NIK o efektach programów rewitalizacji

W badanym okresie we wszystkich 17 skontrolowanych gminach programy rewitalizacji były realizowane niezgodnie z przyjętymi założeniami, a większość gmin nie osiągnęła w przewidzianym czasie zakładanych efektów. Spośród 394 zaplanowanych do realizacji projektów zakończono mniej niż połowę - 124. W efekcie, w żadnej gminie nie udało się kompleksowo rozwiązać zdiagnozowanych problemów i wyprowadzić z kryzysu terenów objętych rewitalizacją.

Rewitalizacja, czasem nadal błędnie utożsamiana jedynie z odnową zabytków, to złożony proces, którego celem jest wyprowadzanie obszarów zdegradowanych ze stanu kryzysowego, a jego skutkiem ma być poprawa zagospodarowania objętego nią terenu, a zwłaszcza jakości życia jego mieszkańców. Nazbyt często programy rewitalizacji są jednak traktowane przez gminy tylko jako wymóg formalny, którego spełnienie umożliwia ubieganie się o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej. Pokazała to już poprzednia kontrola NIK z 2018 roku, a najnowsza tę praktykę potwierdziła.

Do dnia zakończenia kontroli NIK wydatki poniesione na projekty już zakończone lub będące w trakcie realizacji wyniosły w sumie 432 mln zł, a to zaledwie ⅓ planu przyjętego w programach rewitalizacji przez kontrolowane gminy. Cztery z nich wydały zaledwie od 4 do 7% zaplanowanych środków.

Kwoty planowane i wydatkowane na przedsięwzięcia rewitalizacyjne (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Kwoty planowane i wydatkowane na przedsięwzięcia rewitalizacyjne

Miejscowość Kwota środków planowanych na projekty podstawowe i dodatkowe w Programach Rewitalizacji w mln zł Kwota środków wydatkowanych na projekty podstawowe i dodatkowe zrealizowane i w trakcie realizacji w mln zł
Brzeg Dolny 18,8 10,5
Złoty Stok 27,8 7,4
Siechnice 83,4 35,2
Bolesławiec 186,4 49,1
Kłomnice 15,8 7,2
Jastrzębie-Zdrój 209,1 99,6
Jeleśnia 12,2 7,3
Bieruń 55,4 10,2
Wieruszów 39 12,9
Poddębice 146,5 96,2
Bełchatów 34,4 23,5
Brzeziny 75,1 5,3
Tarnobrzeg 213 37,4
Jaśliska 43,7 3
Cieszanów 103,2 4,5
Olesno 12,8 21,2
Prószków 27,8 1,6

Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli

Kontrola objęła lata 2016-2020. W 17 gminach wspieranych przez 5 Urzędów Marszałkowskich NIK przyjrzała się szczegółowo dwóm ostatnim z 4 etapów programów rewitalizacji – ich wdrażaniu i monitorowaniu (wcześniejsze to diagnozowanie i programowanie).

Gminy i Urzędy Marszałkowskie objęte kontrolą (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Gminy i Urzędy Marszałkowskie objęte kontrolą

Województwo łódzkie:

  • Łódź (siedziba władz samorządu oraz kontrolowanego urzędu marszałkowskiego)
  • Bełchatów (GPR)
  • Brzeziny (GPR)
  • Poddębice (LPR)
  • Wieruszów (LPR)

Województwo dolnośląskie:

  • Wrocław (siedziba władz samorządu oraz kontrolowanego urzędu marszałkowskiego)
  • Bolesławiec (GPR)
  • Brzeg dolny (LPR)
  • Siechnice (GPR)
  • Złoty Stok (LPR)

Województwo opolskie:

  • Opole (siedziba władz samorządu oraz kontrolowanego urzędu marszałkowskiego)
  • Olesno (LPR)
  • Prószków (GPR)

Województwo śląskie:

  • Katowice (siedziba władz samorządu oraz kontrolowanego urzędu marszałkowskiego)
  • Bieruń (GPR)
  • Jastrzębie-Zdrój (LPR)
  • Jeleśnia (GPR)
  • Kłomnice (LPR)

Województwo podkarpackie:

  • Rzeszów (siedziba władz samorządu oraz kontrolowanego urzędu marszałkowskiego)
  • Ciesznów (GPR)
  • Jaśliska (GPR)
  • Tarnobrzeg (LPR)

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli

Pełna i obiektywna ocena była jednak niemożliwa ze względu na sposób monitorowania realizacji programów. Większość skontrolowanych gmin nie analizowała bowiem, np. pod kątem efektywności, i nie aktualizowała swoich Gminnych Programów Rewitalizacji (GPR) oraz Lokalnych Programów Rewitalizacji (LPR), mimo że wynikało to z zapisów zawartych w tych programach.

Zdaniem NIK istotny problem stanowiło także znikome zaangażowanie lokalnych mieszkańców w ich wdrażanie i monitorowanie. Jedynie sporadycznie gminy korzystały z dojrzałych form tzw. partycypacji społecznej, pozwalających na to, by mieszkańcy mogli współdecydować o podejmowanych w ich interesie działaniach, a także je kontrolować.

Opóźnienia prac niemal w każdej gminie

Zdaniem NIK skontrolowane gminy w większym stopniu skupiały się na zdobywaniu dofinansowania i realizacji pojedynczych projektów niż na kompleksowej i komplementarnej rewitalizacji. Jedynie w co drugiej gminiekoncentrowano się na obszarze rewitalizacji i na zdiagnozowanych tam problemach. W pozostałych, realizowane projekty, ze względu na ich ograniczoną skalę, nie były ze sobą powiązane, czego skutkiem był brak oczekiwanych i trwałych efektów.

Wprawdzie we wszystkich skontrolowanych gminach rozpoczęto realizację zaplanowanych w programach przedsięwzięć, jednak w żadnej z nich proces rewitalizacji nie przebiegał w pełnym zakresie, a tylko w jednej – w gminie Olesno – był realizowany zgodnie z terminami określonymi w tych dokumentach. W efekcie, na dzień zakończenia kontroli w 15 gminach pełna realizacja przyjętych założeń i osiągnięcie zaplanowanych efektów było zagrożone, a w niektórych przypadkach już nierealne.

W sumie w badanym przez NIK okresie zaplanowano 394 przedsięwzięcia rewitalizacyjne, z czego:

  • zakończono realizację 124 projektów (31%), w przypadku co piątego niezgodnie z przyjętymi założeniami lub w okrojonym – w porównaniu do planowanego – zakresie. Łączna kwota poniesionych wydatków na te zadania wynosiła 160 mln zł, z tego zadania podstawowe pochłonęły 137 mln zł;
  • w trakcie realizacji było kolejnych 116 projektów (30%), do czasu zakończenia kontroli wydano na nie 272 mln zł, w tym większość na projekty podstawowe – 238 mln zł;
  • nie zrealizowano lub zrezygnowano z realizacji 154 projektów (39%), w tym 80 podstawowych.
Liczba przedsięwzięć rewitalizacyjnych – zrealizowanych, w trakcie realizacji i dotychczas niezrealizowanych (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Liczba przedsięwzięć rewitalizacyjnych – zrealizowanych, w trakcie realizacji i dotychczas niezrealizowanych

Miejscowość Liczba przedsięwzięć rewitalizacyjnych Zrealizowane W trakcie realizacji Niezrealizowane
Brzeg Dolny 12 5 2 5
Złoty Stok 17 5 2 10
Siechnice 15 4 8 3
Bolesławiec 56 8 22 26
Kłomnice 21 12 2 7
Jastrzębie-Zdrój 67 36 19 12
Jeleśnia 9 2 6 1
Bieruń 15 8 2 5
Wieruszów 7 3 3 1
Poddębice 18 4 8 6
Bełchatów 24 8 8 8
Brzeziny 22 9 2 11
Tarnobrzeg 41 12 11 18
Jaśliska 11 0 5 6
Cieszanów 20 1 3 16
Olesno 19 5 10 4
Prószków 20 2 3 15

Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli

Kontrolerzy NIK odnotowali także przypadki, w których nierealizowanie jednego projektu (zwłaszcza w sferze technicznej czy przestrzenno-funkcjonalnej), wykluczało realizację innych. Przykładem jest gmina Jaśliska w woj. podkarpackim, w której nie zrealizowano projektu podstawowego dotyczącego rewitalizacji terenów przy rynku w Jaśliskach z przeznaczeniem na cele społeczne, edukacyjne, kulturalne i gospodarcze. Prace zaplanowano na lata 2018-2020, ale wobec sprzeciwu właściciela sąsiedniej nieruchomości gmina nie dostała pozwolenia na budowę. W efekcie nie można było zrealizować dwóch kolejnych projektów dotyczących sfery społecznej (zaplanowanych na lata 2020-2023), były bowiem ściśle powiązane z pierwszym, który miał im zapewnić bazę lokalową.

Finansowanie projektów

Dlaczego kontrolowane gminy nie realizowały zaplanowanych projektów? Jak tłumaczyły ich władze, najczęściej z powodu ograniczonych możliwości finansowych, a głównie ze względu na brak środków ze źródeł zewnętrznych. Inne wymieniane problemy to wyższe niż pierwotnie oszacowane koszty, wycofanie się z inwestycji prywatnych inwestorów, albo duże ryzyko nieosiągnięcia wymaganych wskaźników dla projektów dofinansowanych środkami z Unii Europejskiej. Kontrola NIK pokazała jednak także inne przyczyny – gminy nie szukały alternatywnych źródeł dofinansowania, realizowały projekty w węższym niż planowano zakresie lub rezygnowały z części z nich, jednocześnie nie aktualizując programów rewitalizacji.

Gmina Jeleśnia w woj. śląskim zaplanowała rewitalizację dworca PKP wraz z zagospodarowaniem jego otoczenia. Miała tam powstać świetlica środowiskowa. Zakładano, że projekt w 85% uda się zrealizować ze środków pozyskanych z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego, przyznał on jednak tylko 45% dofinansowania. Z tego powodu, a także ze względu na zadłużenie i realizację innych projektów gmina zrezygnowała z podpisania umowy i odstąpiła od realizacji zadania zgodnego z założeniami przyjętymi w Gminnym Programie Rewitalizacji. Remont wykonano ze środków własnych, poszukując jednocześnie innych źródeł dofinansowania.

W sumie tylko połowa kontrolowanych gmin uzyskała dla swoich projektów dofinansowanie ze środków urzędów marszałkowskich przeznaczonych na rewitalizację w ramach poszczególnych Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO) na lata 2014-2020. Pozostałe gminy nie realizowały przedsięwzięć z takim dofinansowaniem, a pięć nawet się o nie nie starało.

Tymczasem w RPO planowano środki i na działania wspierające rewitalizację, i wyłącznie jej poświęcone. W ramach tych ostatnich nabory przeprowadzone zgodnie z przyjętymi założeniami i na podstawie przejrzystych kryteriów pozwoliły na wyłonienie 534 projektów rewitalizacyjnych, a przeznaczono na nie w sumie 1 mld 900 mln zł.

Liczba i wartość wniosków zgłoszonych do dofinansowania (opis grafiki poniżej)
Opis grafiki

Liczba i wartość (w mln zł) wniosków zgłoszonych do dofinansowania oraz wniosków, dla których przyznano dofinansowanie na projekty rewitalizacyjne

Projekt Wnioski złożone ogółem Wnioski, którym przyznano dofinansowanie Wnioskowana kwota dofinansowania Otrzymana kwota dofinansowania
dolnośląskie Działanie 6.3 542 332 903,4 mln zł 400,8 mln zł
łódzkie Poddziałanie VI.3.2. 69 23 656,5 mln zł 196,5 mln zł
opolskie Działanie 10.2. 47 34 347 mln zł 209,1 mln zł
podkarpackie Działanie 6.3 48 24 449,2 mln zł 165 mln zł
śląskie Działanie 10.3 197 121 1344,6 mln zł 859 mln zł

Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli

Nieprawidłowości w związku z naborami stwierdzono tylko w dwóch urzędach – Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego (UMWD) i Urzędzie Marszałkowskim Województwa Łódzkiego (UMWŁ). Nieprawidłowości w UMWD polegały m.in. na: przyznawaniu punktacji projektom niezgodnie z kryteriami; nieprzeprowadzeniu procedury usuwania rozbieżności ocen ekspertów; wyborze do dofinansowania dwóch wniosków, które powinny zostać pozostawione bez rozpatrzenia. W UMWŁ chodziło o nierozpatrzenie protestów związanych z naborami, co NIK uznała za niezasadne.

Zdaniem Izby zważywszy na złożoność procesu rewitalizacji, biorąc jednocześnie pod uwagę wyniki kontroli, konieczne jest właściwe planowanie działań z uwzględnieniem realnych możliwości ich wykonania. Istnieje bowiem wysokie ryzyko, że część gmin będzie realizowała programy rewitalizacji tylko w zakresie tych zadań, dla których samorząd lub inne zaangażowane w proces rewitalizacji podmioty zdobędą finansowanie zewnętrzne (potwierdzają to również informacje uzyskane przez NIK w niekontrolowanych gminach). To z kolei sprawi, że projekty w ramach programów rewitalizacji zamiast kompleksowo będą realizowane wyrywkowo, co uniemożliwi osiągnięcie zaplanowanych, całościowych efektów.

Niepełny monitoring i nierzetelne oceny

Inne niebezpieczeństwo, jakie dostrzega NIK, to traktowanie przygotowania programów rewitalizacji jedynie, jako formalnego wymogu umożliwiającego ubieganie się o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej. Powinno to być narzędzie służące do kompleksowego i zintegrowanego zarządzania działaniami podejmowanymi w ramach tych programów. Konieczne jest m.in. właściwe zaplanowanie ich monitoringu, który pozwala na rzetelną ewaluację - ocenę zgodności stopnia zachodzących zmian z przyjętymi założeniami i terminami.

Kontrola NIK pokazała, że aż w 11 na 17 kontrolowanych gmin system monitoringu i ewaluacji był niewłaściwie zaplanowany, głównie dlatego, że odbierając programy rewitalizacji opracowane przez firmy zewnętrzne, gminy nie dołożyły należytych starań w tym zakresie. Nie bez znaczenia był także fakt, że tak opracowane i uchwalone dokumenty, pozytywnie przechodziły weryfikację prowadzoną przez urzędy marszałkowskie.

Bez względu jednak na to, czy system został zaplanowany właściwie czy błędnie, we wszystkich skontrolowanych gminach monitoring i ewaluacja on-going (dokonywana w trakcie prac), prowadzone były w taki sposób, który nie pozwalał na dokonanie pełnej, obiektywnej i rzetelnej oceny procesu rewitalizacji - ani bieżącej, ani końcowej. Dwie skontrolowane gminy nie realizowały żadnych działań w tym zakresie, a w pozostałych podejmowane czynności, były niepełne i niezgodne z założeniami określonymi w programach rewitalizacji.

W ocenie NIK, we wszystkich skontrolowanych gminach monitoring i ewaluacja tworzyły tylko ogólnie zarysowany system, który w praktyce nie istniał. To nie tylko uniemożliwiało podejmowanie we właściwym czasie odpowiednich działań lub wprowadzanie zmian, ale zwiększało też ryzyko, że ocena całego procesu rewitalizacji i osiągnięcia założonych celów będzie niepełna i nieobiektywna.

Okres obowiązywania większości programów rewitalizacji kończy się w 2023 r. lub 2025 r., dlatego, zdaniem Izby, trzeba dołożyć wszelkich starań, które wyeliminują, lub co najmniej istotnie zredukują nieprawidłowości ujawnione w tym zakresie przez kontrolerów NIK.

Znikomy udział lokalnych społeczności w procesie rewitalizacji

Jednym z dwóch zasadniczych efektów rewitalizacji powinna być poprawa jakości życia mieszkańców terenów zdegradowanych, dlatego zdaniem NIK, niezbędne jest zaangażowanie lokalnej społeczności w każdy etap prowadzonych działań. Chodzi przede wszystkim o tzw. dojrzałe formy partycypacji społecznej - udział w podejmowaniu decyzji i kontrolę obywatelską. Nie są one jednak powszechnie stosowane, zwłaszcza na etapie wdrażania i monitorowania.

Tylko w jednej na 17 skontrolowanych gmin (w Jastrzębiu-Zdroju) w proces rewitalizacji skutecznie zaangażowano szerszą grupę mieszkańców, lokalne społeczności, instytucje czy organizacje, które miały realny wpływ na podejmowane działania, dokonywane oceny i wprowadzane w programie rewitalizacji zmiany. Na stronie internetowej urzędu gminy zorganizowano bowiem konsultacje społeczne, w których zainteresowani mogli zgłaszać swoje projekty, czy pytać o zasadność planowanych działań. W efekcie program rewitalizacji był aktualizowany; brano pod uwagę pomysły zgłoszone np. przez zarządy osiedli mieszkaniowych, dyrektorów placówek oświatowych, czy prywatne osoby. Pomysłodawcy na bieżąco mogli też monitorować postęp prac.

Trzy gminy – Brzeziny, Cieszanów i Jeleśnia nie prowadziły żadnych tego rodzaju działań, pozostałe ograniczały się głównie do informowania o realizowanych projektach i do przeprowadzania konsultacji. W blisko połowie z nich dodatkowo zapewniono wybranym osobom – mieszkańcom, przedstawicielom lokalnych organizacji - udział w pracach komitetów rewitalizacyjnych. Jednak w ocenie NIK, komitety te pozorowały jedynie swoją opiniodawczo-doradczą funkcję. W skrajnym przypadku, jeden z nich został powołany dopiero po ponad roku od momentu podjęcia przez radę gminy uchwały w tej sprawie.

Zdaniem NIK główne przyczyny niekorzystania przez gminy z partycypacji społecznej lub ograniczanie jej form to:

  • brak zainteresowania lokalnych środowisk procesem rewitalizacji;
  • przekonanie władz, że nie jest to konieczne czy uzasadnione;
  • niedostosowanie technik partycypacji do lokalnego środowiska;
  • niepowołanie lub niewyznaczenie osób/grup osób lub komitetów/zespołów rewitalizacyjnych, które miały inicjować działania w tym zakresie.

W ocenie NIK, dotychczasowe znikome zaangażowanie władz lokalnych w prowadzenie partycypacji społecznej oraz marginalny udział we wdrażaniu i monitorowaniu programów rewitalizacji lokalnych mieszkańców, organizacji czy instytucji będzie miało niekorzystny wpływ na kompleksową i komplementarną realizację projektów.

Wnioski NIK

Do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej:

  • Upowszechnianie doświadczeń i dobrych praktyk w zakresie rewitalizacji, w szczególności ukierunkowanych na właściwe zrozumienie tego procesu, a zwłaszcza zagadnień dotyczących jego wdrażania, monitoringu i ewaluacji.
  • Dokonanie analizy procedur w zakresie rewitalizacji pod względem możliwości ich ewentualnego uproszczenia celem usprawnienia realizacji tego procesu.
  • Rozważenie opracowania dodatkowych wzorów lub wytycznych, obejmujących zagadnienia monitoringu i ewaluacji Programów Rewitalizacji.
  • Przeprowadzenie analiz dotychczasowych doświadczeń we wdrażaniu Programów Rewitalizacji oraz wyciągnięcie odpowiednich wniosków, mając w szczególności na względzie przewidzianą po 2023 roku konieczność prowadzenia rewitalizacji wyłącznie na podstawie GPR.

Do zarządów województw

  • Zintensyfikowanie działań doradczych i szkoleniowych, w szczególności w zakresie dotyczącym pełnego zrozumienia istoty rewitalizacji, a także wdrażania oraz monitorowania i ewaluacji Programów Rewitalizacji.
  • Wykorzystanie potencjału i nabytego doświadczenia w zakresie rewitalizacji do wsparcia JST przy realizacji zadań związanych z tym procesem.

Do organów wykonawczych gmin

  • Zapewnienie partnerskiego podejścia i efektywnej współpracy z różnymi grupami interesariuszy, przy zastosowaniu możliwie dojrzałych form partycypacji społecznej.
  • Podjęcie działań mających na celu zintensyfikowanie prac przez Komitety Rewitalizacji, w sposób zapewniający ich opiniodawczo-doradczą funkcję.
  • Ukierunkowanie działań rewitalizacyjnych na kompleksowe rozwiązywanie problemów występujących na obszarach zdegradowanych, ze szczególnym uwzględnieniem sfery społecznej.
  • Podjęcie działań dla zapewnienia skutecznego systemu monitorowania i ewaluacji Programów Rewitalizacji, pozwalającego na dokonanie obiektywnej oceny istniejących potrzeb, postępu przedsięwzięć rewitalizacyjnych oraz stopnia realizacji zaplanowanych celów.
  • Dokonywanie aktualizacji Programów Rewitalizacji w przypadku wystąpienia przesłanek wskazujących na potrzebę zmian.
  • Podejmowanie aktywnych działań dla pozyskania środków zewnętrznych z różnych źródeł na realizację zaplanowanych projektów rewitalizacyjnych.
  • Wprowadzenie organizacji pracy i systemu zarządzania Programami Rewitalizacji, w sposób zapewniający skuteczną i pełną ich realizację.

Do organów stanowiących gmin

  • Egzekwowanie od organów wykonawczych gmin rzetelnego wypełniania obowiązków w zakresie wdrażania, monitorowania i dokonywania ocen Programów Rewitalizacji.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
13 września 2021 10:37
Data publikacji:
14 września 2021 08:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
15 września 2021 12:06
Ostatnio zmieniał/a:
Marta Połczyńska

Przeczytaj treść ponownie