NIK o realizacji zadań administracji publicznej w zakresie udzielania pomocy humanitarnej poza granicami Polski

Pomoc humanitarna poza granicami Polski dofinansowywana w latach 2017-2019 przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów przyczyniła się do ochrony ludzkiego życia, a także do poprawy bezpieczeństwa i warunków bytowych na terenach objętych kryzysami humanitarnymi. W tym okresie na pomoc ze środków budżetu państwa przeznaczono łącznie 380,8 mln zł. Należy podkreślić, że założenia polskiej pomocy humanitarnej zostały zrealizowane, jednak nie wszystkie zadania wykonano zgodnie z przepisami prawa oraz zawartymi umowami. Do grudnia 2017 r. wiodącą rolę w zakresie pomocy humanitarnej pełnił Minister Spraw Zagranicznych. Jednakże wyznaczenie Ministrowi - Członkowi Rady Ministrów zadań dotyczących pomocy humanitarnej, niezależnie od obowiązujących już rozwiązań prawnych spowodowało, że istniały dwa odrębne i nieskoordynowane ze sobą ośrodki rządowe zlecające organizacjom pozarządowym zadania o charakterze humanitarnym, tj. MSZ i KPRM. Nie było również koordynacji w dziedzinie informacji i promocji polskiej pomocy humanitarnej. W ocenie NIK w latach 2018-2019 na szczeblu rządowym nie funkcjonował spójny system udzielania pomocy humanitarnej.

Od 2015 r. w Europie istotnym problemem jest ogromy napływ uchodźców z różnych państw świata. Konflikty zbrojne w krajach Bliskiego Wschodu i na Ukrainie, a także klęski żywiołowe m.in. w Afryce, spowodowały głód oraz znaczne pogorszenie warunków życia ludzi zamieszkujących te tereny. Według danych z 2017 r. około 141 milionów osób w 37 państwach potrzebowało pomocy humanitarnej. Kwestia bezpośredniego udzielania pomocy humanitarnej w krajach dotkniętych skutkami wojny domowej w Syrii stała się jednym z priorytetów Rządu Rzeczypospolitej Polskiej i była ważnym czynnikiem znacznego zwiększenia wydatków z budżetu Polski na pomoc humanitarną. W styczniu 2018 r. (z mocą obowiązującą od 19 grudnia 2017 r.) Prezes RM powierzył Ministrowi - Członkowi RM zadania dotyczące pomocy humanitarnej, w tym analizę potrzeb i przygotowywanie propozycji kierunków działań w zakresie pomocy humanitarnej.

Wydatki z budżetu państwa przeznaczone na pomoc humanitarną w latach 2015-2018. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie danych zawartych w informacji Rządu: Aspekty pomocy humanitarnej i rozwojowej w latach 2015-2018.

Pomoc humanitarna, obejmowała zarówno wpłaty do organizacji międzynarodowych i wyspecjalizowanych agend prowadzących działania pomocowe w regionach kryzysów humanitarnych, jak i realizację znacznej liczby projektów pomocy bezpośredniej poza granicami RP przez polskie placówki zagraniczne oraz polskie organizacje pozarządowe. Środki te przeznaczano na zadania mające na celu ratowanie życia oraz poprawę bezpieczeństwa i warunków bytowych osób zamieszkujących rejony objęte kryzysami humanitarnymi.

Wzrost wydatków przeznaczonych na pomoc humanitarną oraz miejsce realizowania zadań poza granicami Polski, niosły za sobą ryzyko osłabienia nadzoru i wykorzystania środków publicznych na cele niezwiązane bezpośrednio z pomocą humanitarną. Aktualne zatem stało się pytanie o prawidłowość i skuteczność prowadzonych działań.

Regiony świata objęte polską pomocą humanitarną. Źródło: opracowanie własne NIK

NIK skontrolowała KPRM, MSZ oraz pięć organizacji pozarządowych realizujących zadania dotyczące pomocy humanitarnej poza granicami Polski: Caritas, Fundację im. Ojca Werenfrieda, Fundację Polska Akcja Humanitarna, Fundację ”Polskie Centrum Pomocy Międzynarodowej” i Stowarzyszenie Klub Inteligencji Katolickiej. Kontrola objęła lata 2017-2019.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W latach 2018 - 2019 na szczeblu rządowym nie funkcjonował spójny system udzielania pomocy humanitarnej. Zgodnie z przepisami ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej i ustawy z 16 września 2011 r. o współpracy rozwojowej wiodącą rolę w udzielaniu pomocy humanitarnej przez Polskę pełni minister właściwy do spraw zagranicznych. Jednak od grudnia 2017 r. Prezes RM wyznaczył także Ministrowi - Członkowi Rady Ministrów zadania w zakresie pomocy humanitarnej (dalej Minister ds. pomocy humanitarnej). Powodem był wzrost potrzeb humanitarnych i presji migracyjnej na świecie, także w kontekście toczącej się dyskusji o przymusowej relokacji uchodźców. Obsługę tego ministra zapewniała KPRM. Minister ds. pomocy humanitarnej realizował swoje zadania do 14 listopada 2019 r.

W związku z powyższym, na szczeblu administracji rządowej funkcjonowały dwa niezależne ośrodki zajmujące się udzielaniem pomocy humanitarnej, których kompetencje częściowo się pokrywały. Minister Spraw Zagranicznych nie mógł monitorować realizacji przez KPRM zadań z zakresu pomocy humanitarnej, ponieważ nie miał bieżącej wiedzy o dofinansowanych zadaniach zleconych organizacjom pozarządowym przez KPRM. Szef KPRM, mimo obowiązku wynikającego z ustawy o współpracy rozwojowej, nie uzgadniał z Ministrem Spraw Zagranicznych założeń wydatkowania środków na pomoc humanitarną. Zdaniem NIK, brak takich uzgodnień nie pozwolił Ministrowi SZ na koordynowanie całości udzielanej pomocy humanitarnej finansowanej z budżetu państwa. W MSZ większość zadań dotyczących pomocy humanitarnej zostało powierzonych jednej komórce organizacyjnej - Departamentowi Współpracy Rozwojowej.

W KPRM zadania te wykonywały dwie komórki organizacyjne - Departament Pomocy Humanitarnej (DPH), który zajmował się obsługą Ministra ds. pomocy humanitarnej oraz Departament Społeczeństwa Obywatelskiego (nie podlegający temu Ministrowi i zajmujący się także dotacjami niezwiązanymi z pomocą humanitarną), który był odpowiedzialny za: podpisywanie umów o realizację zadań publicznych, nadzór nad umowami i kontrolę, a także zatwierdzenie rozliczenia dotacji. Taki podział zadań w KPRM powodował, że Minister ds. pomocy humanitarnej miał niewielki wpływ na wybór konkretnych projektów do realizacji. KPRM realizowała zadania dotyczące pomocy humanitarnej tylko w formie dofinansowywania zadań zlecanych organizacjom pozarządowym. DPH z dniem 20 grudnia 2019 r. rozwiązano.

Część organizacji pozarządowych wskazywało na niejasny podział zadań dotyczących udzielania pomocy humanitarnej pomiędzy KPRM a MSZ.

NIK pozytywnie oceniła działania Ministra SZ, który skutecznie nadzorował wykonywanie zadań pomocowych. Działania ministra były zgodne z priorytetami polskiej pomocy i polityką rządu, koordynacja działań w MSZ zapewniała skuteczną realizację zadań poza Polską. NIK zwróciła uwagę na odpowiednie zaplecze organizacyjno - prawne, wieloletnie doświadczenie MSZ oraz stosowany model zlecania organizacjom pozarządowym zadań pomocowych, który zapewniał efektywną i przejrzystą dystrybucję środków publicznych. Jednostkowe przypadki nieprawidłowości proceduralnych nie miały wpływu na osiągnięcie założonych celów.

Jako dobrą praktykę NIK ocenia dokonywanie przez Ministra SZ konsultacji społecznych rocznych planów współpracy rozwojowej, chociaż takiego wymogu nie ma w przepisach. Konsultacje pozwalają na uzyskanie opinii i propozycji od organizacji pozarządowych. Organizacje mogą wskazać swoje potrzeby- jako podmiotów zaangażowanych w niesienie pomocy i potrzeby osób dotkniętych kryzysami humanitarnymi. Mogą też proponować konkretne rozwiązania, które pomogą MSZ jak najlepiej kierować pomoc do potrzebujących.

NIK zauważa jednak, że w latach 2017-2019 w MSZ nie prowadzono działań w celu wypracowania, zgodnie z założeniami Wieloletniego Programu Współpracy Rozwojowej na lata 2016-2020, koncepcji usprawnienia i przyjęcia systemowych rozwiązań dla mechanizmu koordynacji działań humanitarnych w ramach administracji centralnej.

Z kolei Minister ds. pomocy humanitarnej od grudnia 2017 r. do maja 2019 r nie wywiązał się z obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, przygotowania propozycji kierunków działań dotyczących pomocy humanitarnej. W opinii NIK określenie kierunków działań dotyczących pomocy humanitarnej powinno być podstawą przedsięwzięć realizowanych w tym zakresie przez Ministra ds. pomocy humanitarnej. Zarys projektu działań pojawił się w dokumencie ”Podsumowanie działalności w zakresie pomocy humanitarnej grudzień 2017 r. - maj 2019 r., opisującym aktywność Ministra ds. pomocy humanitarnej. NIK zwraca uwagę, że dokument ten został sporządzony w maju 2019 r., tj. prawie półtora roku od powołania tego Ministra.

W KPRM źródłem wiedzy o potrzebach były przede wszystkim spotkania z organizacjami pozarządowymi zaangażowanymi w pomoc humanitarną oraz oferty złożone przez te organizacje. Minister ds. pomocy humanitarnej oraz pracownicy DPH brali również udział w konferencjach związanych z pomocą humanitarną oraz spotkaniach organizacji międzynarodowych dotyczących współpracy rozwojowej i pomocy humanitarnej. Przy wykonywaniu swoich zadań Minister ds. pomocy humanitarnej współdziałał z innymi ministrami, w tym Ministrem SZ, kierownikami urzędów centralnych, wojewodami i innymi organami administracji rządowej, oraz organami samorządu terytorialnego. NIK zwraca jednak uwagę, że współpraca z MSZ wynikała głównie z bieżących potrzeb związanych z prowadzonymi przez Ministra ds. pomocy humanitarnej działaniami, w tym podróżami służbowymi do miejsc realizacji projektów humanitarnych poza granicami Polski, nie zaś zlecania zadań związanych z pomocą humanitarną. Nie ustalono założeń współdziałania obydwu podmiotów zaangażowanych w udzielanie pomocy humanitarnej.

Nie było również koordynacji w dziedzinie informacji i promocji polskiej pomocy humanitarnej. Minister SZ promował swoją działalność w radiu, Internecie i publikacjach pod wspólnym hasłem ”Polskiej pomocy”. W celu identyfikacji polskich działań humanitarnych (również tych prowadzonych za granicą), MSZ wykorzystywało, zaprojektowany w 2008 r. znak graficzny polskiej współpracy rozwojowej ”Polska pomoc”.

Znak graficzny ”Polska pomoc”. Źródło: Dokumentacja MSZ.

KPRM, niezależnie od MSZ, prowadziła własne działania informacyjno-promocyjne, które koncentrowały się głównie na opisie przedsięwzięć realizowanych przez Ministra ds. pomocy humanitarnej, w tym m.in. w opracowanych publikacjach, broszurach i w formie wystaw fotografii.

Zarówno Minister SZ jak i Minister ds. pomocy humanitarnej w KPRM współpracowali z organami administracji rządowej, z tym że działania te prowadzili odrębnie. Zgodnie z ustawą o współpracy rozwojowej KPRM zobowiązane jest do przekazywania do MSZ danych dotyczących zrealizowanych przez KPRM zadań z zakresu pomocy humanitarnej. Jak ustaliła NIK przekazane dane za 2018 r. były nierzetelne. KPRM wykazała zawyżoną kwotę udzielonej pomocy humanitarnej per saldo o prawie 776 tys. zł.

W latach 2017 - 2019 MSZ wydało na pomoc blisko 330 mln zł, a KPRM prawie 51 mln.

Środki publiczne przeznaczone przez MSZ i KPRM na poszczególne formy pomocy humanitarnej w latach 2017-2019. Źródło: Opracowanie własne NIK.

NIK nie stwierdziła nieprawidłowości w MSZ w dokonywaniu zmian w planach wydatków dotyczących udzielania pomocy humanitarnej. W KPRM nieprawidłowości w tym zakresie dotyczyły niezablokowania niewykorzystanych środków pochodzących z rezerwy ogólnej budżetu państwa (łącznie 1,2 mln zł). W ocenie NIK było to działanie nierzetelne.

MSZ dokonywało dobrowolnych wpłat na rzecz organizacji międzynarodowych i wyspecjalizowanych agend humanitarnych. Środki te były przeznaczone m. in. na pomoc uchodźcom i migrantom na Bliskim Wschodzie, pomoc Libanowi.

NIK pozytywnie oceniła działania Ministra SZ dotyczące zlecania organizacjom pozarządowym zadań publicznych w zakresie pomocy humanitarnej oraz nadzór nad ich realizacją.  MSZ, z jednym wyjątkiem, zadania zlecało w trybie konkursowym. W okresie objętym kontrolą większość konkursów dotyczyło tzw. projektów modułowych, co oznacza, że projekty miały dwuletni okres realizacji. Pozwalało to organizacjom zaplanować realizację zadań na kolejny rok. Zdaniem NIK projekty tego typu zapewniają większą stabilność finansowania oraz ich spójność i ciągłość. Pozwala to również na realizację bardziej skomplikowanych przedsięwzięć w perspektywie dłuższej niż kilka miesięcy, co pozytywnie wpływa na ich efektywność. Istotne jest również, że wydatki ponoszone ze środków pochodzących z dotacji mogły być dokonywane już przed zawarciem umowy, w terminie realizacji projektu od 1 stycznia do 31 grudnia roku, którego dotyczy zawarta umowa. NIK nie stwierdziła nieprawidłowości w organizacji konkursów. Otwarte konkursy ofert w MSZ zapewniały efektywną i przejrzystą dystrybucje środków publicznych.

Stosowany w KPRM model dystrybucji środków na pomoc humanitarną, w opinii NIK, nie zapewniał w pełni przejrzystego rozdysponowania tych środków. W KPRM wszystkie umowy zawarto bez konkursów na podstawie ofert złożonych przez organizacje pozarządowe. Było to możliwe, ponieważ  art. 11b ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie pozwala premierowi, jeśli jest to niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia albo ze względu na ważny interes społeczny lub ważny interes publiczny, zlecać realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert.  Brak określenia celów i kierunków działań przez Ministra ds. pomocy humanitarnej i jego niewielki wpływ na wybór konkretnych projektów powodowały, że udzielana pomoc ograniczała się do propozycji zgłaszanych przez organizacje pozarządowe, które określały w swoich ofertach kierunki, cele i rezultaty pomocy. Informacje o możliwości ubiegania się o środki publiczne były przekazywane przede wszystkim podczas spotkań Ministra ds. pomocy humanitarnej z organizacjami pozarządowymi, natomiast nie upowszechniano ich na stronach internetowych KPRM.

Podczas oceny ofert KPRM, w porozumieniu z organizacjami pozarządowymi, wprowadzała zmiany w zgłoszonych zadaniach, które najczęściej dotyczyły ograniczenia kosztów administracyjnych projektów (np. koszty bankowe, koszty prowadzenia księgowości), bądź ograniczenia wartości projektu ze względu na skrócenie okresu jego realizacji (co z kolei związane było z przewlekłym procedowaniem projektów w KPRM). W przypadku 10 skontrolowanych zadań od momentu wpływu oferty do dnia podpisania umowy upłynęło od 55 do 148 dni, skutkiem czego zleceniobiorcy mieli krótszy czas na realizację zleconych im zadań. W sześciu przypadkach procedura oceny ofert, zapewnienia środków na zadanie i zawarcia umowy trwała dłużej niż czas, który pozostał zleceniobiorcom na realizację zadania.

W MSZ, NIK nie wniosła zasadniczych uwag do prawidłowości umów dotyczących pomocy humanitarnej. Skontrolowane przez NIK umowy zawierały elementy określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także istotne postanowienia określone we wzorach umów stanowiących załączniki do rozporządzeń w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań. W umowach uwzględniono również postanowienia zabezpieczające efektywność, rzetelność i jakość zleconych zadań, między innymi poprzez wskazanie kryteriów kwalifikowalności kosztów i ich dokumentowania, oraz zasad kontroli, monitorowania i ewaluacji projektów, a także szczegółowe postanowienia dotyczące informowania o źródle finansowania projektu oraz sposobu stosowania znaku graficznego „Polska pomoc”.

W KPRM natomiast tylko w trzech z 10 zbadanych umów zawarto wszystkie stosowne postanowienia wskazane w załącznikach do rozporządzeń w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań. Badając nadzór nad realizacją zadań dotyczących pomocy i zatwierdzanie rozliczenia dotacji w MSZ w jednym przypadku zastrzeżenia NIK wzbudziło zatwierdzenie sprawozdania przed pełnym zrealizowaniem zadania w ramach zleconego projektu. W KPRM natomiast nie wszystkie działania były skutecznie nadzorowane przez Szefa Kancelarii. W szczególności ustalono, że przypadku ośmiu z 10 objętych badaniem zadań, rozliczenie dotacji nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w art. 152 ust. 2 ustawy o finansach publicznych od 17 do 155 dni. Dodatkowo w jednym przypadku KPRM, na wniosek zleceniobiorcy, wydłużyła termin na złożenie sprawozdania o 16 dni, mimo że termin ten nie mógł być przez zleceniodawcę zmodyfikowany.  W jednym przypadku dokonano nierzetelnej weryfikacji sprawozdania oraz realizacji przez zleceniobiorcę obowiązku prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej.

MSZ monitorowało projekty humanitarne również w miejscach ich realizacji, natomiast KPRM nie prowadziła tego typu działań.

NIK pozytywnie oceniła realizację zadań z zakresu pomocy humanitarnej przez organizacje pozarządowe. Organizacje te, w większości przypadków wypełniały obowiązki określone w przepisach prawa, umowach i regulacjach wewnętrznych oraz terminowo wydatkowały środki finansowe pochodzące z dotacji.

Należy podkreślić, że w żadnej z kontrolowanych organizacji stwierdzone nieprawidłowości nie skutkowały nieosiągnięciem zaplanowanych celów.

Skontrolowane organizacje pozarządowe za główne trudności, mające wpływ na udzielanie pomocy wskazały m. in.:

  • konieczność podejmowania działań w warunkach wojny, często zagrażających bezpieczeństwu osób biorących udział w projekcie oraz wpływających na realizację zadania;
  • problemy z przekazaniem środków pieniężnych za granicę za pośrednictwem banków;
  • trudności ze znalezieniem odpowiednich specjalistów, co wynika z innego poziomu społeczno-ekonomicznego krajów, w których udzielana jest pomoc;
  • wymogi ustawy o finansach publicznych odnośnie wydatkowania środków z dotacji do końca roku budżetowego - zdaniem zleceniobiorcy utrudnia to realizację dużych projektów pomocy humanitarnej i rozwojowej;
  • w przypadku zadań dofinansowanych ze środków KPRM - brak możliwości finansowania kosztów administracyjnych ponoszonych na rzecz projektu (w tym kosztów: księgowości, bankowych, osobowych, materiałów biurowych itp.). Wskazywano m.in., że szczególnie transakcje walutowe generują znaczne koszty bankowe i stanowią duże obciążenie dla budżetu organizacji.

Niektóre organizacje wskazywały na niejasny podział kompetencji między KPRM a MSZ, wynikający głównie z utworzenia w Kancelarii departamentu odpowiedzialnego za pomoc humanitarną oraz na brak przejrzystych zasad występowania o środki publiczne na zadania o charakterze humanitarnym.

Rodzaje pomocy humanitarnej udzielanej w latach 2017-2019. Źródło: Opracowanie własne NIK.

Wnioski

Zważywszy, że realizacja zadań o charakterze humanitarnym odbywa się w trudnych warunkach, to dla sprawnego działania potrzebny jest jeden ośrodek decyzyjny i koordynacyjny, co zostało przewidziane w ustawie o współpracy rozwojowej.

NIK wnosi:

Do Ministra Spraw Zagranicznych o:

  • uwzględnienie w nowym wieloletnim programie współpracy rozwojowej założeń o usprawnieniu i przyjęciu systemowych rozwiązań dla mechanizmu koordynacji działań humanitarnych w ramach administracji centralnej oraz partnerów pozarządowych;
  • kontynuowanie zainicjowanych przez Departament Współpracy Rozwojowej działań edukacyjnych wśród pracowników placówek zagranicznych MSZ w celu wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących projektów związanych z pomocą humanitarną oraz rozważenie podjęcia innych działań zapewniających prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami realizację tych projektów;
  • wypracowanie, we współpracy z innymi organami administracji rządowej, wspólnej strategii komunikacji w zakresie działań informacyjnych i promocyjnych odnośnie polskiej współpracy rozwojowej, tak aby zapewnić spójność działań wszystkich instytucji angażujących się w realizację tych zadań.

Do Szefa KPRM o:

  • wzmocnienie nadzoru nad procesami rozpatrywania ofert, zawierania umów, realizacją zadań przez zleceniobiorców;
  • rozważenie ograniczenia korzystania z możliwości zlecania organizacjom pozarządowym zadań publicznych dotyczących pomocy humanitarnej z pominięciem otwartego konkursu ofert i w pierwszej kolejności korzystanie z konkursowego trybu, ponieważ zapewnia on bardziej przejrzysty i konkurencyjny sposób powierzenia zadań publicznych;
  • rozważenie przyjęcia zasad dotyczących dofinansowania kosztów administracyjnych zlecanych projektów.

NIK zwróciła też uwagę na potrzebę doprecyzowania postanowień umów zawieranych przez KPRM w związku z dofinansowaniem zadań publicznych związanych z pomocą humanitarną, gdyż nie były one wystarczające dla sprawnej realizacji zadań oraz sprawowania kontroli i nadzoru przez KPRM.

Tylko jedna z siedmiu kontrolowanych jednostek (KPRM) zgłosiła zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego NIK. Niezależne Kolegium NIK oddaliło większość tych zastrzeżeń. Szef KPRM, w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne, poinformował o podjęciu działań w celu realizacji wniosków pokontrolnych, w tym m.in. o zmianie modelu realizowania zadań w zakresie pomocy humanitarnej i likwidacji stanowiska Ministra ds. pomocy humanitarnej oraz Departamentu Pomocy Humanitarnej, wzmocnieniu nadzoru nad zleconymi zadaniami, a także wprowadzeniu szczegółowych wytycznych do umów o udzielanie wsparcia zadań publicznych.

W przypadku większości organizacji pozarządowych objętych kontrolą, NIK nie sformułowała wniosków ze względu na fakt, że zakończyły one realizację skontrolowanych projektów. NIK skierowała natomiast do tych jednostek uwagi, które odnosiły się do przestrzegania przepisów prawa oraz postanowień zawartych umów.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

Informacje o artykule

Data utworzenia:
11 września 2020 15:53
Data publikacji:
14 września 2020 10:00
Wprowadził/a:
Andrzej Gaładyk
Data ostatniej zmiany:
16 września 2020 16:03
Ostatnio zmieniał/a:
Andrzej Gaładyk

Przeczytaj treść ponownie