Mija rok od wejścia w życie większości przepisów ustawy z 22 stycznia 2010 roku o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, która zmodyfikowała wiele uregulowań prawnych dotyczących funkcjonowania Izby. Zostały wprowadzone zmiany w strukturze organizacyjnej oraz w planowaniu i realizacji zadań kontrolnych. Skłoniło nas to, aby zapytać Prezesa NIK o najważniejsze sprawy związane z nowelizacją ustawy i poprosić o podsumowanie działalności Izby w ostatnich latach.
Panie Prezesie, co Pana zdaniem było najważniejsze w ostatnich sześciu latach funkcjonowania Najwyższej Izby Kontroli?
Niewątpliwie nowelizacja ustawy, która uporządkowała wiele spraw, ale i niosła w trakcie prac sejmowych zagrożenia dla niezależności NIK. Na szczęście niemal wszystkie udało się nam usunąć, przekonując posłów do przyjęcia ustawy bez niebezpiecznych dla Izby przepisów.
O służbie obywatelom
Jacek Jezierski - wywiad
Czego obawiał się Pan najbardziej?
Były propozycje, żeby NIK poddać audytowi zewnętrznemu, który bardzo łatwo można było rozumieć także jako audyt postępowań kontrolnych. To niewątpliwie byłoby rozwiązanie niekonstytucyjne. Początkowe zapisy nie ograniczały bowiem zakresu audytu do gospodarki finansowej, budżetowej. Najwyższa Izba Kontroli, tak jak wszystkie inne instytucje państwowe, powinna być poddana zewnętrznemu oglądowi, właśnie jeśli chodzi o gospodarkę finansową. Jednak regulacje te, przez swoją ogólnikowość, pozwalały audytorowi na wgląd w akta kontrolne. Udało się nam jednak przekonać posłów do zredukowania audytu do spraw gospodarczo-finansowych, choć uważam, że przepis ten można jeszcze doprecyzować.
Jakie jeszcze widział Pan zagrożenia dla niezależności Izby?
Pojawiły się próby upolityczniania procesu wyboru kadry kierowniczej. W komisjach konkursowych, wyłaniających dyrektorów i wicedyrektorów, mieli zasiąść przedstawiciele marszałka Sejmu, czyli de facto większości sejmowej. Przy mianowaniu wiceprezesów niektórzy posłowie proponowali wyeliminowanie z tego procesu prezesa NIK, w ten sposób, że jeśli prezes z marszałkiem Sejmu nie zdołaliby uzgodnić, kto ma zostać wiceprezesem, wówczas wiceprezesa powoływałby marszałek bez wniosku prezesa lub też, w drugim wariancie, robiłaby to większość sejmowa.
Czyli można sobie wyobrazić celowe doprowadzenie do sytuacji patowej przy wyborze wiceprezesa, aby bez uzgodnienia powołać na to stanowisko osobę niekoniecznie akceptowaną przez prezesa.
Tak. Proponowano też kadencyjność wiceprezesów. Skazywałoby to prezesa na współpracę z osobami, o które występował jeszcze jego poprzednik, bez ustawowej możliwości ich odwołania. Udało nam się jednak skłonić posłów do odrzucenia tych propozycji.
W czasie prac nad ustawą wprowadzono szereg zapisów, które Pana satysfakcjonowały. Co nowelizacja przyniosła dobrego? Na co Pan dzisiaj spogląda z zadowoleniem?
W wyniku tej nowelizacji nastąpiły duże zmiany w trzech obszarach: organizacyjnym, kadrowym i proceduralnym. Zmiany organizacyjne pozwoliły na lepsze dopasowanie struktury wewnętrznej jednostek kontrolnych do zewnętrznych oczekiwań i wymagań, a dzięki temu do bardziej precyzyjnego formułowania tematów kontroli. Przesunęliśmy ciężar tematyki kontrolnej z wzajemnych relacji między różnymi urzędami na problemy, jakie mają obywatele w kontaktach z instytucjami publicznymi. Chcemy wnikliwie przyglądać się temu, czy państwo dobrze służy obywatelom.
Ustawodawca, konstruując nowelizację przy współudziale NIK, wziął pod uwagę, że przyszedł już czas, aby stanowiska dyrektorów nie były obsadzane osobami z kręgów polityki, z zewnątrz, lecz by pochodzili oni z Najwyższej Izby Kontroli.
Myślę, że motywacją do tego było zabezpieczenie NIK - czyli instytucji, od której oczekuje się apolityczności - przed wpływami polityków. Można na kadencyjność dyrektorów spojrzeć z różnych stron; niewątpliwie niesie ona pewne minusy, ale są i plusy tego rozwiązania. Między innymi ten, że jeśli chodzi o wymagania, jakie muszą spełniać kandydaci na dyrektorów i wicedyrektorów, zostały one już w ustawie bardzo precyzyjnie określone - mają to być mianowani kontrolerzy, którzy w dodatku nie brali udziału w aktywnym życiu partyjnym.
Zapewne ważne jest również to, że zaproponowaną przez Pana zasadę niesięgania po ludzi zaangażowanych politycznie udało się zastosować wobec wiceprezesów.
Rzeczywiście, wiceprezesów udało się powołać zgodnie z tą, uzgodnioną przeze mnie z marszałkami Sejmu zasadą, że będzie to osoba z doświadczeniem kontrolerskim, niezaangażowana w bieżącą politykę.
Ustawodawca zablokował także możliwość angażowania się kontrolerów w lokalne życie polityczne. Oczywiście, jeśli ktoś chce startować w wyborach na posła czy radnego, może to uczynić, ale potem, po uzyskaniu mandatu…
… musi wybrać, czy zostaje w Izbie, czy podejmuje obowiązki radnego. Ustawodawca w tym wypadku uporządkował pewną niespójność przepisów. Poprzednie uregulowania stanowiły, że nie można łączyć mandatu posła czy senatora z pracą w Najwyższej Izbie Kontroli, natomiast takiego zastrzeżenia nie było w stosunku do działaczy samorządowych, pochodzących z wyborów. To kreowało sytuacje konfliktu interesów, kiedy radni pracowali w NIK i równocześnie kontrolowali organy samorządu.
Izba powinna być postrzegana jako urząd w pełni apolityczny.
Dwadzieścia lat demokracji doprowadziło już do tego, że możemy Izbę opierać na wykwalifikowanej kadrze urzędniczej, pochodzącej z otwartych, konkursowych naborów zewnętrznych. Nie musimy się posiłkować politykami. Na początku transformacji w Polsce było oczywiście inaczej, bo najaktywniejsi ludzie szli do polityki. Warto było ich pozyskiwać również do NIK. Dzisiaj Izba ma już młodych, zdolnych, apolitycznych kontrolerów - to oni są jej przyszłością. Im dalej będą od polityki, tym bardziej staną się wiarygodni dla obywateli.
Co jeszcze dobrego przyniosła nowelizacja ustawy?
Powiązała precyzyjnie status kontrolera z wykonywaniem zadań kontrolnych. To dobre rozwiązanie. Lepsze płace i większe gwarancje niezależności są przypisane osobom uczestniczącym w procesie kontrolnym.
Nowelizacja ustawy przyniosła też nową procedurę kontrolną. Jak Pan ją ocenia?
Niewątpliwe są pewne mankamenty.
Jakie?
Borykamy się z procedurą rozpatrywania zastrzeżeń. Trzyosobowy zespół orzeczników może wywrócić wyniki całej kontroli w jej najistotniejszych ustaleniach. Myślę, że trzeba przywrócić dwuinstancyjność przy rozpatrywaniu zastrzeżeń, aby zapewnić jednolitą linię orzecznictwa. Drugim ważnym mankamentem nowej procedury jest brak poświadczenia przez kontrolowanego, że ustalenia dokonane przez kontrolera są zgodne z rzeczywistością. Proces odwoławczy nie może się skupiać na prostowaniu liczb, nazw czy też innego rodzaju drobnych niezgodności, powinien dotyczyć najważniejszych ujawnionych nieprawidłowości. Mój następca będzie miał szansę zebrać wszystkie uwagi kontrolerów, ocenić procedurę i zaproponować zmiany w ustawie.
Z satysfakcją odnotowuję jednak, że nowelizacja we wszystkich obszarach została wdrożona solidnie, poprawnie, ze spokojem. Izba przez cały okres mojej kadencji funkcjonowała i funkcjonuje stabilnie. Nie pojawiły się żadne zarzuty braku profesjonalizmu czy obiektywizmu.
O mankamentach nowej procedury kontrolnej
Jacek Jezierski - wywiad
Nowelizacja stała się szansą na przeprowadzenie innych zmian.
Tak. Bardzo zależało mi na formułowaniu ciekawszych tematów kontroli - istotniejszych dla obywatela - oraz na tym, aby wyniki kontroli były aktualne. Raporty NIK nie mogą opisywać rzeczywistości sprzed lat, lecz powinny się przede wszystkim skupiać na aktualnych problemach, jakie obywatele mają z instytucjami państwowymi lub samorządowymi. Myślę, że to się Izbie coraz bardziej udaje: sformułować ważny z punktu widzenia obywateli temat i sprawnie przeprowadzić kontrolę w tym zakresie.
Jak postrzega Pan kontrole z ostatnich sześciu lat? Które z nich wydają się ważne? Które zostaną zapamiętane?
Niewątpliwie kontrola dotycząca przygotowań do lotów VIP-ów, w tym do tragicznego lotu 10 kwietnia 2010 r. Stwierdziliśmy w niej między innymi, że polskie prawo nie pozwalało na wykonanie lotu z zamiarem lądowania w Smoleńsku, bo tamtejsze lotnisko nie figurowało w żadnych rejestrach lotnisk. Prawo zezwalało na lądowanie wyłącznie na lotnisku znajdującym się w stosownych rejestrach.
O kontroli przygotowań lotów VIP
Jacek Jezierski - wywiad
Ważne też były kontrole dotyczące badań klinicznych, profilaktyki onkologicznej, praw pacjentów szpitali psychiatrycznych, przeszczepów narządów, komercjalizacji szpitali, praw osób niepełnosprawnych, domów dziecka, adopcji, ochrony przeciwpowodziowej, bezpieczeństwa energetycznego, prywatyzacji wielu sektorów, wydobycia gazu łupkowego, nadzoru budowlanego, budowy dróg i autostrad, bezpieczeństwa na drogach, przygotowań do Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, prezydencji Polski w Unii Europejskiej, funkcjonowania telefonu 112, uprawy roślin GMO, schronisk dla zwierząt, ogródków działkowych, straży miejskiej, funkcjonowania spółki Elewarr, wykorzystania Stadionu Narodowego, wychowania fizycznego w szkołach, otyłości wśród uczniów, bezpieczeństwa na kolei, upadków biur podróży, akcyzy na alkohol, fotoradarów, billingów, ekranów akustycznych i wiele, wiele innych. Wszystkie te kontrole zostały dobrze przyjęte i ocenione przez posłów, ekspertów, dziennikarzy, jak również przez opinię publiczną. Po wielu z nich nastąpiły zmiany w kontrolowanym obszarze.
Wyraźnie akcentował Pan w ostatnich latach komunikowanie o wynikach kontroli.
Jeśli naczelny organ kontroli może samodzielnie zaplanować temat kontroli, przeprowadzić ją bez przeszkód i zakomunikować o niej w nieskrępowany sposób - to jest to dla mnie wyrazem niezależności, niezbędnej do funkcjonowania demokratycznego państwa. Czasem słyszałem zarzuty, że nadmiernie koncentrujemy się na upowszechnianiu wyników kontroli. Ale przecież NIK ma służyć obywatelom, sprawdzać w ich imieniu, czy instytucje państwowe i samorządowe funkcjonują w zgodzie z prawem, czy postępują rzetelnie i gospodarnie. Jeśli tak jest, to poinformowanie obywateli staje się wręcz niezbędnym elementem procesu kontrolnego - nie dodatkiem, a jego istotną częścią. Nowelizacja ustawy poszerzyła nasze możliwości w tym zakresie. Możemy informować obywatela na każdym etapie kontroli, a nie tylko od momentu przesłania informacji do Sejmu. Staliśmy się dzięki temu bardziej niezależnym i autonomicznym gospodarzem kontroli.
Inne instytucje od dawna miały taką możliwość - na przykład prokuratura, która na każdym etapie postępowania może informować o prowadzonym postępowaniu.
Kilka razy przyszło mi przypominać, że Najwyższa Izba Kontroli jest nie tylko niezależna od władzy wykonawczej, ale także autonomiczna wobec Sejmu. Owszem, podlegamy Sejmowi, ale Trybunał Konstytucyjny orzekł, że podległość ta jest ograniczona do tych kompetencji, które są wymienione w ustawie, czyli powoływania prezesa, wiceprezesów, nadawania statutu, zlecania tematów kontroli, powoływania członków Kolegium, rozpatrywania sprawozdania z działalności NIK czy analizy wykonania budżetu państwa. W pozostałych sprawach NIK zachowuje autonomię - inaczej stałaby się jednym z biur kancelarii Sejmu.
NIK zyskała także w ostatnich latach narzędzia do informowania swoich pracowników między innymi o zamierzeniach kierownictwa.
Bardzo mocno postawiliśmy na rozwój komunikacji wewnętrznej, bo zależy nam na poważnym traktowaniu pracowników. Wszyscy powinni wiedzieć, w jakim kierunku zmierza Izba, co ważnego się w niej dzieje. Stało się to możliwe dzięki uruchomieniu nowoczesnego, multimedialnego portalu intranetowego, a system wideokonferencji ułatwił komunikowanie się pracownikom przede wszystkim z jednostek kontrolnych, bez konieczności odbywania uciążliwych wyjazdów służbowych. Tak jest nie tylko sprawniej, ale i o wiele taniej.
Przywiązuje Pan dużą wagę do współpracy międzynarodowej.
Mamy za sobą prezydencję w EUROSAI w latach 2008-2011. Trzyletni okres przewodzenia Europejskiej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli zbudował pozycję Izby na forum międzynarodowym.
Zaczęło się od VII Kongresu EUROSAI w Krakowie.
Kongres został znakomicie odebrany przez naszych międzynarodowych partnerów. W czasie trzyletniej prezydencji zbudowaliśmy dla EUROSAI plan strategiczny na kolejnych sześć lat, zaangażowaliśmy się w podkreślanie niezależności organów kontroli i wagi komunikowania wyników audytu obywatelom. Zorganizowaliśmy także w Warszawie seminarium na temat relacji ze społeczeństwem, budowanych za pośrednictwem mediów. Nasi partnerzy ocenili je bardzo dobrze. Ostatnio zaś wygraliśmy konkurs na audytora zewnętrznego Europejskiej Organizacji Badań Jądrowych - CERN. Pokonaliśmy tak zaawansowane i cenione najwyższe organy kontroli, jak norweski, szwajcarski i hiszpański. Zostaliśmy też - po raz pierwszy w historii - wybrani na reprezentantów EUROSAI do zarządu Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli - INTOSAI, a ja osobiście, jako przedstawiciel INTOSAI, znalazłem się w radzie do spraw standardów w światowej organizacji audytorów wewnętrznych (The Institute of Internal Auditors - IIA).
NIK bardzo zabiegała na arenie międzynarodowej o zaakcentowanie niezależności organów kontroli.
Wysiłki wielu osób, w tym moje osobiste, doprowadziły do uchwalenia przez ONZ rezolucji w sprawie niezależności organów kontroli. Ta niezależność jest, wedle rezolucji, wręcz jednym z gwarantów demokracji.
O niezależności NOK
Jacek Jezierski - wywiad
Zdecydował się Pan na przeprowadzenie przeglądu partnerskiego w Najwyższej Izbie Kontroli.
Takie przeglądy są już dzisiaj standardem międzynarodowym. Dla najwyższego organu kontroli w każdym państwie jest ważne, aby ktoś z zewnątrz mógł spojrzeć na jego funkcjonowanie. W naszym wypadku audyt przeprowadzili kontrolerzy z Austrii, Holandii, Danii i Litwy.
Jakie były ich najważniejsze uwagi?
Audytorzy docenili nasze osiągnięcia w planowaniu kontroli i komunikowaniu się ze społeczeństwem, a równocześnie stwierdzili, że powinniśmy poprawić sposób prezentowania wyników kontroli podmiotom kontrolowanym i Sejmowi. Nasze dokumenty są jeszcze wciąż mało przejrzyste i za bardzo sformalizowane. Przez swoją skomplikowaną postać mogą utrudniać odbiór, a tym samym reakcję kontrolowanych oraz osób w państwie, które mogłyby, posiłkując się naszymi raportami, podejmować decyzje o koniecznych zmianach.
Oprócz przeglądu partnerskiego, NIK została po raz pierwszy oceniona przez audytora sejmowego.
To była ocena pozytywna. Audytor napisał, że „wystąpiła gospodarność, celowość i rzetelność dokonywania wydatków ze środków publicznych oraz w istotnym zakresie udzielania zamówień publicznych”. Z satysfakcją odnotowuję też, że audytor nie naruszył naszej niezależności i nie badał procesów kontrolnych.
Istotnym kryzysem systemowym, który mógł zagrozić NIK była sprawa, jaka wypłynęła przy okazji ACTA. Pojawiło się obywatelskie pytanie o uprawnienia Izby do dostępu do danych osobowych.
Przepis przyjęty podczas nowelizacji ustawy nie był może najlepiej sformułowany. Teoretycznie umożliwiał naszym kontrolerom wgląd do danych wrażliwych, które w praktyce nie były i nie będą przez organ kontroli nigdy wykorzystane. Dlatego zaproponowaliśmy zmiany ograniczające nasz dostęp tylko do tych danych, które są niezbędne w czasie kontroli, bez uprawnień do sięgania po dane wrażliwe. Najwyższa Izba Kontroli musi mieć dostęp do danych, które pozwolą jej na ocenę wydatkowania środków publicznych. Inne dane wrażliwe, na przykład dotyczące orientacji seksualnej czy preferencji religijnych, są nam niepotrzebne. Posłowie podczas posiedzeń komisji podzielili nasze stanowisko. Podzieliła je także Rzecznik Praw Obywatelskich.
O danych osobowych
Jacek Jezierski - wywiad
Wszystkim pracownikom ta kadencja Pana Prezesa będzie się kojarzyła - od strony osiągnięć gospodarczych - z Zielonym Biurem.
Jest to na pewno znak czasów. Wydaje mi się jednak, że najistotniejsze są te zmiany, które pozwalają na dużo lepsze wykorzystywanie naszych możliwości: wideokonferencje, intranet, ale przede wszystkim mobilny kontroler, czyli zdalny dostęp do naszych baz danych ze wszystkich miejsc kontroli. Każdy kontroler otrzymał laptopa z kartą SIM. To, co kiedyś wymagało wielu godzin czy wręcz dni, powrotów do centrali czy delegatur, wertowania dokumentów (np. dzienników ustaw) po to, żeby dokładnie się zorientować w materii, która jest akurat kontrolowana, dzisiaj możliwe jest do załatwienia zdalnie, w kilka minut. To na pewno prowadzi do poczucia większego komfortu pracy. Jest jeszcze kilka rzeczy, o których warto powiedzieć - chociażby e-szafa, która pozwala na gromadzenie wszystkich dokumentów w uporządkowany sposób. NIK zawsze produkowała olbrzymie ilości dokumentów, które tonęły w archiwach. Teraz, dzięki e-szafie, każdy uprawniony pracownik może bez problemu do nich sięgnąć.
O Zielonym Biurze
Jacek Jezierski - wywiad
Sześć delegatur doczekało się poważnych remontów.
Wydaje mi się, że naprawdę mamy już dzisiaj niezłe warunki pracy. Kontroler to osoba, która często dużo czasu spędza poza swoją siedzibą, ale na miejscu musi mieć na tyle dobre warunki, by jak najlepiej wykonywać swoją pracę. Te warunki to wyraz szacunku pracodawcy dla pracownika. Tak to rozumiem.
Gdyby Pan miał swojemu następcy przekazać jakieś przesłanie, to co by Pan powiedział?
Myślę, że najważniejsze jest ciągłe dbanie o to, żeby Najwyższa Izba Kontroli była niezależna od władzy wykonawczej i zachowała autonomię wobec Sejmu. Kluczem do sukcesu Izby jest służba obywatelom, którzy muszą być przekonani, że zajmujemy się ważnymi dla nich problemami, że to dla nich - profesjonalnie i obiektywnie - ustalamy, jak funkcjonuje państwo. Zachowując niezależność i autonomię, potrafimy być instytucją stroniącą od bieżącej polityki, stabilną, przewidywalną, prawdziwym gwarantem demokracji. Oczywiście, nie uda się tego osiągnąć bez stałej dbałości o profesjonalizm i etykę wszystkich zatrudnionych w NIK. To oni bowiem stanowią o jakości pracy Izby.
Przesłanie dla następcy
Jacek Jezierski - wywiad
Źródło: Kontrola Państwowa, Nr 3 (maj-czerwiec) 2013
