfikowanie wartości wskaźników rezultatu Projektu PSIP przewidzianych do osiągnięcia w 2023 r.

Partnerzy Projektu PSIP

• bieżące zgłaszanie – w sposób określony przyjętymi procedurami – zaistniałych problemów i utrudnień przy wdrażaniu projektów partnerskich;
• wykorzystywanie – celem eliminacji występujących błędów – mechanizmów kontroli posiadanego oprogramowania oraz dostępnych walidatorów zewnętrznych do stałej weryfikacji prowadzenia baz EGIB, GESUT i BDOT;
• podjęcie skutecznych działań mających na celu zakończenie procesu cyfryzacji zasobu geodezyjno-kartograficznego;
• egzekwowanie od wykonawców prac przedkładania kompletnych dokumentacji zgodnie z postanowieniami zawartych umów;
• podjęcie współpracy z Liderem dla zweryfikowania wartości wskaźników rezultatu Projektu PSIP przewidzianych do osiągnięcia w 2023 r.