NIK o Prokuratorii Generalnej

Z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa, która zakłada zwiększenie zakresu zadań Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej. Nowe przepisy miały zapewnić m.in. państwowym osobom prawnym dostęp do tańszej i bardziej profesjonalnej ochrony prawnej. Prokuratoria zaczęła pełnić rolę zaplecza prawnego dla Prezesa Rady Ministrów. Grono odbiorców usług świadczonych przez Prokuratorię zostało poszerzone, w związku z czym wydawała ona coraz więcej opinii prawnych. Sukcesywnie rosła też liczba spraw sądowych prowadzonych przez ten podmiot. W ocenie NIK trzeba przeprowadzić ewaluację skutków wejścia w życie nowych przepisów. Zdaniem Izby warto też rozważyć zmiany w prawie tak, by - w związku z poszerzeniem kompetencji Prokuratorii - zwiększyć limit wydatków na wykonywanie przez nią zadań. Kontrola NIK pokazała, że system obsługi prawnej zorganizowany przez ten organ działa dobrze, ale istniejące bariery prawne - zwłaszcza te dotyczące kosztów i sposobu rozliczania usług świadczonych przez Prokuratorię - uniemożliwiają wykorzystanie pełnego potencjału Prokuratorii Generalnej i zniechęcają państwowe osoby prawne do korzystania z jej usług.

Prokuratoria Generalna jest instytucją państwową, której zadaniem jest ochrona prawna interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym Skarbu Państwa. Z dniem 1 stycznia 2017 r. weszły w życie nowe przepisy regulujące funkcjonowanie tego organu - ustawa o Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej. Na mocy tej ustawy poprzednio działająca Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa (PG SP) otrzymała nową nazwę - Prokuratoria Generalna Rzeczpospolitej Polskiej (PG RP), a wraz z nią nowe kompetencje. Zmiana ustawy z 1 stycznia 2017 r. zakładała m.in. ograniczenie kosztów obsługi prawnej ponoszonych przez państwowe osoby prawne i podniesienie jakości ochrony prawnej dzięki jej przejęciu przez Prokuratorię, co wiązało się ze znacznym poszerzeniem zakresu zadań Prokuratorii. M.in. wraz z wejściem w życie nowych przepisów przejęła ona część spraw państwowych osób prawnych, które mają osobowość prawną odrębną od Skarbu Państwa (czyli np. parki narodowe, uczelnie publiczne, instytuty badawcze, spółki radiofonii i telewizji publicznej, państwowe instytucje kultury, agencje wykonawcze i in.). Prokuratoria też miała stworzyć profesjonalne zaplecze prawne dla Prezesa Rady Ministrów, jak i wydawać więcej opinii prawnych na potrzeby zarówno Skarbu Państwa, jak i państwowych osób prawnych.

W ocenie Izby Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej dołożył starań, by organ ten funkcjonował prawidłowo - pod względem organizacyjnym i kadrowym, zgodnie z nowymi przepisami. Większość wewnętrznych aktów normatywnych przyjęto we właściwym czasie (wyjątkiem był Kodeks Dobrych Praktyk), a strukturę organizacyjną dostosowano do poszerzonego zakresu zadań. Stan zatrudnienia w Prokuratorii zwiększał się stosownie do potrzeb i możliwości budżetowych.

Zgodnie z ustawowymi wymogami i potrzebami osób prawnych jak i Skarbu Państwa Prokuratoria zapewniała tym jednostkom obsługę prawną w zakresie tzw. zastępstwa procesowego (czyli reprezentując osoby prawne m.in. przed sądami powszechnymi, sądami polubownymi i Sądem Najwyższym w sprawach określonych ustawą), jak również sporządzając dla nich opinie prawne. W okresie objętym kontrolą NIK liczba opinii prawnych sporządzanych przez Prokuratorię wyraźnie wzrosła.

Dynamika sporządzanych opinii prawnych. Źródło: opracowanie NIK na podstawie danych PG RP.

Sprawy prowadzone przez PG RP w zastępstwie osób prawnych stanowiły niewielki odsetek wszystkich spraw prowadzonych przez Prokuratorię - w badanym okresie było to niecałe 4%.

Relacja spraw osób zastępowanych do całości spraw. Źródło: opracowanie NIK na podstawie danych PG RP.

W latach 2017-2019 (do 31 marca) corocznie więcej spraw wpływało do Prokuratorii niż było kończonych. Zdaniem NIK taka sytuacja stwarza to ryzyko nadmiernej kumulacji spraw prowadzonych przez PG RP.

Ryzyko kumulacji spraw (więcej niż jest kończonych). Źródło: opracowanie NIK na podstawie danych PG RP.

Łączna wartość przedmiotu spraw sądowych prowadzonych przez PG RP w 2017 r. przekroczyła 50 mld zł, a w 2018 r. wyniosła 58 mld zł.

W okresie objętym kontrolą NIK łączna wartość przedmiotu spraw sądowych, które Prokuratoria prowadziła w imieniu osób zastępowanych (innych niż Skarb Państwa) kształtowała się następująco:

  • w 2017 r. - niecałe 7,5 mld zł (co stanowiło 15% łącznej wartości wszystkich prowadzonych przez PG RP spraw),
  • w 2018 r. - ponad 8,6 mld zł (czyli też ok. 15% łącznej wartości wszystkich spraw),
  • w 2019 r. (według stanu na dzień 31 marca) - ponad 7,2 mld zł.

Za pomoc prawną świadczoną przez PG RP osoby prawne inne niż Skarb Państwa wpłaciły do budżetu państwa łącznie:

  • w 2017 r. - niecałe 9,7 mln zł,
  •  w 2018 r. - nieco ponad 9 mln zł.

W latach 2017-2018 Prokuratoria Generalna Rzeczpospolitej Polskiej wygrała ok. połowę prowadzonych spraw.

Spraw, które zostały rozstrzygnięte zgodnie ze stanowiskiem procesowym Prokuratorii (czyli całkowicie wygranych) było: w 2017 r. - 1239, w 2018 r. - 1152, a w 2019 r. (do 31 maja) - 446.

Jeżeli chodzi o efekty finansowe według sprawozdań rocznych z działalności PGRP, sytuacja wyglądała następująco:

  • w 2017 r. oddalono roszczenia w kwocie przekraczającej 2,9 mld zł, zasądzono roszczenia o wartości ponad 150 mln zł
  • w 2018 r. roszczenia oddalone opiewały na kwotę ponad 1,1 mld zł, a roszczenia zasądzone na kwotę ponad 141 mln zł.

Prezes PG RP rzetelnie rozpatrywał wnioski o udzielenie zgody na dokonanie czynności rozporządzających przez państwowe osoby prawne. Nieco ponad 3% wszystkich wniosków o wydanie zgody na rozporządzanie mieniem przez państwowe osoby prawne zostało rozpatrzonych po upływie ustawowego miesięcznego terminu. Opóźnienia te nie miały jednak negatywnego wpływu na wynik rozpatrywanych spraw.

NIK zgłosiła zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia ewidencji mienia Skarbu Państwa (SP) w zakresie nieruchomości zarządzanych przez starostów. Prezes PG RP korzystał bowiem z danych Głównego Geodety Kraju w zakresie nieruchomości SP gospodarowanych przez starostów, choć zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien pozyskiwać takie dane od samych starostów. NIK zwraca uwagę, że pozyskiwanie danych od Głównego Geodety stwarza ryzyko niepełnego ustalenia stanu mienia Skarbu Państwa.

Izba zwróciła też uwagę na brak sformalizowanych zasad współpracy między Prokuratorią a organami nadzoru nad państwowymi osobami prawnymi, w tym KPRM, m.in. w zakresie wymiany informacji dotyczących rozporządzania mieniem przez państwowe osoby prawne. Zdaniem NIK potrzeba pozyskiwania i wymiany takich informacji - mimo, że nie jest obowiązkiem prawnym - wynika z rzeczywistych uwarunkowań. Bowiem w sytuacji gdy osoba prawna będzie rozporządzać mieniem bez uzyskania stosownej zgody, Prezes PG RP ma prawo wystąpić do sądu w celu orzeczenia o nieważności tego rozporządzenia.

Współpraca KPRM z Prokuratorią Generalną realizowana w imieniu Prezesa Rady Ministrów polegała także na zlecaniu zadań określonych w ustawie np. opinii prawnych, stanowisk oraz na przekazywaniu spraw do prowadzenia.

Nadzór KPRM nad PG RP był rozproszony. Brakowało jednolitego systemu zarządzania ryzykiem obejmującego m.in. komórki organizacyjne sprawujące nadzór nad PG RP, który spełniałby standardy kontroli zarządczej obowiązujące w sektorze finansów publicznych. W KPRM nie prowadzono udokumentowanych analiz ryzyk dotyczących sprawowanego nadzoru oraz działań minimalizujących ryzyka.

W badanym okresie nie przeprowadzono w KPRM całościowej ewaluacji ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (uPG RP) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Kancelaria nie sprawdziła, na ile obecne rozwiązania prawne zapewniają osobom zastępowanym dostęp do tańszej i bardziej profesjonalnej ochrony prawnej. Zdaniem Izby bez ewaluacji skutków obowiązywania części aktów wykonawczych do tej ustawy trudno jest ocenić, czy i w jakim stopniu spełnione zostały potrzeby zastępowanych osób prawnych. Utrudnione jest też opracowywanie ewentualnych zmian w zakresie sposobu i zasad świadczenie obsługi prawnej przez Prokuratorię.

Ewaluację uPG RP przewidziano dopiero po pięciu latach od wejścia ustawy w życie. Jednak, jak wskazuje dokument Ocena Skutków Regulacji (OSR) do projektu rozporządzenia wykonawczego w sprawie osób zastępowanych, jego efekty można ocenić, analizując jak zmieniały się koszty zewnętrznej obsługi prawnej ponoszone przez państwowe osoby prawne w czasie od wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. 1 lipca 2017 r. NIK jest zdania, że w ciągu 2 lat od tej daty należało zbadać, w jakim stopniu osiągnięto efekty regulacji, czyli czy zapewniono właściwą ochronę praw lub interesów Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez objęcie jak najszerszą ochroną mienia państwowego oraz zagwarantowanie odpowiedniej pomocy prawnej osobom zastępowanym: państwowym osobom prawnym oraz osobom prawnym z udziałem Skarbu Państwa, a także osobom prawnym z udziałem państwowych osób prawnych.

W ocenie NIK państwowe osoby prawne nie wykorzystywały w pełni potencjału PG RP. Obiektywne przyczyny tej sytuacji to m.in.: występowanie po obu stronach sporu podmiotów reprezentujących SP lub państwowych osób prawnych, brak spraw właściwych do prowadzenia przez PG RP. Zdaniem przedstawicieli osób prawnych czynnikami, które uniemożliwiały szersze korzystanie z usług prawnych PG RP w kontrolowanym okresie były bariery wynikające z przepisów prawa, w tym przede wszystkim wysokie koszty oraz zbyt ograniczony ustawowo zakres usług prawnych świadczonych przez PG RP. Wiele kontrowersji budził też sposób rozliczania opłaty abonamentowej. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zastępowanych osób prawnych oraz opłat, państwowe osoby prawne uiszczają tzw. roczną opłatę abonamentową za wykonywanie zastępstwa oraz wydawanie opinii prawnych przez Prokuratorię. W praktyce wygląda to tak, że jeśli osoba prawna nie skorzysta z żadnej usługi PG RP w danym roku, opłata abonamentowa przechodzi na kolejny rok. Natomiast jeśli wykorzystana zostanie co najmniej jedna usługa w danym roku, abonament na ten rok przepada, a za kolejny rok trzeba uiścić opłatę w pełnej kwocie.

Powyższe uwarunkowania prawne i ich odbiór sprawiły, że osoby prawne miały ograniczone możliwości korzystania ze wsparcia prawnego PG RP, a jednocześnie Prokuratoria nie mogła w pełni wykorzystywać swojego potencjału.

Wnioski NIK:

  • do Prezesa Rady Ministrów - o rozważenie zmiany uPG RP tak, by zwiększyć limity wydatków z budżetu państwa przeznaczone w następnych latach na wykonywanie zadań Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej.
  • do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o:
    • przeprowadzenie we współpracy z PG RP ewaluacji wpływu rozwiązań przyjętych w aktach wykonawczych do uPG RP na realizację celów tej ustawy;
    • rozważenie we współpracy z Prezesem PG RP zorganizowania systemu wymiany informacji w zakresie rozporządzenia mieniem przez państwowe osoby prawne tak, by skutecznie zapobiegać nieprawidłowościom.
  • do Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o:
    • prowadzenie ewidencji mienia Skarbu Państwa w oparciu o dane źródłowe pochodzące od podmiotów określonych przepisami;
    • rozważenie - ze względu na ryzyko kumulowania się spraw prowadzonych przez PG RP - szerszego korzystania z możliwości przekazywania wykonywania zastępstwa podmiotom reprezentującym Skarb Państwa;
    • zachowanie ustawowych terminów przy prowadzeniu postępowań w zakresie wyrażania przez Prezesa PG RP zgody na rozporządzanie mieniem przez państwowe osoby prawne;
    • współpracę i uczestnictwo w systemie wymiany informacji z KPRM w zakresie czynności rozporządzających państwowych osób prawnych oraz współpracę w zakresie dokonywania ewaluacji skutków wdrożenia aktów wykonawczych do uPG RP.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
31 marca 2020 14:32
Data publikacji:
31 marca 2020 14:32
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
02 kwietnia 2020 07:58
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie